深化水资源水环境政策改革，积极推动环境社会治理——PACE 20周年纪念大会会议综述

张琪慧，王正早，王沐丹，鲁建宏，毛显强

（北京师范大学环境学院，北京 100875）

深化水资源水环境政策改革，积极推动环境社会治理
——PACE 20周年纪念大会会议综述

张琪慧，王正早，王沐丹，鲁建宏，毛显强*

（北京师范大学环境学院，北京 100875）

中国工程院国际工程科技高端论坛暨PACE 20周年纪念大会于2017年8月28～29日在北京举行。PACE 20周年大会就“水资源水环境政策”和“环境社会治理”两个主题进行了深入研讨,并达成以下共识：政府治理是中国水资源水环境治理的主导模式，但目前我国水资源水环境政府治理仍面临政策不规范、立法不完善、监管不到位等实质性的问题，要积极促进政策的制定与执行；环境社会治理是我国环境治理的短板,环境治理不仅需要政府的主导，更需要社会上的利益相关方参与政策制定、监督与执行过程,更需要社会各行为主体的自觉自主行动,促进环境行为改善,化解由环境引起的社会矛盾。

环境治理；环境政策；水资源水环境政策；社会治理

由中国工程院（Chinese Academy of Engineering）主办，中国工程院轻工纺织学部（Academic Division of Environmental & Light and Textile Industrial Engineering）、环球中国环境专家协会（Professional Association for China’s Environment，简称PACE）、北京师范大学环境学院（School of Environment, Beijing Normal University）承办的“中国工程院国际工程科技高端论坛暨PACE 20年纪念大会：流域生态工程创新技术与环境管理”于2017年8月27～29日在北京会议中心隆重举行。

其中的PACE 20周年论坛聚焦于“水资源水环境政策”和“环境社会治理”两个主题。论坛吸引了来自世界自然基金会、地球宪章国际秘书处、世界银行、美国北卡罗来纳大学教堂山分校、上海纽约大学、南京大学、中国人民大学、宁波大学、香港科技大学、自然之友、公众环境研究中心等国（境）内外100余名专家学者与会。学者们主要从环境的政府治理与社会治理两个方面对水资源水环境治理、生态环境整治、气候变化、环境突发事件处置等提出了真知灼见，现将主要观点分类综述如下。

1 水资源环境政策

政府主导的水资源环境政策治理是中国水环境治理的主导模式[1]。政府或其他公共机构凭借其法定权利，制定法律、法规、政策等权威性的规则并付诸实施，对社会主体行为进行约束和规范[2]。政府立法部门或环保相关部门通过出台一系列的法律法规、政策措施来对环境破坏行为进行约束和规范[3]，对水资源和水环境保护行为进行鼓励和奖励。

北卡罗来纳大学教堂山分校的Dale Whittington教授对埃塞俄比亚斯亚贝巴的水电补贴的现状及其带来的影响进行了介绍，Dale Whittington教授的研究结果显示现有的水电阶梯价格低于供应成本，使用水、电越多的家庭获得的补贴也就越多。因此，使用水、电更多的人均收入高的家庭普遍比人均收入低的家庭获得了更多的补助。这种情况并不符合政策制定的本意，该机制并没有帮助到真正贫困的家庭，当前的价格也没有体现水电资源的经济价值。Dale Whittington教授表示要想实现阶梯价格实行的真正意义，要制定更加符合国情的政策以使穷人获得更多的补贴。

世界银行发展研究部环境与能源研究处首席环境经济学家Susmita Dasgupta博士通过在孟加拉国的研究，表明在制定政策时要充分考虑贫困与气候变化之间的关联性，气候变化会导致水土盐碱化，从而导致红树林消失、鱼类减少等重大生态问题，进而导致穷人的饮食、用水及就业等受到阻碍。Susmita Dasgupta提出要通过政策的制定来鼓励当地特色产业的发展以反哺林业和保护当地资源，并为穷人提供就业培训等来解决贫困与气候变化并发的一系列问题。

香港科技大学的吴逊教授讲述了公私合营（Public-Private Partnership，PPP）在我国水利部门的发展与前景。我国的PPP发展一直十分迅猛，在不同时期，我国PPP发展可以分为全部为外商投资（主要聚焦于水的供应）、外商投资减少（污水治理厂发展迅速）、外商投资继续减少（外商投资约占20%，此时主要聚焦于废水治理）、外商投资进一步下降至4%。PPP在我国发展方向的变化主要取决于政府政策的大转向，由于我国对外商的保障下降以及基础设施建设的加强，国企越来越多的替代外企加入PPP合作。虽然PPP在我国发展迅速，但是我国PPP合作缺少有效的监管，从长期而言，可能会对PPP的发展造成一些障碍。因此，加强有效的监管是保障我国PPP发展的有效手段。

世界自然基金会（美国）中国项目主任胡涛博士从经济学的角度阐述流域管理中存在的体制问题，产生问题的主要原因是市场失灵。其中最主要的问题有三个：产权不清、交易成本太高、交易价格难以确定。要想解决流域管理问题，政府要发挥积极作用，明晰环境权益（排污权）、确定交易价格，失灵的市场也应充分发挥其作用。以流域生态补偿为例，流域上下游间应建立两级补偿／赔偿机制。一级补偿是指在做整个流域规划时，高水质与低水质标准地区应该基于一致标准原则实现整个流域的统筹补偿或赔偿。二级补偿是指在流域规划实施时，对超过预期实施力度或没有遵守规划的违规行为进行补偿或赔偿。在多层次流域生态补偿分析框架下，中央政府的职责在于明确界定责任与强化赔偿机制；省级政府应对中央政府负责、对输出的污染物负全责并监管省内下一级政府以实现分层控制；以此可以类推至基层地方政府和污染企业。

宁波大学校长沈满洪教授从制度经济学的角度讲述了河长制产生的制度背景、实施的制度绩效以及发展的制度创新。河长制的发展经历了个别首创阶段、局部扩散阶段和全面推进阶段三个阶段。河长制的诞生源于水资源危机、水环境危机、水生态危机等水危机，而水危机的根源在于水制度危机。河长制是对现有河流管理制度的统筹，是对现有河流管理权威的加强，是对现有河流管理职责的监管。河长制的实施既有显著的正面效应，也存在负面效应，因此，需要进一步优化。河长制的可能模式包括政府主导型模式、社会主导型模式和市场主导型模式，在一定的时期也许是三种模式并存。随着水危机的逐渐缓和，河长制存在的必要性将不断减弱。

中国人民大学环境学院院长、PACE创始人王华教授从可持续发展经济学的角度论述我国应该废除水资源管理中的总量控制制度。可持续发展包括两类：弱可持续和强可持续，弱可持续的定位在于自然资源、人造资本和社会资本之间可以相互替换，谋求总量最大化，即绿色GDP；强可持续强调三者存在底线，在一定范围之外相互之间不可取代。从这个角度来看，中国应该实施强可持续发展战略。水量本身有时空分布，不管是从时间来讲，亦或是从空间来讲，强调年度水量总量控制，即使是在满足总量控制的条件下，照样可以突破最低流量底线，如在枯水期。同时如果在水资源足够时（丰水期），强调总量控制还会没必要地限制经济发展。因此，年度总量控制制度既不能保证不突破资源环境底线，也可能限制经济发展。王华教授建议：废除水环境管理中的总量控制制度，建立底线风险监测预警机制，根据科学的水量预测和水库的水量调节，在底线范围内通过水价等政策进行用量调节，最大化水资源使用的经济产出，实现强可持续发展。

2 环境社会治理

环境治理（environmental governance）的一个重要层面是社会层面，强调好的社会机制可以为政府、企业、公众参与环境治理提供激励措施，提高整体环境效益[4]，即“环境社会治理”。“环境社会治理”是我国环境治理的短板。环境治理不仅需要政府的主导，更需要社会上的利益相关方参与政策制定、监督与执行过程[5]，并让社会各群体发挥主体作用[6]。

地球宪章国际秘书处以及可持续发展教育中心的执行理事Mirian Vilela博士分享了她对全球环境社会治理及其与可持续发展之间的关系的认识。Mirian Vilela认为，治理就是政府做出的决策，好的治理取决于关键参与方与利益相关方在决策制定与决策执行过程中的参与。但仅仅有政府参与决策是不够的，利益相关方及公众也需要参与决策的制定与执行。1992年联合国全球峰会中来自不同国家、不同政府的代表以及私营部门参与了政策的制定过程，而这一模式的变化也使得政策的执行发生了历史性的变化，收获了十分理想的效果。Mirian Vilela还将巴西伊泰普（Itaipu）水电站作为具体的案例解释了从军队管理到责任共享机制的转变对环境可持续发展产生的有利影响。Mirian Vilela最后指出：环境治理首先需要政府的意愿和参与，同时也需要推动各利益相关方的合作，在共同的愿景下参与决策的制定与执行过程。

上海纽约大学的Daniel Guttman教授讲述了“非政府”活动者在发展和落实全球环境标准中的作用。中国的一些社会组织、经济协会或学术协会等通过制定自己的规则从而影响行业规则，最终可能会转化为国家的政策，甚至可能在全球的非政府机构中发挥作用。

环境保护部环境发展中心任勇主任通过介绍我国目前面临的环境风险现象以及如何应对环境邻避问题讲述了环境邻避问题引发社会风险的防范与化解。目前我国面临的环境社会风险问题主要有三类：环境突发事件；长期积累的环境污染问题或者是生态破坏引发的社会风险，其往往对老百姓造成一些实际的影响；项目未建成仍在决策规划阶段就引发居民反对的问题，即环境邻避风险。目前环境邻避事件主要出现在垃圾处理（特别是焚烧）、PX等化工项目、涉核项目这三个领域。而环境邻避事件的发生主要是由于信息不公开、不透明。根据我国目前的状况，任勇主任提出了自己的看法：首先推动立法，尤其是地方立法，建立法律解决机制；其次要转变治理理念，建立多元主体治理机制；第三是推进政府决策程序改革，加强基层协商民主；第四，科学合理回应利益诉求，建立利益协调机制。

中国环保组织自然之友张伯驹总干事谈到我国现在的环境治理存在三方面的挑战：政策法规落实不完善；利益相关方在环境治理过程中参与程度不够；社会对解决环境问题的目标尺度与前瞻性不一致。张伯驹总干事以清河治理为例讲述了公众参与对环境治理发挥的有利效果，提出在立法、环境决策、环境政策的制定中都应增加信息公开和公众参与。目前我国的公众参与大多局限在末端治理层面，有效的公众参与应作为重要组成部分贯穿环评、规划到决策、立法的整个过程。

中国环境保护组织公众与环境研究中心马军主任就公众环境研究中心所绘制的蔚蓝地图在信息公开与公众参与方面做的工作进行了介绍。蔚蓝地图产生的背景是中国大规模的工业化、城市化导致环境付出了严重的代价；在立法中越来越多的规定要求企业公开排放数据。蔚蓝地图收集了政府发布的环境监管数据、环境质量数据，形成蔚蓝地图数据库。马军主任以纺织业、林业、钢铁等产业链中企业信息公开获得公众信任，促进信息公开为例，讲述了产业链中公开信息的重要性与必要性，及此类信息公开随着绿色金融的发展对企业的约束作用。马军主任谈到现阶段公众环境研究中心正在做的工作是用信息数据的方式将全球的生产和采购过程中原本断裂的链条重新衔接起来，从而直接展现企业的改进状况。

天津大学法学院院长孙佑海教授站在立法、执法的角度阐述了严格环境司法是实现可持续发展的根本保障。司法的功能是指司法所具有的应然性的功用与效能，即通过司法权的运行对社会生活产生重要的影响，体现在社会对司法需求的满足程度。司法的功能体现在终结矛盾纠纷，保障、制约公共权力以及形成公共政策这三个方面。严格环境司法作为实现可持续发展的根本保障，真正发挥作用的是法院的三大责任追究体系，即追究刑事责任、追究民事责任、追究行政责任。近几年我国对环境公益诉讼问题高度重视，从2015年7月1日到2017年3月，法院受理检察机关关于环境的案件517件，审结88件，但由于环境司法才刚刚开始真正发力，因此还存在追责条款不完善、腐败等不完善之处。在具体实施时，需要落实到实体法、程序法，要制订单独的证据规则并加强环境损害司法鉴定工作。孙佑海教授认为在以后的环境司法工作中环境审判问题要坚持预防为主的方针，勇于追责，才能从真正意义上实现我国经济社会的可持续发展。

3 结论和展望

“PACE 20周年纪念大会”从水资源水环境政策与环境社会治理两方面分析目前我国在资源环境治理方面存在的主要问题，并提出解决思路。环境政府治理依然是当下最重要的环境治理手段，提出切实可行的环境治理与预防政策，加强立法，是政府应对环境治理问题应当首先担起的责任。面对复杂的环境治理问题，仅有政府决策与治理远不能取得理想成效，公众、利益相关方在决策制定与执行中的参与，应当成为我国环境治理工作的重要组成部分。我国环境治理工作需要社会各行为主体的自觉自主行动,促进环境行为改善，化解由环境引起的社会矛盾。

[1] 范仓海. 中国转型期水环境治理中的政府责任研究[J]. 中国人口·资源与环境, 2011, 21(9): 1-7.

[2] IOPPOLO G, CUCURACHI S, SALOMONE R, et al.Sustainable local development and environmental governance: a strategic planning experience[J]. Sustainability, 2016, 8(2): 180.

[3] 吴玉萍. 水环境与水资源流域综合管理体制研究[J]. 河北法学, 2007, 25(7): 119-123.

[4] 王宏波, 张振. 社会治理是系统的社会工程[J]. 西安交通大学学报(社会科学版), 2015, 35(3): 73-78.

[5] Hukkinen J I. Social networks and natural resource management: uncovering the social fabric of environmental governance[J]. Journal of Integrative Environmental Sciences,2012, 9(4): 279-281.

[6] 唐任伍, 李澄. 元治理视阈下中国环境治理的策略选择[J].中国人口·资源与环境, 2014, 24(2): 18-22.

Summary of PACE’s 20th Anniversary Conference on Chinese Environmental Governance

ZHANG Qihui, WANG Zhengzao, WANG Mudan, LU Jianhong, MAO Xianqiang*
（School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875）

Chinese Academy of Engineering International Summit Forum & the 20th Anniversary of PACE (Professional Association for China’s Environment) was held on Aug 28-29, 2017 in Beijing. The PACE Forum was focused on the following two aspects: ‘Water Resource and Water Environment Policy’ and ‘Social Governance for the Environment’.Consensus was reached that, government-based governance is the dominant model of water resource and water environment governance in China, but at present, China's government-based environmental governance still faces the substantive issues such as unstandard policies, imperfect legislation, inadequate supervision. It is necessary to strengthen legislation and promote the supervision and implementation of policies. Social governance of the environment is still a weakness for China. Environmental governance not only requires governmental dominance, but also requires stakeholders of the whole society to participate in the policy making, supervision and implementation, and then needs the conscientious action of all social behavioral agents to promote the improvement of environmental behavior and to resolve socail conflicts caused by environmental problems.

environmental governace; environmental policy; water resource and water environment policy; social governace

X22< class="emphasis_bold">文章编号：1674-6252（2017）05-0019-04

1674-6252（2017）05-0019-04

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

张琪慧（1994—），女，硕士生，研究方向为环境经济、政策，环境评价与规划。

*责任作者： 毛显强（1970—），男，教授，博士生导师，研究方向为环境经济、政策，环境评价与规划，E-mail:maoxq@bnu.edu.cn。