我国生态保护红线生态补偿制度的构建

文 曾文革 江莉

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我国生态保护红线生态补偿制度的构建

文 曾文革 江莉

近年来，社会各界逐渐意识到过分重视资源的经济价值而忽视其生态价值，将导致城市无限制的扩张以及生态环境的不断恶化。面对日益严峻的生态环境形势，我国提出生态保护红线制度建设，并将“生态红线”写入《环境保护法》，通过制定科学合理的法律制度对划线区域实施特殊管理的方式，以保证红线区域内生态保护优先的思想贯穿于资源规划利用的全过程中。目前我国生态保护红线制度的建设处于初步阶段，尚存在许多待解决制度问题，生态补偿制度的构建正是其中的核心之一。

各地生态保护红线生态补偿制度现状

我国生态补偿探索可以溯源至20世纪80年代，集中于我国矿产与森林单一要素保护，以资源税费征收为表现。如云南省曾以昆阳磷矿试点，每吨矿石征收0.3元的矿区植被恢复费用。90年代，国务院针对森林提出专门的生态效益补偿制度。21世纪，我国生态补偿制度的实践愈加频繁，2003年，福建省政府在九龙江、闽江和晋江沿线开展作为受益方的下游流域对作为保护方的上游流域实施定向经济补偿试点。次年，我国森林生态补偿以制度形式建立。江苏省常州市则从2014年起在全市范围内正式推出农业生态补偿机制，制定了《常州市农业生态补偿专项资金管理暂行办法》。

将生态补偿应用于生态保护红线区域并正式颁布为地方性法规始于2014年《苏州市生态补偿条例》，至今总共有《苏州市生态补偿条例》《海南省生态保护红线管理规定》《沈阳市生态保护红线管理办法》《南京市人大常委会关于加强生态红线区域保护的决定》四部地方性法规及地方政府规章出台。迄今没有全国性的生态保护红线的生态补偿制度出台。

生态保护红线生态补偿制度建设中的问题

补偿义务主体与受偿主体不明确

科学、准确地界定生态保护红线区域的生态补偿法律关系主体，不仅有利于各主体对区域内生态资源环境保护责任的承担，更有利于协调生态保护红线区域内外生态系统资源利益分配不均带来的矛盾。从目前来看，生态保护红线多为差异化管控而设计了一级与二级管控，分为禁止与限制行为，这些不同行为限制在生态保护红线的管控中做了区分，在其配套的生态补偿中却并无体现。

各地方的生态保护红线生态补偿制度受偿主体往往将不能在生态保护红线区域进行高强度农耕活动的农业从业人员纳入其中，但对可能因生态保护红线行为限制需要搬迁的企事业单位没有规定。在损害者补偿受损者、受益者补偿受害者这一通用制度原则之下，各地方的生态保护红线生态补偿制度对受损者与受益者的定义模糊而狭窄，对损害者与受益者的定义不清又宽广，致其尚存在许多争议。

补偿标准与补偿方式缺位

生态保护红线生态补偿标准是指生态补偿义务承担者承担补偿额度的大小，生态补偿受偿者受偿的幅度，以公平、统一、有效的方式计算补偿数额。生态保护红线生态补偿标准的科学制定，是实现生态保护红线生态补偿制度公平公正价值目标的关键。目前各地方的生态保护红线生态补偿制度大多按照影响因子计算，最重要的影响因子为土地面积，以生态保护红线区域内土地面积作为损失与贡献大小的典型代表。但实际上，生态保护红线区域与水源涵养区、自然保护区、重要湿地、风景名胜区、遗迹保护区、森林公园等区域往往存在叠加或覆盖的关系，不同类型的生态保护红线区域对该区域或是国家的生态资源环境存在有区别的贡献，如果依照目前“谁贡献谁受偿”的制度逻辑——生态保护红线生态补偿制度中的受偿主体是承担生态资源环境保护行为的贡献者来看，当前生态保护红线生态补偿制度并未对不同贡献进行不同地区生态价值的判断。另外，在将补偿义务主体支付能力、红线区域道德风俗等作为补偿标准因素上仍存争议。

生态保护红线生态补偿方式是指以经济补偿为主要形式的生态补偿资金以何种途径实现的制度。部分地方的生态保护红线生态补偿允许受损人与损害人、贡献人与受益人之间的直接支付，但这种形式的可行性大受质疑。针对生态保护红线进行实物、人力或技术等非金钱方式的生态补偿也并未得到统一认可。另外，是否允许将补偿资金用以引导当地补偿权利主体转变生产生活方式，例如开展就业指导、创业贷款、生态技术项目等引导模式，也并未在现有地方生态保护红线生态补偿制度中得到解决。

监督考核评价与公众参与不足

从各地方生态保护红线生态补偿法律法规来看，其资金来源以政府财政转移支付为主。尽管倡导探索建立多元化补偿来源，有效调动社会参与积极性，但当前生态保护红线生态补偿制度尚未对来源于社会的资金监管有单独规定。

各地方生态保护红线生态补偿的法律法规与其他规范性文件虽多有明文要求应当专款专用，禁止挪作他用，但囿于规范文件本身地位不高等原因，缺乏对财政主管部门等监督考核机构具体实施监督考核评价的内容。

同时，在生态保护红线生态补偿制度实施全程，对公众参与刺激不足，赋予公众参与的权利缺乏。尽管各地方政府环境保护主管部门专业并具有权威，但公众参与渠道的缺乏容易导致生态保护红线生态补偿制度产生低效、资源浪费的问题。

生态保护红线生态补偿制度构建对策

明确补偿义务主体与受偿主体

明确生态保护红线生态补偿制度的法律关系主体是制度构建的首要步骤。首先，这一主体应当包括公民、法人或其他组织。补偿主体应该包括作为受益或损害方的个人与组织，受偿主体不仅应该包括生态保护红线区域内因限制受损或提供生态贡献的农业从业人员与居民，而且生态保护红线导致搬迁的企事业单位、区域内志愿者组织也应纳入其中。

生态保护红线区域内生态资源环境的社会性与公益性对政府作为生态保护红线生态补偿机制的推动主体起了关键作用，且在目前市场融资主体发展不成熟、无规律可循的情况下，受损主体和受益主体往往不易界定，加上由于生态保护红线的分级别管控对受损主体又可能存在不同的禁止或限制行为的区分，影响生态保护红线生态补偿制度实施的公平性。但区域内居民的付出是否存在不同，以及不同程度确实难以辨别。政府在生态保护红线生态补偿中的意义重大。

补偿义务主体的确定可以适度与资源环境产权捆绑，不仅有利于补偿义务主体的明确，更有利于促进多元化补偿制度的发展。同时，拥有资源环境产权的使用或管理权限的主体，应该在是否导致环境污染和资源破坏方面有所区分，开发利用者承担补偿义务之外，污染破环者还应增加恢复生态系统服务功能的责任。

细化补偿标准与补偿方式

确立科学合理的生态保护红线生态补偿标准，有助于公平正义价值目标的实现，也能够调动生态保护红线区域内居民参与生态补偿甚至生态保护的积极性。由于生态保护红线与风景名胜区等区域的重叠性，其补偿标准的制定有必要结合学界对风景名胜区、水源涵养区等的区域补偿标准的考量因素与计算方法，切实针对生态保护红线区域的实际情况，制定生态保护红线生态补偿幅度与大小。

生态保护红线生态补偿标准的考量因素除土地面积之外，还应该将生态改善或保持数据纳入其中，一方面便于检测贡献数值，一方面监督实际划线守护效果。值得注意的是，生态改善或保持数据应当结合森林公园、水源涵养地等具体情况，检测包括水土保持、污染排放、治理成本与效果在内的具体数值。除此之外，生态补偿标准对补偿义务人的承受能力给予有限考虑，因为生态补偿制度重在鼓励，而非惩罚。但调整范围应该以明文确立。生态保护红线生态补偿标准应该是一个动态标准，以保护两到三年为一个调整周期。

生态保护红线生态补偿方式目前较为单一，多以政府转移支付的资金补偿方式出现，多元化补偿方式仍在探索之中。但为了确认多元化补偿方式的合法性，规定生态保护红线区域的多元化补偿方式实有必要。例如探索发放国债或地方债、BOT或PPP融资、设立环境保护基金等方式筹集民间资本。同时，造血型补偿方式应该得到确认，结合开展就业指导、创业贷款、生态技术项目、生态恢复环境治理工程与扶贫开发等造血型补偿方式，鼓励发展旅游业，实施搬迁措施，促使区域内居民转变为生态友好型生产生活方式。由于资金补偿的方式对于落后受益地区可能带来巨大发展压力，生态保护红线生态补偿方式可以允许以实物、政策与技术等多种方式进行补偿。

完善监督考核评价与个人举报权利

生态保护红线生态补偿制度的切实落地需以具体详细的资金监管做保证。通过健全领导政绩考核机制，捆绑生态环境改善与政绩，以及转移支付资金数额。同时构架绿色考核体系，增加资源消耗与环境损害考核因素，进而刺激基层政府在生态文明建设工作上有所建树。监督考核意味着除鼓励外，还有惩罚手段，对负有责任的领导严格处理，对造成严重后果的追究责任，依照相关制度实施终身追究。

具体而言，监督考核方案和评价奖惩机制是督促生态保护红线区域成员，强化对生态保护红线生态补偿资金使用与权责落实的监督管理。区别饮用水源保护区，用水质水量年变化情况进行考核；区别森林公园、水源涵养区等生态保护红线区域，以森林覆盖、水土保持等因素作为考核标准；风景名胜区则把游览人数和理论容纳能力对比作为考核指标等。

生态保护红线生态补偿资金的使用与审计、检查结果应定期公之于众，通过网络媒体或传统媒体的方式，给予公众监督渠道，增加资金使用透明度。同时，应立法确立，一旦出现有害行为，社会个人拥有举报权利，行使该权利应得到保护与奖励。

明确民事责任、行政责任与刑事法律责任

与生态保护红线补偿制度相配套的法律责任是不可或缺的制度，是确保生态保护红线补偿得以实施的重要保障，是实现法律目标的关键要素。法律作为最后的保护屏障与正义的主持，生态保护红线补偿制度构建中必须遵守注意责任分配公平与效率、强弱势力的区分、授权给适当的行为主体，以及惩罚适当的基本理念。

民事责任方面应增加损害者对环境的修复补偿义务。《环境保护法》第64条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。通过对生态红线制度的分析，这里承担的民事责任应当是停止侵害，恢复原状。停止侵害发生在破坏红线使生态环境受到威胁时，应立即停止侵害防止破坏的进一步扩大。待侵害已经发生，最重要的是要恢复原状，侵害者应承担受损环境的修复责任。行政责任方面主要包括行政主体的责任和行政相对人的责任，应增加行政处罚力度。对于相关行政机关的不作为等行为致使生态补偿费用遭受损失的，应处以相应的行政责任。对该行为起到重要作用的企事业单位及其他生产经营者，根据破坏红线所产生的损害程度、从中获利数额和侵害结果等情况，处以不同形式的行政处罚并适当加大处罚力度。而前述行为涉及徇私舞弊、贪污等刑事犯罪的，应承担相应刑事责任。

（作者单位：重庆大学法学院）