中药材短缺及其经营管理权的变更(1949—1957)

李 剑

(广州中医药大学，广州 510405)

中药材短缺及其经营管理权的变更
(1949—1957)

李 剑

(广州中医药大学，广州 510405)

中华人民共和国成立之初，中药材按一般商品经营管理，直到1955年才作为药品纳入国家统一管理。1949-1957年间，中药材经营管理权数度变更，加上所有制的变革和农业合作化制度的建立，影响了中药材产供销，造成持续数年的中药材短缺。最终引起中共中央的重视，中药材经营管理权移交给卫生部，才逐步摆脱了中药材短缺局面。本文重点探讨中药材短缺与中药材经营管理权变更之间的关联及缓解短缺的种种努力。

中药材 短缺 管理权 卫生部

中华人民共和国成立后，在最初的8年中，由于政治经济环境变换及中医药行业管理体制调整等诸多原因，两度造成中药材供应紧张，价格异常波动，严重时百余种中药材脱销，直接影响中医医疗和传染病防治的正常进行，这种情况引起中共中央和国务院的高度关注，中药材经营管理权也数度易手。后经卫生部等采取综合措施，中药材短缺的情况至1957年底方告缓解。

目前关于此题的论文尚未及见，有关中药材经营管理数度变迁的情况，可见于黄树则、林士笑主编的《当代中国的卫生事业(下)》，及钱信忠所著《中国卫生事业发展与决策》《当代中国卫生事业大事记》等书，但全面探讨持续数年的中药材短缺的深层次原因及其主管部门的变动的关系，尚未寓目。

1 1949年以来第一次中药材大范围短缺与专业机构的建立

1.1 中药材产供销的多头管理局面

1949年11月1日中央人民政府卫生部成立时，未设药政管理部门。1950年，为配合禁毒及取缔伪劣药品，国家方在医政司下设药政处。第一届全国卫生会议结束后，军、政两卫生部及轻工业部于1950年8月25日至9月1日联合召开了全国制药工业会议。会议确定了此后制药工业发展的方向和主要工作任务，但中药材产供销未列入会议议程[1]。1951年8月13—21日，卫生部召开全国药政会议。会议确定所有药厂必须走向计划生产，实行经济核算，采取企业化经营和建立民主管理制度，但未涉及中药产供销的安排[2]。1953年5月26日，卫生部成立药政司。

中华人民共和国成立之初，国有性质的医药商业机构是随各地解放先后建立起来的，有的是在老解放区卫生部门的医药供应组织和贸易公司的基础上建立起来的，有的是接收旧政权官僚资本的贸易商行，经过改组建立起来的。由于大部分是由卫生部门的医药供应组织组成，1950年8月1日成立中国医药公司时是作为卫生部的一个事业单位进入医药市场的。在1953年前的国民经济恢复时期，由于中药材多属农副产品，当时由中国土产公司兼营。中华全国供销合作总社则负责农村中药材收购和批发业务，加上对外贸易部主管的中药进出口部分和新成立的中国医药公司经营的中成药部分，形成了当时“九龙治水”的局面，致使中药材的生产指导、市场安排、价格掌握等处于无人管理的自流状态。

当时，全国私营中药商有10.4万多户，从业人员约27万人。1954年前，由于国民经济恢复的任务繁重，国家还没将中药产供销列入日程，甚至连行业的基本情况都还没摸清[3]，县级以下药材收购人员的业务水平更让人不敢恭维[4]。由于缺乏统一领导，各部门只管购销，不管生产计划的制定和实施，对中药材产销情况掌握不准确，私商一直起主要作用，投机、操纵、掺假、波动价格等不法行为普遍存在。1953年调整商业时，由于部分地区的国营商业和合作社商业对经营中药材的品种和比重让出过多，加之出口采取过多的补贴，私商乘机兴风作浪，市场价格极为混乱，引起高层的注意([3]，17页)。

1.2 第一次中药材大范围短缺

1953年，首次出现中药材短缺及市场异常波动：

东北区现在的白芍、川芎、川贝、白术、砂仁、黄连、红参、牛黄、当归、犀角、寸冬等11种常用主要品种，即比去年和今春平均提高价格157.5%，其中白芍春天每斤价格是15，000元(旧币)，现在每斤价格是65，000元，比过去提高了333%。白术以前的价格是7，800元，现在是40，000元，比过去提高了413%。……其他一般药材也多数是提高，很少降低。另外就是有些在中医治疗上不可缺少的主要品种，经常脱销，根本无从买到。如今年的砂仁、川芎曾一度在整个东北市场上缺货。红参从今年6月脱销，直到现在还没有解决……[5]

实际上，中药材短缺影响的范围不止东北一隅，各地均有反映。1954年时，全国所产药材有千余种，临床使用较多及销路较广的有584种，其中植物类487种、矿物类26种、动物类71种。尽管1954年中国土产公司、各省市供销合作社收购及进口总值均较1953年有显著增加，部分中药品种供不应求的情况并未根本解决。国产药材有近50种、进口药材有40余种“存在着普遍的经常脱销现象”([3]，23页)。受此影响，天津有29种丸散成药，64种成药供应不足，北京市儿科成药产量大减([3]，23页)。8月7日，北京市中医学会主任委员赵树屏在全国科联关于中药问题座谈会上呼吁有关部门，要重视中药生产，及时解决供应问题[6]。

据卫生部药政司分析，许多药农土改后因种药材不能当年收获，改种了其他农作物。如峨眉山区的黄连种植户，土改前有900户，面积约2，000亩，年产量20万斤；土改后种植户仅余60户，面积约70亩，年产量降至8，000斤[7]。另据中国土产公司统计，610种主要药材中野生品种占448种，这些品种多产于交通不便的偏僻山区，中华人民共和国成立以后，农民生活状况日益改善，采收意愿不如以前，加之交通不便及收购价格不合理，上山采药的人逐渐减少。销售方面，由于经营中药的国营商业力量薄弱，缺乏对中药市场统一的、有计划的管理和指导，市场主要操之于私商手里，投机取巧、欺诈行为层出不穷。国营企业对产销关系的掌握及市场安排也存在问题，如产地单位未能照顾供应，使销地单位无力稳定市场；而销地单位利润高，产销两地价格脱节，没有通过合理牌价支持产地收购，指导农民生产。此外，国内外贸易也不衔接[7]。

关于这段历史，陈云在1957年初谈道：“一九五三年我们大力发展社会主义商业，割断了资本主义商业与农民的联系。我们控制着地区差价，地区之间私商不能贩运，当时中药材收购和供应发生了困难。”[8]既要限制商业中的资本主义成分，又要填充私营中药商留下的空白，将中药材纳入国家经营管理，成立专门机构就成了不二之选。

1.3 中医政策调整与中国药材公司成立

1953年12月，第三次全国卫生行政会议在京召开。中医政策由此开始发生根本变化。此后半年，卫生部门和各省市组织贯彻学习“对待中医的正确政策”[9]，全面检查中医工作。1954年6月和7月，毛泽东两次就中医问题做出指示。7月9日，刘少奇向中央文委和相关部门负责人传达了毛泽东的指示精神。受命指导卫生部全面检查中医工作的中央文委，于1954年10月向中共中央提交了《中央文委党组关于改进中医工作问题给中央的报告》。《报告》要求加强对中药产销的管理，并提出组建中国药材公司专司此事，逐步掌握中药收购和批发业务，努力稳定中药价格；成立全国中药管理委员会，由卫生部负主要责任，协调商业部、农业部、林业部、中国科学院、合作总社等部门，落实报告中有关中药工作的各项措施，并就今后工作分工做出具体方案([3]，13页)。

当时商业部、全国供销合作总社归中央财政经济委员会(以下简称中财委)统辖。听取了中央文委传达毛泽东和刘少奇关于中医中药问题的指示后，商业部党组和全国供销合作总社党组于1954年9月9日联合向中财委提交了《关于中药材经营问题的报告》，上文中提到的关于成立中国药材公司的建议即出自该报告。按该报告的设想，中国药材公司隶属于商业部，其具体任务是：

(1)负责中药的全国产、销计划的安排，全国性的货源调剂，配合农业部门有计划地指导中药生产；

(2)积极组织中药的购销工作，配合市场管理，加强调查研究工作，使中药价格逐步趋向合理和配合卫生机关逐步统一中药价格管理，扩大经营品种，以利中药配方；

(3)根据需要，办理中药的进口；

(4)配合行政管理，加强业务经营，正确掌握价格政策，通过对私营中药行业的调查研究，逐步实行对私营商业的利用、限制和改造的政策。([3]，17—18页)

报告中建议中国药材公司采取一级管理、二级经营的形式，总公司为管理机构，下设各省(市)公司，在重点产区及主要集散地设立分支公司或采购供应站，为业务经营单位，并根据需要择地设立加工厂。报告还梳理了中国药材公司与供销合作总社、对外贸易部及中国医药公司的关系，明确了分工([3]，18—19页)。

1954年11月2日，《人民日报》发表社论，要求加强对中药的管理和研究工作[10]。

目前所见，关于中国药材公司的成立日期有两种说法：一说1955年3月1日([2]，50页)，一说1955年5月16日[11]。后者出自中国药材公司工作人员，并提供了一个重要史实：中国药材公司是由中华全国供销合作总社中药材总管理局基础上成立的。全国各省、自治区、直辖市亦由原供销合作社中药材经营管理处向国营商业部门移交组成药材公司，并划归国营商业部门领导。笔者以为，前说或系该公司成立的文件批准时间，而后者是该公司开始办公的时间。

这是中华人民共和国成立后设立中药材专门经营管理机构的开端。中药生产管理过程第一次实现了统一经营管理和核算，结束了中药材分散经营和私营商业起主要作用的局面。钱信忠则将此视为中药材经营管理权的第一次转移，即由中华全国供销合作总社所辖的中药材总管理局移交给商业部所辖的中国药材公司[12]。

2 第一次药材专业会议与经营管理权的反复转移

2.1 第一次药材专业会议的经过与隶属关系的再度转移

中国药材公司甫告成立，商业部即会同中华全国供销合作总社于1955年4月26日至5月23日在京联合召开了第一次药材专业会议。会议总结了中药生产与供应、进出口、药材经营等基本情况，安排了1955年主要品种和大宗品种的产销平衡计划([2]，52页)。

会后，作为原来国内中药材收购主渠道的全国供销合作总社中药材总管理局立即采取措施，加大了收购力度，组织了各省(市)交流调剂，督促各地严格执行合同，增设批发机构。6月份后，四川、吉林、安徽、福建、江西等省先后召开了药材会议。到1955年9月时中药材短缺情况已有所缓解。上海市年初脱销42种，9月时减为11种；武汉、广州供应紧张的100余种，已减为30余种[13]。

令人费解的是，会后的报告中提出：“鉴于中药材的生产分散在广大农村，供应对象主要也在农村，为了加强中药经营和有利于生产及市场的统筹安排，全国以供销合作总社经营比较方便。会议提出将中药材业务移交供销合作社统一经营并规定了交接范围和交接时间。”([3]，29页)会议要求涉及商业部所辖的中国药材公司、土产公司以及卫生部所辖医药公司系统的相关业务和财产、档案计划自7月1日至8月15日交接完毕。

尽管中国药材公司成立不足半年，国务院的批文中也认为“合作社经营机构薄弱，经营药材的干部少，又缺乏经验”，这份6月15日呈交国务院(五办)的报告，于8月5日即获批准([3]，21—22页)。

1955年7月4日，商业部所辖的中国药材公司正式移交给全国供销合作总社领导，改称全国供销合作总社中药材管理总局([2]，53页)。即钱信忠所称的“中药材管理第二次隶属关系的变动”([11]，607—608页)。个中原因，时人的文字均避而不谈，或是原属供销合作总社的主渠道仍发挥主要作用，而中药材管理权又归商业部，名实之间产生争执？尚待史料进一步证实。

2.2 中药材行业社会主义改造的需要与商业部重掌管理权

1955年，工商业的社会主义改造正在酝酿和进行中。对于经营中药材的十万余户私商，商业部在1955年6月15日给国务院(五办)的报告中，提出了区别对待的方针：

(1)大中城市的私营药材批发商，需要而供销合作社又能够代替者，应予以代替；目前不能代替的，可以让其继续经营，但应加强对他们的领导，并从经营品种、地区上加以指导，也可以根据需要选择其中一部分为合作社代理批发、收销业务。对改造中正在训练的人员被代替的及已经没有业务或业务很少不能维持的私营药材批发商从业人员(包括资方实职人员)应由供销合作社根据业务需要吸收、录用，合作社安置不下者，由各省市人民委员会统一处理。

(2)大中城市的零售饮片商，一般应采取全部维持的政策。目前一般是大型的能维持，小型的难以维持。小型因资金少，业务差，加之各地联合诊所饮片业务的发展，故维持有困难。建议中央卫生部在制定对联合诊所政策时，应对如何维持小型饮片铺问题一并结合考虑。

(3)对农村中药商，首先把他们全面安排下来，再逐步加以改造；对城乡贩运商和农村小商小贩加以积极利用，如委托他们代购或在合作社的领导下进行联购，使他们负责部分药材的调剂交流任务，对零售商主要是向其开展批发业务，供给他们货源，使其能够配成药方。

对私营药材商改造的城乡分工，城市由国营商业统一领导，合作社参加，并由合作社负责供应货源，检查价格、监督经营等经济工作的责任。乡村由合作社负责。([3]，28—29页)

这些安排，确实是考虑到当时公有制企业尚未能完全取代私营的部分而做出的，也顾及了国营商业部门和供销社系统各自管辖范围，是符合当时实际的。

饶有兴趣的是，第一次药材专业会议形成的报告和商业部的报告竟是同一天上报国务院(五办)的!而两份报告的指向显然是不同的。

鉴于工商业的社会主义改造任务紧迫，而体量较大的私商又集中在大中城市，1956年初，国务院又把中药材经营管理权由全国供销合作社中药材管理总局转移给商业部，恢复了中国药材公司。这是中药材管理第三次隶属关系的变动([11]，608页)。

2.3 农业合作化对中药材生产的影响

1956年2月29日至3月12日，商业部、卫生部、农业部和中华全国供销合作总社联合召开了全国药材专业会议，参加会议的有各省、市、自治区商业、卫生、农业厅、局和供销合作社中药材经营处等单位代表200多人。会议着重讨论研究了1956年中药材生产的安排、中药经营的基本任务、中医医疗机构附设药柜与中药商的安排改造如何结合等三个问题，并进行了85种主要药材的全国平衡分配与一般药材的内部交流，编制了1956年中药材购销计划，初步座谈了中药材生产的长远规划。

农业部受邀参与此次会议，表明农业合作化对中药材生产的影响已经显现。尽管《1956—1967年全国农业发展纲要(草案)》中规定“发展药材生产，注意保护野生药材，并且根据可能条件逐步地转为人工培植”，但各方担忧有增无已。除个体农民纳入集体，劳动力支配权收归农业生产合作社外，“随着大量荒山、荒地被开垦，许多生长在山坡和草原的野生药材如远志、甘遂、沙参、天麻、山萸肉等将会被铲掉，使药源减少；农业合作化大片土地合并后，生长在田埂、隙地上的野生药材如野银花、蛇床子、何首乌也会被消灭；将会使生在杂草中的药材如半夏、王不留行、葶苈子、大小蓟等，以及间作中的药材如麦冬、牛膝、附子、杭菊花等受到影响。在十二年内将要消灭各种病虫害，其中有些如僵蚕、虻虫、水蛭、斑蝥等重要的药材，因之也将随之减产或消灭”[14]。一些地区还因实行封山育林、水土保持、消灭病虫害、文物保存等政策，野生药材采收已经受到限制。

实际上，此次会议联合下达的346种中药材生产意见，各省虽做了布置，但由于品种多，计划下达较迟，耽误了当年播种；某些单位认为非国家正式计划，未能引起足够的重视，致使生产所需的土地、肥料、种子、劳动力等没有得到解决，在一定程度上影响了中药材生产有计划地发展。可见，会议组织者的担心并非多余([3]，46页)。

1956年5—7月实地踏访了7个产药省份的药政局干部诚静容，发现不少地方干部误解粮食政策，只顾增产粮食，药农怕种药无粮可吃，各地纷纷废药改种粮食。白术和怀地黄的脱销均源于此。此外，由于药材收购价格偏低，农民采药收益有限；同时，多年生根类药材经长时期无节制的采掘，野生药材几乎绝迹，而“一五”计划开始后的开荒垦殖，又毁掉了一些野生药材的基地，造成减产日益加重。中药加工、储藏和质量标准方面也存在问题[15]。诚静容的观察也得到其他渠道的证实：“有些合作社领导干部，对药材生产认识不足，认为农民搞药材是自发的资本主义思想，使农民不再从事药材生产工作等。”[16]

3 “药荒”持续与中药材管理权第四次转移

3.1 “药荒”惊动了党中央

1956年，全国中药材商业基本上实现了全行业的公私合营。但是，原计划15年左右完成的社会主义改造在短时期“完成”不可避免地造成了震荡，加上行业经营管理权的再度转移，农业合作化过程的反复，中药材产、供、销受到严重影响([2]，57页)。

1956年3月7日，经中央同意，卫生部印发《关于改进中医工作的报告》。改进措施共5项，其中，“(五)目前中药供不应求的情况比较突出，建议责成商业部门加强中药产销平衡工作，保证中药材供应”([2]，59页)。

1956年初，全国脱销和紧张的品种有80种左右，9月份增至130种左右，严重地影响临床配方和中成药生产，引起患者和中医的不满。1956年7月2日，全国人大一届三次会议期间，卫生部邀请医药卫生界代表举行座谈会，会上覃波谈及广西药材供不应求，供销社收购条件太高，收购价格太低，许多人不愿意采集。叶熙春则建议成立专门中药公司，与农林部门配合种植、采集；药政司应设中药处，了解中药材生产情况，对药价高企和供应不足的现象提出了批评[17]。当时浙江省断货缺货已有120个品种，叶熙春的发言中，直呼为“药荒”[18]。除了植物药断货外，“外来的药品，如乳香、没药、砂仁、广木香等；贵重药如西牛黄，产量年减，打剑炉之西香、昌都康藏等处所出的麝香，去今两年锐减”[18]，致使30余种内、外、儿科成药无法生产。由于供应紧张，许多地区中医看病后配不成方，有的农民乘车坐船到处买药，有的中医不得不减量开方；上海市9月间一药店每天退方60余帖，上百种中成药不能生产([3]，52页，94页)。当年因治疗“乙脑”名声鹊起的石家庄传染病医院，因为鲜生地系治疗必需而采购无着，只能利用门前一片空地试种生地[19]。甘肃等地中医业者因药材紧张，只得改以其他炮制法、服法甚至代用品[20]。

上海一样感受到“药荒”的压力，1956年“中药断挡的有五十余种，市面上连生地也买不到”[21]。为此，颜福庆、石筱山等上海代表在人大会议的联合发言中指出，中药的产供销分属不同部门，“在业务方面既收不到团结互助之效果，而相互学习交流经验也有了隔阂，在生产计划全面安排上尤其感到困难”[21]。提出中药、西药和医疗器械管理一定要在一个机构里，集中统一领导，才能根据统筹兼顾、适当安排的方针[21]。

3.2 时人对“药荒”原因的分析

实际上，1955年的第一次药材专业会议虽对白术、黄连、甘草等108种主要品种和大宗品种进行了产销平衡，仍有55种药材产不敷销，缺口有进一步扩大的趋势([3]，26页)。这次会议认为，原因在于国产药材生产跟不上需要，进口药材货源也不足；同时，国营商业和供销社商业均兼营药材，只注重大宗、快销、面广的品种，对产、供、销没有统一的安排，影响货源的调剂；此外，出口与内销计划也衔接得不好([3]，23页)。陈云对此的看法是：“……我们管得较多较死，上下左右都管，私商、农民不能活动了。结果，生产发展受到了限制。”[8]

江西省的调研发现，“有些多年生的家种药材短期内不能收获；野生药材又因收购价格不合理，药农无利可图，产量日减。其次，各地尚未将中药纳入生产计划，有的产地因增产粮棉，忽略了中药生产……如都昌出产的刺蒺藜、吉水出产的白芷、玉川等地的牛蒡子因所需耕地和贷款得不到解决而减产，加上某些经营中药商业部门对中药产销不够重视，收购时量少的不收，麻烦的不收，不懂用途的不收”[22]，造成中药脱销长期得不到解决。

人大代表们发现产供销整个链条都有问题：“合作社只片面注意增产粮食而忽略中药的种植；商业部门只片面的重视利润，压低中药收购价格而又忽视了人民与疾病作斗争的需要。还有封山为了保护森林，但又妨碍了农民的采药，以致影响药农的生活。这几种矛盾造成中药的缺乏，这是人为的一部分中药生产停止，也是中药西药生产局部的、片面的观点，不统一领导所造成的。再看中药对外贸易不统一的现象，去年麝香天津出口(每公斤5，500元)，而上海却是进口(每公斤5，690元)……”[20]

1955年5 月，全国普遍紧张与脱销品种已有100种左右[23]。6月，《大公报》注意到中药材生产与经营的混乱状况，并提出加强国家计划指导、组织采集和收购、注意保护药源、加强市场管理等建议[24]。

实际上，各地多头管理，跨省调拨困难，也是造成“药荒”的一个重要原因。叶熙春提道：“河南怀庆的生地黄存货一千余担，浙江派人用证明文件以现款购货数十担，而不肯出售；又如治血吸虫必要的雷丸，北方有货，南方缺货……”[18]

此外，中医政策的调整，尤其是中药费用纳入公费医疗后，中药材使用量持续攀升，由此产生的中药浪费也相当惊人。

有些不需要用贵重药和补药的病人，……也吃贵重药和补药。尤其严重的是用大剂量、多剂量的现象到处皆是，某联合诊所医生一次就给一病人开了40付药，一般医生也是一次就开10付、20付也屡见不鲜。……药剂开得过多，有些病人吃不完就扔了。有的看了病不去拿药，或送了药不服。上海有一药店去年11、12两月原封不动收回的中药就有118帖。去年某些地方流行乙型脑炎，就因为买不到牛黄、麝香、全蝎等药，而使病人得不到及时治疗。

某些医疗单位准备作些中医方面的实验，由于药物缺乏而不能实现，或做到中途因药材的短缺而中断。[25]

为此，著名中医秦伯未在人大会议上呼吁：“关于中药的使用，采取当用则用，能省则省的原则，极力避免浪费，在可能范围内多用丸剂或粉剂来减少煎剂的消耗量。”[26]上海名中医石筱山也提出：“一方面我们要求各单位协助，替病人讲理，一方面我们中医也要自己善于掌握，尽量把不必要用的中药节省下来。同时对中药的来源问题，希望有关的领导机构，对药农生产上大力的鼓励和支持，这也是主要的方面。”[27]

3.3 “大计划，小自由”与中药材经营

完成“三大改造”以后，以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，使农村市场和自由市场急剧萎缩，直接影响中药材产、供、销。主管经济工作和社会主义改造的陈云注意到这方面问题，于1956年6月提出，应改变过去因社会主义改造而采取的对市场管理过严的办法，允许农村自由市场作为国家市场的补充[28]。

此后数月里，陈云在多个场合谈及这一对策，提出实行“大计划，小自由”，恢复1953年前的自由市场，丰富供应，增强活力。9月20日，陈云在中国共产党第八次代表大会发言中专门讲到这个问题，认为应当实行“自由收购，自由贩运的政策”，和“及时地纠正只注意集中生产，集中经营，而忽视分散生产，分散经营的错误做法”，并概括为“主体—补充”说[29]。此后，湖北、广东、山西、山东、江西、四川、福建、江苏、河北9省先后在不同范围内放宽了农村市场的管理([8]，105—107页)。

中药材主产地的四川省，实际上从1956年6月份已开始实行药材自由成交、自由贩运，从而活跃了市场，药材上市量逐渐上升。江津的中药材商贩立即到成都、贵州等地药材集散市场贩运，并深入乡村零星收购。陕西、甘肃、河南、贵州等地药材商也运去了四川需要的冬花、生地等，从四川买去了麝香、枳壳等药材。据四川省供销合作社统计，当年第三季度全省收购药材35万6千多担，比上年同期增加10%以上，10个药材主要产地的收购量比去年同期增加将近1/3。许多长期脱销的药材，已重新上市。成都市6月份脱销的48种药材，到10月中旬已有供应了[30]。

中药材自由市场开放后，对刺激生产、活跃城乡交流、缓和供应、促进经营管理的改善等都有积极作用。但也出现了争抢货源，牌市价格严重脱节的混乱现象([2]，40页)。农村自由市场的开放始终伴随着各方的争论，毛泽东对此并不认同。因此，当自由市场冲击了国家对农副产品的统购统销时，许多人的疑问增加了，要求加强管制的呼声最终占了上风，1957年夏季以后则关闭了事([27]，10页)。

3.4 全国药材系统第一次物价会议

1956年10月15—29日，中国药材公司召开了全国药材系统第一次物价会议，对中药材的价格问题做了分析研究，讨论了《购销价格掌握意见》《地区差价安排意见》《全国药材系统内部调拨作价办法》《品质差价掌握意见》《全国药材系统物价商情工作暂行办法》等5个文件，同时研究了自由市场开放后有关药材价格的掌握问题，试算了100种左右主要品种的产销地区差价，并交流了各地经验([3]，49—70页)。

从会议内容看，这无疑是一次理顺中药材市场体系的重要会议，对此后中药材市场进行要素管理具有深刻的影响。

耐人寻味的是，这次物价会议上形成的文件，直到1957年3月1日才批转各地，此时距国务院发文转移中药材管理权不足20天。可能的解释是，1956年全国人大会议上代表们的批评惊动了中央：上百种中药材脱销问题持续经年，到了解决问题的时候了。从更大的背景上看，随着我国“三大改造”的胜利完成，已基本上实现了中药私商的公私合营，统一的社会主义市场已经形成，加上第一个五年计划顺利实施、完成，恢复我国历史上“药不离医”的条件已经具备。

3.5 中药材管理权首度划归卫生部

迄至1957年3月底，在商业部领导下的中国药材公司，中央及各省、市已建有中国药材公司分支机构1，402个，职工约41，900人；公私合营中药店约有10万多户，从业者20余万人([3]，93页)。

1957年3月19日，国务院发出《关于中药材经营管理交由卫生部门统一领导的通知》。《通知》规定：由商业部和合作总社领导的药材经营机构(包括药材加工厂)的人员、资金等，除了少数地区经国务院批准仍由商业部门负责外，全部移交卫生部门，与卫生部药政局合并为药政管理局，实行政企合一的领导体制。对中药材的生产安排、市场供应、价格掌握和中药商的改造等工作，全部交由卫生部门负责([2]，72页)。此举“从组织上保证使中医药密切结合起来，加强中医药的科学研究工作”([2]，72页)。对于缺乏相关管理知识和经验的卫生部门来说，这确是一项新的工作。《通知》要求卫生部门必须拿出勇气克服困难，钻进去，从外行到内行，以革命精神把它管理好。

从目前资料看，这次管理权转移应是中共中央的决定。在上述通知出台前的2月21日，刘少奇、邓小平曾召集卫生部党组徐运北、郭子化等，听取中医工作汇报。刘的指示共7条，其中第6条要求：“关于中药的生产，农业部要研究，订出个计划。药价要降低。要教育中医注意不要开贵药，开贵药就等于自己反对中医，消灭中医，因为药贵了，人们吃不起，中药也就没地位了。”([2]，71页)

3月24日，在国务院五办的办公会议上，陈云对卫生部接管中药材工作后应注意的问题做了重要指示：

(1)药材的生产。我们是管全国产供销安排的，因此着眼点第一是生产。只有这样，才能有物质基础，不管生产就会出毛病。不能依靠农业部去指导药材生产，因为他们实在管不过来。

(2)价格和采购方法。我们发展生产的办法有两个：一个是运用价格，一个是改进采购方法。……为了刺激生产，农业生产合作社挖药材的劳动作为个体副业好，还是作为集体副业好，需要进一步研究。

药材除选择必要的少数的实行统一收购外，绝大部分可以列入农副产品自由市场第三类自由采购的商品，以促进生产和物资交流。

(3)广泛地充分地利用私商经营中药材的经验。可以考虑利用私商来经营国家的中药材公司，我们管政治，私商管经济。也可以考虑允许私人开药铺，下乡采购药材，改变形式采取合作小组的办法，做到政治上联合起来，经济上分散活动。

总之，对中药材的管理要放松一点，限制少一点，做到发展生产，供应需要……([8]，170—171页)

此时是国务院通知发出后的第5天。陈云在该移交事件中发挥何种作用尚未可知，但上述指示显然抓住了问题的要害。卫生部一改之前数次管理权移交后的做法，遵照陈云指示，组织召开了专门会议，认真查找问题的根源和解决办法，做了大量卓有成效的工作。

实际上，早在1956年10月初，中共中央决定由卫生部接管中药材工作的意向应已确定。接受1956年没有及时下达中药材生产计划的教训，当年第四季度初，卫生部牵头，与商业部、农业部和林业部联合提出1957年药材生产的初步意见，发往各地征求意见。经过意见汇总和修订后，确定了家种的园参、生地、川芎等35种，家野兼产的黄连、鹿茸等15种，野生的甘草、麝香等50种，共100种，生产总量1，012，822担，又141，299两；估算了所需土地约49万亩，于1957年2月20日联合向国务院呈交报告。国务院于1957年3月18日，也即管理权移交卫生部文件正式下发前1天，将上述报告批转给各省、自治区人民委员会，要求各地迅速安排中药材生产任务([3]，44—49页)。

四部门联合发文，是前所未有的举措，也是中药材短缺现状发生改变的开始。在该报告所附的《1957年100种中药材生产布置说明》中，对各类中药材生产中应注意的细节做了说明，尤其是对“已呈现供应不足”，建议各地试种试养的13种中药材，专门指出：“在实验期间，应稳步进行，着重摸索经验，不宜占地过多或投资过大，以免失败造成更大的损失。”([3]，48页)由此开启的中药材引种试种(养)的生产研究热潮，对于解决中药材短缺问题无疑起到了重要作用。在后来的“大跃进”中，部分地方虽出现过乱“放卫星”现象，乱报引种“成功喜报”，但更多科研单位参与后，异地引种工作逐步走上正轨。

4 卫生部初掌中药材产供销管理权及其工作成效

4.1 两部一社召开的全国药材专业会议

对于经历过中医政策调整的卫生部而言，接受这样一项已造成全国性影响的艰巨任务，自然不敢稍有懈怠。1957年初，中国药材总公司掌握的23种计划药材中，各地货源与需要的比例情况是：19种以担计的只满足69.37%，以斤计的园参满足23.8%，以两计的鹿茸、麝香、牛黄仅满足21.75%([3]，95页)。形势非常严峻。

经过紧张筹备，1957年4月16—24日，卫生部、商业部和中华全国供销合作总社联合召开全国药材专业会议，讨论交接后的中药材经营管理方案，并对机构交接、市场领导、生产安排等问题进行了专题研究，提出1957年中药材工作的基本任务和改进工作的意见。

会前，与会代表听了徐运北副部长在1957年全国卫生厅、局长会议上的总结报告；李德全部长在会议开始时对中药材业务交接问题作了重要指示。卫生部部长助理漆鲁鱼对《卫生部中药材经营方案》、中国药材公司副总经理李生文对《药材系统1956年工作情况与1957年工作安排》分别作了说明([3]，99页)。

李德全在讲话中指出，接管工作是党和政府的正确决定，以更好地体现医药结合，要求卫生部门的药政干部与商业部门和供销部门的企业管理干部要搞好团结，互相学习；强调当务之急是办好交接工作：“一切应该维持原来的商业部门管理办法不动，至少也是现在不动。”她还强调，交接后的“中药材经营部门仍是国营商业机构”，而不是变成社会主义的福利事业；中药材经营“原则上不应并入联合诊所或保健站，两者的性质是不同的”([3]，85—88页)。

在会议发言中，漆鲁鱼除了强调交接后的计划、统计、财会、物价以及生产、供销等要基本上按照原来的各种制度与办法执行，暂时仍实行以当地卫生行政部门与上级公司双重领导外，着重分析了中药材市场供应的严峻形势，提出1957年中药材工作的任务：恢复和发展生产，有计划地进行收购，继续完成药商的社会主义改造，加强自由市场的领导，提高供应质量，改进经营管理，逐步缩小和解决脱销品种，在医药紧密结合的原则下，更好地为人民保健事业服务([3]，95页)。漆鲁鱼指出，解决脱销问题的关键是组织和发展中药材生产，卫生部门必须积极主动地安排生产；收购工作要挖掘潜力，改变以前只注重大宗和计划品种，扩大到小宗和非计划品种；同时，要求各地克服本位主义，加强调拨平衡。他提出要有计划地、尽可能多吸收中药技术人员参加工作，“因为他们不但有技术，能辨别药材的真伪，而且还具有经营管理的经验”([3]，96页)。

4.2 此次会议讨论解决的主要问题

由于过去多头管理和反复移交遗留问题较多，中药材重要产区的河北、山西、四川、浙江、北京、新疆6省区“暂时不交领导关系”。对此，其他省市区代表形成了相对一致的意见，认为机构不统一必然影响调拨、收购、供应等工作，“一致要求把机构统一起来”([3]，101页)。会议提出应争取在1957年底前完成交接。

关于开放药材自由市场，多数代表认为开放国家领导下的自由市场，恰当地利用价值规律调剂生产，活跃城乡交流，能起到增加品种、缓和供应紧张、刺激生产，促进改善经营的作用；一致认为国务院自由市场座谈会上提出的中药材全国统一收购38种的意见是正确的，应当贯彻对统一收购品种坚决管理，开放的品种坚决开放，防止管的过严过死；并须消除不必要的顾虑，更好地领导自由市场的开放([3]，97页)。

各地基建经费问题，就是领导关系的多次变更所致。两部一社于1957年5月20日给国务院的报告中提到：“虽然在各次交接方案中，对基建问题都作了规定，但大部分地区都没有按规定颁发执行，如1956年药材机构由供销社交商业部时，贵州、安徽等不少地区对应当随业务移交的仓库、房屋都没有移交或少交；基层供销社兼营的药材单位，一般都没有移交固定资产。今年(1957年)天津市商业局已拨给市药材公司基建款18万元，听说要移交卫生部又把款收回了。”([3]，42页)据统计，当时福建省有26个县，山东有30多个县，湖南、江西各有50多个县，湖北71个县都没有自有仓库；广西省有60—70%的药材系租用民房保管；吉林有70%的药材露天存放。因此造成霉烂变质和失火、失盗等问题相当严重。贵州和江西1956年保管损失各在10万元左右，福建建宁等6县一年的损失达4万多元([3]，41页)。交接办法中规定，商业部1957年基建指标包括药材公司基建在内，能分清者移交，分不清者由省市商业、卫生厅、局协商解决；供销社系统基建已拨款者不再退回，未拨款者仍按原批准的计划执行。

最大的问题，是省级以下卫生部门中药政管理机构薄弱，人员匮乏。当时全国只有2个省(市)设有药政管理处(兼管西药)，16个省(市)仅设有药政科，8 个省(市)药政管理组织阙如，专署、县级未设药政管理机构([3]，43页)。实际上，1956年3月27日，卫生部就曾发出《关于加强各省市药政工作及机构的通知》。明确省级药政部门承担的主要任务，但实际执行情况很不乐观([2]，61页)。1957年5月卫生部整风时，薛愚就指出，药政司是卫生部司局中最弱的一环，人员编制最少，业务范围广而职务又欠明确，药政司的上级主管首长，几年来三易其人，药政管理工作迄未走上正轨，连一个整套的药事法规也没有[31]。确实如此，当年效仿欧美既不合事宜，《苏联药政主要资料选编(上册)》直至1958年9月方才翻译出版，制度体系自不免落后于现实[32]。各省在酝酿交接时，也有不少议论。山东省卫生厅认为：“中西药是商品，卫生部门不应该接管，即使接过来也是管不了和管不好的。”[33]在机构设置上，对于是否实行政企合一，撤销原有的医药公司和药材公司，也是存在分歧的[33]。

实际上，上述问题是1949年以后中药材经营管理关系一再变动带来问题的一次集中暴露。在此前商业部与供销合作社之间的管理权往复交接中，已经出现移交不彻底的情况，严重影响了两个部门干部职工的工作积极性，此次将有关工作移交给缺乏管理经验和专业管理人员的卫生部，抵触情绪相当普遍。

把药材生产摆到交接后工作的主要地位，与会代表意见是一致的，但对于生产安排能否到位及与农林部门的分工问题，担忧是普遍存在的。卫生部认为：“药材供应不足的严重情况，急需着手从根本上解决，这样我们就不可能，也不应该单纯地依靠农、林部门，而必须积极主动地结合他们，在药材生产上做更多工作。”并强调说：“陈云副总理也是这样指示我们的。”([3]，105页)

会议结束时，漆鲁鱼进一步明确了卫生部的主要工作：合理掌握价格，改进收购方法，加强调查研究，摸清产销情况，主动提出生产安排意见，及时发现药材生产中存在的问题，联系有关部门研究解决，推动生产的发展([3]，105—106页)。

4.3 隶属关系变更带来的新变化

1957年4月29日，卫生部、商业部、财政部、全国供销合作总社发布《关于中药材业务统一交由卫生部领导经营的联合通知》。《通知》称，中药材的生产、供应、价格掌握以及对中药商的社会主义改造等工作，均由卫生部统一负责([2]，74页)。

6月29日，卫生部通知，经国务院批准，药政司改为药政管理局。

7月10日，国务院批转卫生部、商业部、财政部、全国供销合作总社《关于全国药材系统经理会议的报告》。批示指出，中药材问题比较复杂，各级人民委员会应加强对这一工作的领导，要经常了解与检查卫生部门对这一工作的执行情况，并不断总结经验([2]，75—76页)。

10月7—17日，卫生部召开全国药材系统计划会议，检查1957年各项计划执行情况，研究讨论1958年38种药材的生产计划，进行23种计划品种的平衡分配，并编制确定了1958年商品流转、财务、费用三方面的计划。会议强调应进一步加强对自由市场的领导。自国务院《关于由国家计划收购(统购)和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场》的规定发布后，在公安、税务、银行、铁路、公路、有点等部门的配合下，市场混乱情况已大为改观，收购工作更加顺利。会议指出：“今后药材生产的发展，应以发展地道药材为主，注意恢复发展本省所产的各种药材，研究本省野生药材如何变家种。”[34]对引种也采取了较为慎重的态度[34]。

至1957年底，卫生部已召开了中药材专业会议、计划会议和物价会议等，经过一系列艰苦工作，中药材生产纳入各地农业生产计划，购销价格体系已渐成形，供应紧张情况逐步趋缓，大多数地区脱销品种已减至20种左右，一些地区基本上满足了配方需要[35]。

5 结语

1949—1957年间，我国两度出现全国性的中药材短缺，是因为中药材产供销国家体制的尚未完全建立，以及完善程度不够。与早在1950年设立的中国医药公司和1952年设立的医药工业管理局所代表的药品贸易体系和制药工业的建立相比，作为中药饮片和中成药源头的中药材生产和供销直到1954才进入国家管理的视野。尽管脱胎于供销社系统的中国药材公司及供销社中药材管理总局在此后两年里加大了收购和调剂的力度，但对上游的中药材生产的计划和管理始终未予足够重视，中药材生产始终难以纳入各省市(区)农业生产计划；野生药材采集则受制于价格体系已经出现的僵化，不能有效刺激农民的积极性，短缺问题始终没有真正解决，因而在1953年之后，再度出现1956年的百余个品种短缺。

1956年的“药荒”之所以受到国家层面的重视，并进而成为解决这一问题的契机，缘于中医政策的调整和此时中药材行业中私营商业成分已大大降低；而前三次管理权变更不但没有缓解或解决中药材短缺的局面，反而使之不断加剧，甚至在历次管理权变更和交接过程中，造成了一些新问题[36]。卫生部在贯彻“对待中医的正确政策”过程中已接受教训，其工作更为扎实，从源头的中药材生产计划入手，完善了中药材产供销的整个链条，应对“药荒”的诸般措施更加全面。尤其是花大力气抓好中药材生产计划的落实，开展引种试种(养)探索，加大野生药材采收工作力度等等，确立了此后中药材产供销工作的基本管理模式，并有效缓解了“药荒”。尽管1958年开始的“大跃进”打断了这一进程，并严重影响了中药材生产，但“大跃进”后的恢复乃至此后更长时期，仍然沿用了“大跃进”之前卫生部所确立的管理模式和工作方法。

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AbstractFrom 1949， the operation and management of Chinese traditional medicines(TCM) was according to ordinary merchandises until accommodated into the national unified management as drugs in 1955. During 1949—1957， several alteration of operation and management of TCM， in addition to the change of ownership and the establishment of agricultural co-operative system， made great influence on the supply and marketing balance that resulted in years of supplying shortage of TCM. Eventually， central government paid attention on this problem and transferred the authority of operation and management to Ministry of Health， which ameliorated the situation. This article focuses on the relationship between the shortage of TCM and the alterations of authority of operation and management.

KeywordsChinese traditional medicines， shortage， management authority， Ministry of Health

ShortagesofChineseTraditionalMateriaMedicaandChangesinManagementRights,1949—1957

LI Jian
(GuangzhouUniversityofChineseMedicine，Guangzhou510405，China)

N092∶R2- 09

A

1673- 1441(2017)03- 0294- 15

2017- 02- 09；

2017- 04- 22

李剑，1964年生，河南偃师人，医学博士，广州中医药大学教授，研究方向为近现代中国医学史，Email: zylijian@sohu.com。