道路工程临时用地水土保持问题的探讨

王 嘉，周春波，王 农

(江西省水土保持科学研究院，江西 南昌 330029)

道路工程临时用地水土保持问题的探讨

王 嘉，周春波，王 农

(江西省水土保持科学研究院，江西 南昌 330029)

道路工程；临时用地；水土保持；取土场；弃土场；公路；铁路

道路工程尤其是铁路和高速公路，由于线路长、占地多、时间久、地表扰动强度大，引发的水土流失问题严峻，且主要问题来自于取土场、弃土场、施工场地、施工便道等临时用地水土流失防治工作不到位。选取道路工程中的铁路和高速公路为研究对象，对其临时用地的水土保持问题展开探讨，分析了临时用地现场存在的专项问题和背后存在的综合性问题，总结出改善道路工程临时用地水土流失防治工作的对策建议。

随着我国城镇化的快速推进，作为主要基础设施的道路工程大批开工建设。道路工程征占大面积土地，挖填大量土石方，引起的水土流失问题不容忽视，尤其是线路长、时间久、扰动大、地表破坏严重的铁路和高速公路等项目，水土流失问题严峻，是水土保持工作需要重点关注的生产建设项目。在道路工程中，永久用地包括主体工程和部分配套辅助工程占地，临时用地包括施工场地、施工便道、取土场、弃土场等占地。永久用地一般受到建设单位的高度重视，水土保持措施一般都能得到落实，水土流失防治效果较好；而临时用地往往被忽视，水土保持措施常常得不到有效落实，水土流失问题较多。本文以多年来对江西省多条高速公路和铁路的水土保持监测实践经验为基础，选取道路工程中的铁路和高速公路为研究对象，对其临时用地的水土保持问题展开探讨，总结分析临时用地现场存在的专项问题和背后存在的综合性问题，并给出改善道路工程临时用地水土流失防治工作的对策建议。

1 专项问题

1.1 取、弃土场现实问题

在道路工程中，取土场和弃土场的水土流失问题最多，也最为严重。在江西，一条100 km的高速公路或铁路项目，取、弃土场的数量通常有几十个，经过山区、丘陵区的项目往往达到100多个，涉及土方量几千万方，占地上千公顷，水土流失问题需要特别关注。

取、弃土场主要水土流失问题有：一是场地位置变更多。由于前期勘察设计不足或征地困难等，造成取、弃土场的位置变更较多，对比水土保持方案中取、弃土场的位置，常常有一半以上发生变化。二是施工过程中防治措施少。水土保持方案一般会要求对取、弃土场实施拦挡和排水设施，但是常常不能得到完全落实，尤其是大型弃土(渣)场或离交通干道、河流水库、农田园地较近的取、弃土场，若排水和拦挡措施不完善则易造成水土流失加重或发生事故。三是场地恢复滞后且效果不佳。不少取、弃土场使用完毕后没有及时得到恢复，江西丰富的降水使得裸露地表水土流失严重。有些场地采取了植被恢复措施，但由于土质差和养护不到位，造成植物成活率低、植被覆盖率不高。四是场地恢复方向不明确。根据水土保持法第二十八条中弃渣优先综合利用的原则，有些弃渣场使用完毕后允许当地居民循环利用弃渣，但容易造成场地恢复进度缓慢，还有些取土场应当地要求挖成水塘供灌溉或养殖使用。对于这些场地，如何合法合理地解决后期恢复土地利用方向的问题，尚需要研究明确。

1.2 施工场地现实问题

施工场地包括拌和站、制梁场、钢筋加工厂、施工生活营地等，大多进行了场地硬化，施工过程中的水土流失问题相对较小，但是也存在几个问题。

一是场地边坡裸露较多。施工场地平台基本都会进行硬化，但是有些场地边坡裸露未采取防护措施，尤其是大型制梁场等，占地面积大，裸露边坡几年下来土壤侵蚀量不容小觑。二是场地复垦难度较大。由于场地进行了硬化，复垦前需要破除硬化层，而拌和站、制梁场等场地部分区域地下硬化深度达到 1 m 左右甚至更大，破除硬化层难度大。三是场地恢复责任主体不清。不少施工场地签订了临时借地协议，但是普遍存在协议不规范、权责不清晰的问题，造成后期场地恢复责任扯皮的现象。四是恢复为原有用地类型存在问题。水土保持设施验收中一般要求各类临时用地恢复为原有的用地类型，但实际中恢复为原有用地类型往往是困难的。平整硬化后的施工场地，受到当地政府或当地群众的青睐，会要求保留并交由他们使用，但是改变土地利用类型的合法性问题目前尚缺少相关明确的政策。

1.3 施工便道现实问题

施工便道分布在道路工程主线两侧, 多用于连接取土场、弃土(渣)场、施工场地等，大多利用原有道路，对地表破坏程度较轻，一般不是水土保持监测、评估或督查的重点区域，但仍有问题需要解决：一是多山地区施工便道防护措施落实不到位。线路经过多山地区的道路工程，新修建的施工便道又多又长且边坡高陡裸露，如江西某铁路一个隧道进口到出口之间新修建的施工便道就有2 km长，这在山区铁路或高速公路中很常见，山区隧道多、桥梁多、施工便道更多，而这些便道大多没有边坡防护措施。二是施工便道恢复率极低。大多新修施工便道使用完毕后不进行恢复，直接作为当地道路使用，但是由于施工便道的等级较低，没有铺设路面，土壤直接暴露在外，土壤侵蚀量巨大，加上裸露的边坡，遗留的水土流失问题严重。三是施工便道监测难度较大，不同于取、弃土场和施工场地的点状场地易找，施工便道成线形分布且比较长，没有设计和施工图纸，即使通过Google Earth查看，也存在原有道路和新修道路难区分的问题，施工道路的资料难收集、难精确，给监测和监督带来难题。

另外，临时用地的表土剥离执行力普遍较低，利用更少，表土资源未得到有效利用。

2 综合性问题

不同道路工程临时用地的水土保持问题虽然不同，但普遍有一些共性问题，分别从意识、资金、设计、管理等方面综合总结如下。

2.1 意识不强

道路工程永久用地中涉及的水土保持措施大多属于主体工程中的一部分或为主体工程安全稳定和生态美化所需，因此能受到建设单位的重视而得到有效落实。如主体工程中边坡防护工程、排水工程、土地整治工程、植被恢复工程就属于主体工程的组成部分，从设计到施工再到验收，都有严格要求，工程质量和效果较好；主体工程临时排水、临时拦挡等临时防护工程，是为工程建设期间的安全施工和文明施工所建，也受到施工管理约束而得到一定重视和落实。然而，作为临时用地的施工场地、施工便道、取土场和弃土场等的各项水土保持措施，因为不直接影响工程质量而不受到建设单位的重视，一般交由施工单位自行管理，在没有强制约束的情况下，为省钱、省事、赶工期，这些区域的水土流失防治措施往往得不到实施或者实施滞后或者为了应付水土保持验收而在后期才进行整改落实。

2.2 资金不明

实施工程需要有资金支持。据对江西省多条高速公路和铁路开展水土保持监测所获取的资料，一般高速公路的招标项目中含有勘察设计招标、土建施工招标、土建施工监理招标、房建工程招标、绿化工程招标等，但均未包含对临时用地水土保持措施的招标。没有专项资金的预算，对施工单位来说，实施临时用地的水土保持工程是费钱的事情，能不做就不做，能少做就少做，致使众多高速公路取土场、弃土场等临时用地裸露严重、水土流失防治措施未实施，在水土保持专项验收前着急整改却常因土质问题恢复不佳。

值得关注的是，铁路项目的取、弃土场的水土保持措施普遍比高速公路项目做得好，拦挡、排水、土地整治、植被恢复能和主体工程同步实施，水土流失防治效果较好。这主要归于铁路项目对取土场和弃土场的水土保持措施进行了较详细的设计，并与主体工程一起进行了招标，有资金预算，取、弃土场的水土保持措施就能得到及时落实。

2.3 设计不深

临时用地水土保持措施缺少设计或者设计深度不足是问题的核心。设计不足导致无法定量进行招标，引起资金预算问题；设计不足还导致后期实施难、变更多，增加管理难度，引起管理的混乱和低效。

设计问题存在于两个方面：一方面，水土保持专项设计严重不足。在项目初步设计和施工图设计中，除永久用地中的水土保持措施作为主体工程的一部分能得到详细设计外，高速公路项目临时用地水土保持措施仅在“环境保护和景观设计”专章中略有定性提及，缺乏详细设计和明确工程量；一些铁路项目对取、弃土场有较为详细的设计和明确的水土保持工程量，但是对施工场地和施工便道的水土保持措施缺乏设计。另一方面，水土保持方案中对项目临时用地的水土保持措施具有全面的设计，但由于水土保持方案一般为可研深度或初步设计深度，往往难以直接指导工程实施。正因为临时用地的水土保持措施与主体工程未能同步设计，进而不能同时施工、同时投入使用，即“三同时”制度落实不到位，导致临时用地水土流失问题严重且一直未能得到有效解决。

2.4 管理不足

在项目建设管理方面，不少道路工程水土保持工作落实不到位、责任义务不清、缺少水土保持专项人员、工作方式上常表现出被动应付和遮掩避责，尤其是在临时用地水土保持措施的落实上，若没有外界强制约束力，则建设各方都很难对临时用地的水土流失防治工作上心并积极实施。

在政府监管方面，必须看到的是，这些年政府在普法、执法、审批、验收等方面都加大了对生产建设项目水土保持工作的行政管理，对加强道路工程水土保持工作起到了一定的效果，比如监督执法常态化让建设单位不敢肆无忌惮地乱挖滥弃，也提高了建设各方的水土保持责任意识；验收工作也把住了水土保持措施落实的最后一道关，建设单位为了顺利通过水土保持专项验收也会加紧整改现场、恢复场地，使得总体上达到验收要求。但是，监管也存在一些问题：一是监管人力不足，项目太多，执法人员太少，致使督查频次低，威慑效果一般；二是监管技术有限，传统监管方式主要是听取建设各方汇报和由建设方带领查勘现场，很难全面细致地掌握实情；三是监管约束力不大，从江西省来看，省级水保执法督查会对建设单位起到较强的威慑作用，会引起建设方重视并落实整改要求，然而由于高速公路和铁路的建设方基本都是省级交通部门或者是国企，市县级尤其是县级水行政部门对这些项目难以进行有效管理。

3 对策及建议

3.1 行业间深度合作才是治本之策

道路工程建设的水土保持工作之所以存在意识不强、设计不深、资金不明、管理不足等问题，最根本原因在于水土保持并未真正融入交通行业内部的规范和管理，而是始终作为一种外部边缘化工作被排斥和应付，被动做和主动做的效果是完全不同的。

每个行业都有相对固定的规范、程序和管理习惯，若没有外界强力干预，则一般较难改变固有习惯。道路工程和水土保持分属两个行业，分别归口交通部门和水利部门，两者都有各自的理念、程序、法规、技术规范和管理制度等，若没有交流融合，就会各做各的，难以在道路工程中真正落实水土保持。比如，道路工程中的“清表”和水土保持中的“表土剥离”，同样都是对所占土地的表土进行剥离，但是两者的技术规范和实施重点就很不同，“清表”注重于清除“无用之土”，“表土剥离”则注重于保护和利用“有用之土”，道路工程按照自己的行业规范进行施工也无可厚非。

水土保持必须借助强力融入交通行业内部，将水土保持理念、法规、技术规范、管理程序等融入交通行业的法规、技术规范，以及设计、招标、施工、管理等全过程，这样才能真正落实“三同时”制度、配套经费和提高管理水平，而这就必须加强两个行业主管部门的深度合作，尤其是顶层设计和高层部署，朝着有利于水土保持的方向，共同推动相应行业技术规范的调整和管理方式的优化。

3.2 借助高科技提高监管效率

依靠政府部门有限的人力的传统监管方式是难以应对众多建设项目水土保持督查需求的，蜻蜓点水式的检查效果容易遗漏问题、产生危害。当前，借助高科技力量，实行“天地一体化”动态精确监管，建设项目扰动情况一目了然，躲也躲不掉，这如同一把利剑悬在建设方的头上，不敢对水土流失问题置之不理，倒逼其完善水土流失防治工作。在当前生产建设项目水土保持行政验收取消的形势下，政府借助高科技手段，加强建设过程中的监管尤为重要。

王嘉(1985—)，女，安徽安庆市人，工程师，硕士，主要研究方向为生产建设项目水土保持监测和生态环境保护。

2017-08-10

(责任编辑 孙占锋)

S157.2

C

1000-0941(2017)11-0040-03