新环保法“四颗牙”初显成效

文 匡春凤

新环保法“四颗牙”初显成效

文 匡春凤

其中按日计罚曾呼声最高，但适用性有待改进。

已实施两年多的新《环境保护法》，被称作“长牙齿”的法律，四个配套办法正是这部法律的四颗“钢牙”。

这四颗“钢牙”分别是：《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等配套规章，并联合公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规范性文件。

具体来说就是，新增“按日计罚”的制度，针对的是非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，罚款越多；罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段；拿“保护伞”开刀，领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况，将引咎辞职；将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度。

4月18日，中国人民大学法学院发布了对新《环境保护法》四个配套办法2016年度实施与适用的评估报告。这份评估报告是环保部环境监察局委托中国人民大学法学院，就新《环境保护法》配套办法实施情况进行的独立调查评估。

“评估显示，4个配套办法已在全国范围内普遍实施，并且取得了初步成效。”课题组负责人、中国人民大学法学院教授竺效说。他同时表示，“有案必执法、执法必公开、执法不反弹”仍是环境执法中需要探索实现的目标。

按日计罚使用率仅4.48%

“4颗‘牙齿’咬住了谁？有没有咬到该咬的人？”在当天的发布会上，全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授认为，按日计罚这颗“牙齿”还不够锋利。

根据《报告》显示，2016年1月至12月，全国实施4个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件。其中，按日连续处罚案件共974件，占比4.48%，在4项措施中最低。

新环保法出台后，按日计罚曾经呼声最高。“按日计罚的本意是提高违法成本，从已有的处罚案例来看，单个案例处罚金额最高达到9000多万元，惩罚力度有了很大提高。”吕忠梅说，“但是，它在适用上还存在一些问题。”

吕忠梅曾参与新环保法的修订。她表示，按日计罚被写进环保法时，受到了肯定，但按日计罚的制度设计还存一些问题，比如“限期改正”。“复查时企业不排污了，但复查之后企业继续排放，要到下次检查才能发现。按日计罚能不能罚到前端去？按日计罚能不能溯及既往？”

吕忠梅进一步解释，按日计罚的前提条件是企业已经严重违法、被查后拒不整改或整改期满仍未达标。环保部门不可能一直盯着企业，环保部门来查了，企业改了，按日计罚就启动不了；环保部门走了，企业继续任性开工。

“目前的举证责任在环保部门，行政成本很高。因此，我们建议在新的立法中，由企业自证清白。”吕忠梅的建议是，需要补充新的制度进行补救，在新的立法中，如《水污染防治法》修订中尝试规定由企业“自证清白”，以前则是由环保部门监督企业是否存在违法行为。

“违法反弹率”反映执法效果

此次课题组提出了“违法反弹率”的概念，来直接反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。“违法反弹率”，指某一地区违法企业被处以按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留某一种处罚后，再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。

课题组统计发现，2016年全国范围内违法企业反弹率较低，仅为2.86%，但较2015年2.57%的反弹率略有上升。被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%，较2015年有较大程度的下降，可见按日连续处罚措施已开始发挥威慑环境违法者，预防环境违法行为的作用。被限产停产、移送行政拘留的企业违法行为反弹率也有所下降，分别为3.50%、1.49%，这两种措施也持续发挥其威慑与惩治环境违法行为的作用。而被查封扣押的企业违法行为反弹率为1.64%，较2015年略有上升，这与2016年查封扣押案件总数大幅增加，查封扣押措施进一步得以适用有一定关联。

结合2016年32个地区执行四个配套办法的案件总数进行分析，违法反弹率相对较高（4%以上）的地区，如内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海，其执行四个配套办法的案件总数却相较其他地区较低，即除山西739件、内蒙古566件外，其余地区的四个配套办法案件年度总数均低于500件。

打“组合拳”效果更好

“评估发现，环境执法较好地运用了‘组合拳’。”竺效说。他提到的“组合拳”，指的就是多颗“牙齿”一起咬。即对同一环境违法者的同一环境违法行为采取两项或两项以上的行政处罚，对于依法应当移送行政拘留或涉嫌环境犯罪的，环保机关与公安机关执法互动，共同打击环境违法行为。

根据课题组统计，2016年环保机关共对1255家企业或个人打出环保“组合拳”，较2015年的704家而言，绝对数量有大幅增加。其中，被采取两种组合措施的企业或个人占比达91%。

竺效特别强调，采取两种措施的“组合拳”中，有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。与公安机关协调合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安机关的“组合拳”占采取两种措施的“组合拳”总数的74.1%。“可见，环境执法需跨部门联动，环保部门需借力。”竺效说。

竺效指出，实践中，环保部门和公安机关在衔接上还有断裂的情况，不仅需要立法填补空白，也需要部门间加强协商，建立联动会商机制。

“比如，《查封扣押办法》规定的撕毁封条后的处理办法无法与《治安管理处罚法》一一对应，这就使不按要求移送、不处罚等行为有了空间。”竺效解释，“再比如，一些公安机关认为必须先有行政强制措施才能拘留，这是一种误解。如果立法不明晰，则可能出现同案不同罚的情况。”

“其他”违法行为应修改适用情形

课题组也给出了四个配套办法需更完善之处。

第一，《按日连续处罚办法》中关于30日复查期限的规定一定程度上束缚了执法人员的手脚，不利于发挥这项制度的威力。同时，按日连续处罚的适用范围也应根据实践增加相应的违法情形。

第二，《查封扣押办法》第23条第2款规定的撕毁封条后的处理无法与《治安管理处罚法》衔接问题，还需环保机关与公安机关协商一致予以解决。

第三，应对《限产停产办法》第5条、第6条作出更为明确的规定，或由环保部统一规范限制生产、停产整治、停业关闭措施在执法实践中的适用，以确保依法行政，过罚相当，充分发挥《限产停产办法》的功能。

第四，《移送行政拘留办法》第2条规定与上位法冲突，与实践不符，建议尽快修改《移送行政拘留办法》第2条的规定，以使其与环境保护法规定本意相符，并适应执法实践的需求。

第五，实践中存在大量“其他”违法行为，应及时修改配套办法的适用情形使之适应实践需求。