保护水土资源 改善生态环境 推进生态文明建设

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

编者按:由中共中央组织部开展的全国干部教育好课程推荐活动，经各省(自治区、直辖市)党委组织部、中央和国家机关各部委、各人民团体、国家级干部培训院校及高校基地等推荐，经中共中央组织部组织审核，最终在上千门课程中，确定了133 门课程入选全国干部教育培训好课程。水利部有两门课程成功入选，其中一门为姜德文教授讲授的水土保持课程，现将讲课文稿编发，供大家学习参考。

保护水土资源改善生态环境推进生态文明建设

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

水土保持；生态环境；生态文明；社会发展

当前中国经济社会发展遇到了严重的资源环境制约，加快生态文明建设，补齐短板，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择。水土保持是生态文明建设的重要内容，要以生态文明时代的理念、指导思想、目标为指导，创新体制机制，创造新的业绩，为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。地方人民政府应将水、土资源保护，水土流失生态环境损害，水土保持生态效益等指标纳入经济社会综合评价体系及政绩考核；在中央部署的生态文明建设目标考核中，各级均要落实水土保持指标的考评，积极探索以水土流失影响综合指数进行综合考评的方法；落实水土保持法关于在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的规定，加快推进水土保持目标责任考核，全面实施预防保护，加强江河源头区、重要水源区和水蚀风蚀交错区水土流失预防，充分发挥自然修复作用；加强水土流失严重区、生态脆弱区、贫困山区、革命老区等重点区域的水土流失治理，小流域综合治理要与特色产业、精准扶贫紧密结合，生态清洁小流域建设要与美丽乡村、特色小镇建设相结合，把荒山秃岭改变为绿水青山；划定水土保持生态红线并严格管控，强化生产建设项目水土保持监督管理，建立健全水土保持监测体系，严防人为活动加剧水土流失和生态损害，以信息化、现代化的手段和方法，快速高效服务于社会管理与公共服务，全面提升监管能力和水平，不断提高水土流失防治成效。

十八大以来中央对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署，2012年十八大确立了突出生态文明建设的“五位一体”总体布局，2013年三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，2014年四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2015年4月印发的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，明确了落实顶层设计和总体部署的时间表和路线图，措施更具体，任务更明确；8月印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，9月印发了《生态文明体制改革总体方案》。2016年中央制定了《生态文明建设目标评价考核办法》《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》，以生态文明为标志的发展时代已经全面开启。2015年10月国务院批复了《全国水土保持规划(2015—2030年)》，要求水土保持要为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑；2015年经中央同意，国务院印发了《生态环境监测网络建设方案》。在新形势下，水土保持工作应紧跟时代要求和步伐，开拓创新，为生态文明建设作出新的重要贡献。

1 经济社会发展面临的资源环境问题

1.1 经济社会发展面临严重制约

当前我国经济社会发展遇到了严重的资源环境制约，突出表现在[1]：一是资源约束趋紧(如耕地、淡水人均占有量只相当于世界平均水平的43%、28%)；二是环境污染严重(如大气、水、土壤污染问题比较突出，全国74个大城市空气质量超标占96%，大江大河Ⅳ类以上水质占28%，耕地受污染1 000万hm2、耕地退化四成多)；三是生态系统退化(如森林总量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等问题严峻，全国中度以上生态脆弱区占国土面积的55%，全国生态整体恶化趋势尚未得到根本遏制)。中央指出,发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。一方面是资源环境瓶颈制约加剧，特别是环境承载能力已达到或接近上限，另一方面是生态文明建设总体滞后于经济社会发展。

1.2 我国水土流失状况及其危害

我国水土流失面积大、范围广，全国水土流失面积达到295万km2。我国水土流失强度大、侵蚀重，年均侵蚀总量41.5亿t[2]。造成和加剧水土流失最突出的原因是各类生产建设活动。

水土流失危害主要有5个方面[3]：①导致土地退化(土层变薄、肥力下降、草原“三化”、土地沙化)、耕地减少、可利用土地丧失，威胁国家粮食安全。我国每年因水土流失损失耕地约6.7万hm2，而在自然情况下形成1 cm厚的土壤一般需要400年，可见水土流失对土地资源的影响很大。②导致江河湖库淤积，加剧洪涝灾害，对我国防洪安全构成巨大威胁。黄土高原年输入黄河泥沙16亿t，其中4亿t淤积在下游河床，河床平均每年抬高8～10 cm，形成“地上悬河”。全国8万多座水库年均淤积16.24亿m3。③水源涵养能力下降，加剧干旱缺水，影响水资源开发利用，威胁饮水安全。由于水土流失，涵养水源的生态空间大面积减少，土层变薄，植被减少，土壤蓄水能力降低，因此人畜饮水困难的地区大多数是水土流失严重地区。④恶化生存环境，加重面源污染，影响国家生态安全。森林破坏，草场退化，土地沙化，山洪、泥石流、沙尘暴灾害加剧。流失的水土将面源污染物带入水体，加剧了水源污染。河流湖泊萎缩，野生动物栖息地消失，生物多样性降低。⑤水土流失是山丘区经济社会发展的主要制约因素之一，加剧贫困。我国76%的贫困县、74%的贫困人口生活在水土流失严重区。水土流失制约山丘区全面实现小康目标。

1.3 城市化、工业化过程中出现的新问题

在城市化、工业化过程中，由于忽视了城市水、土资源保持和城市生态保护，又引发了新的问题[4]，越来越多的城市陷入了“城市内涝”“城市雾霾”“城市热岛”等危害之中，并有进一步加剧的风险。据建设部对国内351个城市排涝能力的调研结果，有62%的城市发生过不同程度的内涝。城市化建设过程中，以摊大饼的模式扩展城市，大量地表被硬化、河湖水系被占压，导致地表径流剧增，各类建设工地泥沙随雨水进入城市排水系统，堵塞管网，引发和加重了城市内涝。同时，城市工地密集，土方开挖作业面大，裸露施工，遇风扬尘四起，加剧了城市雾霾。据中国科学院、北京大学研究，风沙扬尘占PM 2.5的10%～20%，最高达50%。

1.4 补短板解决当前突出问题

生态文明建设总体滞后于经济社会发展，是我们发展中的突出短板[5]。中央要求破解资源、环境瓶颈制约，实现再发展，明确指出加快生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。

习近平总书记在中央政治局大力推进生态文明建设集体学习上指出，30多年的快速发展没有处理好经济发展同生态环境保护的关系，以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取经济发展，导致能源资源、生态环境问题越来越突出，已经接近或超过资源环境承载能力的极限，发展的空间和后劲将越来越小。我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大的代价。生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。要以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好的生产生活环境[6]。

1.5 水土保持是生态文明建设的基础和重要内容

水土保持的要务是保护水土资源、改善生态环境。水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类赖以生存和发展的基本物质条件，是经济社会发展的基础资源和战略资源。中国科学院原副院长孙鸿烈院士指出：水土流失是各类生态退化问题的集中反映，抓住水土流失防治问题就抓住了生态建设的关键[7]。中央指出国土是生态文明建设的空间载体，保持水土资源是生态文明建设的基本条件和基础。因此，水土保持是生态文明建设的一项重要工作。国务院对《全国水土保持规划(2015—2030年)》的批复中，也明确要求水土保持要为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。

2 生态文明新时代的发展理念与要求

2.1 十八大开启生态文明新时代

2012年党的十八大开启了中国生态文明的新时代[8]。

(1)“五位一体”。十八大确立了把生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的“五位一体”总布局，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

(2)国策方针。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。

(3)发展模式。着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

(4)生态目标。从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

推进生态文明的四大举措：一是优化国土空间开发格局；二是全面促进资源节约；三是加大生态系统环境保护；四是加强生态文明制度建设。

2.2 十八届三中全会全面深化改革

2013年十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就进一步深化改革、加强生态文明建设作出了决定[9]。

(1)改革。紧紧围绕美丽中国生态文明，完善国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。

(2)考评。纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，政绩考核中加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标权重。

(3)红线。划定生产、生活、生态空间开发管制界限，划定生态保护红线，建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施；建立生态环境损害责任终身追究制。

(4)补偿。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，生态环境损害的赔偿制度，依法追究刑事责任。

(5)监测。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。

2.3 十八届四中全会全面推进依法治国

2014年十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要依法推进生态文明建设[10]。

(1)用严格的法律制度保护生态环境，约束开发行为，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。

(2)制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。

(3)依法强化损害生态环境等重点问题治理。

2.4 十八届五中全会确立新的发展理念

2015年十八届五中全会作出了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，要求以五大发展理念统领中国“十三五”的发展[11]。

(1)小康社会新的要求。生态环境质量总体改善；生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升；能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少；主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

(2)五大发展理念。确立了以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念统领中国的“十三五”发展。

(3)绿色发展。绿色发展是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

2.5 《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》印发

2015年4月《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》印发，要求全面推进生态文明建设[5]。

(1)总目标。资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。

(2)资源环境。进一步优化国土空间开发格局，资源利用更加高效，把破解资源瓶颈约束、保护生态环境作为首要之策，节约集约利用水、土地、矿产等资源，加强全过程管理，大幅降低资源消耗强度。生态环境质量总体改善，加快生态安全屏障建设，继续推进京津风沙源治理、黄土高原地区综合治理、石漠化综合治理，开展沙化土地封禁保护试点。加强水土保持，因地制宜推进小流域综合治理。

(3)重大制度。基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。

(4)生态红线。严守三条线(资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线)，生态红线(重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区)做到三个不(生态功能不降低、面积不减少、性质不改变)，对资源环境承载能力进行监测、预警，实行超载区限批。

(5)政绩考核。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。

(6)责任追究。对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，追究领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，追究监管责任。

(7)监测监管。加强生态文明综合评价指标体系(含水土流失)统计监测核算能力建设，提升信息化水平，提高准确性、及时性，实现信息共享；利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系；定期开展全国生态状况调查和评估，加大各级政府预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度；对各类环境违法违规行为“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。

(8)社会环境。把生态文明教育作为素质教育的重要内容，纳入国民教育体系和干部教育培训体系；加强资源环境国情宣传，普及生态文明法律法规、科学知识；利用舆论监督，报道先进典型，曝光反面事例；及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。

2.6 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》

2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，明确了责任追究的具体规定[12]。

(1)责任主体。地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导承担主要责任。中央和地方有关部门按照职责分别承担相应责任。

(2)党政领导。致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；本地区发生严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏(灾害)事件处置不力的；等等。

(3)分管领导。不符合政策法规，审批、建设或者投产的；对分管部门违反生态环境和资源行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的；对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；等等。

(4)有关部门。批准规划或者项目违反生态环境和资源方面政策法规的；不按规定对执行情况进行监督检查，对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；等等。

(5)干预执法。限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；干预、插手建设项目，致使不符合政策法规的建设项目得以审批、建设或者投产的；指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查及监测数据的；等等。

2.7 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》[13]、《生态文明体制改革总体方案》，明确了生态文明建设目标评价考核的方式、主体、对象、内容、时间及结果应用、组织协调、能力保障等，作出6个方面共21条具体规定。生态文明建设目标评价考核实行党政同责，采取年度评价和5年考核相结合的方式。年度评价按照《绿色发展指标体系》实施，主要评估各地区生态文明建设进展的总体情况，引导各地区落实生态文明建设相关工作，每年开展一次；5年考核按照《生态文明建设考核目标体系》实施，主要考核国民经济和社会发展规划纲要确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，强化省级党委和政府生态文明建设的主体责任，每个五年规划期结束后开展一次。

绿色发展指标体系包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意度等7个方面共56项评价指标，采用综合指数法测算生成绿色发展指数，衡量地方每年生态文明建设的进展情况；考核目标体系以“十三五”规划纲要确定的资源环境约束性目标为主，包括资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意度、生态环境事件等5个方面共23项考核目标。

2.8 中央一号文件对水土保持的要求

2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》[14]要求，搞好水土保持，实施国家水土保持重点工程、重要生态区保护与修复，大力开展生态清洁小流域建设。强化生产建设项目水土保持监督管理，建立健全水土保持补偿制度。严格执行水土保持方案制度。

2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》[15]要求，加大国家水土保持重点建设工程实施力度，加快坡耕地整治步伐，推进清洁小流域建设。强化水土流失监测预报和生产建设项目水土保持监督管理。

2.9 习近平总书记重要讲话

十八大以来，习近平总书记关于建设生态文明、维护生态安全的讲话、论述、批示超过60次，关于生态文明建设的重要论断[16]有：①既要金山银山，也要绿水青山，绿水青山就是金山银山。生态环境与经济发展的关系认识经过了三个阶段：第一阶段用绿水青山去换金山银山；第二阶段既要金山银山，但是也要保住绿水青山；第三阶段绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山。②生态兴则文明兴、生态衰则文明衰。③良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计。④保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。

习近平总书记关于长江经济带的重要讲话指出，长江、黄河都是中华民族的发源地和摇篮。要坚持生态优先、绿色发展，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置、优先选项，实施好水土流失及岩溶地区石漠化治理、水土保持、生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能。

习总书记关于水土流失及综合治理的讲话：①如果破坏了山、砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地，水土流失、沟壑纵横。②山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

习总书记2017年5月在中央“绿色发展”集体学习班上指出，推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。要让良好生态环境成为人民生活的增长点，成为经济社会持续健康发展的支撑点，成为展现我国良好形象的发力点。

3 水土保持新举措促进生态文明建设

3.1 全面落实党中央、国务院工作部署

3.1.1 国务院批复《全国水土保持规划(2015—2030年)》

2015年10月国务院正式批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》[17]，明确了对水土保持工作的总体要求、总体目标、主要任务和任务分工等。

(1)总体要求。认真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持预防为主、保护优先，全面规划、因地制宜，注重自然恢复，突出综合治理，强化监督管理，创新体制机制，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益，实现水土资源可持续利用，为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。

(2)总体目标。到2020年，基本建成水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积32万km2，年均减少土壤流失量8亿t；到2030年，建成水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积94万km2，年均减少土壤流失量15亿t。

(3)主要任务。①全面实施预防保护，重点加强江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区水土流失预防，充分发挥自然修复作用，加强封育保护和封禁管护，实施严格的生产建设项目和活动管制，防止过度放牧，禁止毁林毁草开垦、无序采矿等行为，坚决保护原生态、原地貌植被，从源头上严控人为水土流失和生态破坏。②在水土流失地区开展以小流域为单元的综合治理，在重要水源地积极推进生态清洁小流域建设，在坡耕地相对集中区域实施坡耕地综合治理，在侵蚀沟相对密集区域开展专项综合治理。③建立健全水土保持法律法规体系，强化监督管理，推进信息化建设，提高监管效能，提升政府公共服务及社会管理能力。④完善水土保持监测体系，构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统，实现动态实时监控，进一步提升科技水平。⑤将水土保持知识纳入国民教育体系，强化宣传引导，加强社会监督，增强全民水土保持意识，有效控制人为水土流失[18]。

(4)任务分工。国务院要求各省(自治区、直辖市)人民政府要按照《全国水土保持规划(2015—2030年)》确定的目标任务，加强组织领导，落实责任分工，加大支持力度，完善政策措施，切实推进本区域水土保持工作。国务院有关部门和单位要根据职责分工，密切配合，在规划计划编制、政策实施、项目安排等方面予以积极支持。水利部要牵头做好《全国水土保持规划(2015—2030年)》的组织实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估，认真研究解决实施中出现的问题，并将工作进展情况每年向国务院报告。

3.1.2 国务院印发《生态环境监测网络建设方案》

2015年国务院办公厅印发的《生态环境监测网络建设方案》[19]，明确水土保持作为国家生态环境监测网络的重要组成部分，应根据中央要求，全面实施监测网络建设。

(1)总体目标。建成“天地一体、上下协同、信息共享”的生态环境监测网络，实现系统互联、数据共享，使监测预报预警、信息化能力和保障水平明显提升。

(2)生态监测。实现生态环境监测全覆盖、重要生态功能区全天候监测。建设生态保护红线监管平台。

(3)大数据平台。建设传输网络与大数据平台，通过大数据关联分析，为生态环境保护决策、管理和执法提供支持。

(4)联动机制。监测与监管协同联动，监测评价为考核问责提供支持。

(5)生态监测体系。建设“天地一体化”的生态遥感监测系统，通过国产高分遥感卫星、无人机进行遥感监测、地面生态监测。

(6)监测数据集成。各级有关部门实现生态状况监测数据有效集成、互联共享，国家和地方建立共享机制。

(7)监测机构监管。严格按照法律法规和技术规范开展监测，健全并落实监测数据质量控制与管理制度，对监测数据的真实性和准确性负责。明确了监测数据弄虚作假行为(监测机构、党政领导指使)处理办法。

(8)体制机制改革。省级以下环保机构垂直管理，开放监测市场(社会监测机构参与企业监测、监测点第三方运维、生态环境损害评估监测、环评影响现状监测等)。公益性监测推进政府购买服务，监测站第三方运维。

3.2 落实水土流失防治主体责任，尽职履责

根据水土保持法的规定及中央文件要求，地方各级人民政府应承担起防治水土流失的主体责任[20-21]，主要有7个方面的规定：①县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。②国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。③各级人民政府及其有关部门应当加强水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识。④县级以上人民政府对水土保持工作中成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励。⑤县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。⑥县级以上人民政府应划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区，县级以上地方人民政府应划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，省级人民政府应划定并公告禁止开垦陡坡地的范围。⑦地方各级政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失。

3.3 高位推进水土保持生态文明建设

3.3.1 经济社会发展综合评价中落实资源环境指标的要求

中央要求把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束[5]。地方政府应将水、土资源保护，水土流失生态环境损害，水土保持生态效益等指标纳入综合评价体系及政绩考核。根据中央生态保护红线要求，应明确将“辖区内水土流失面积不增加，水土流失强度不加剧，水土保持功能不降低”[22-23]作为水土保持生态保护的红线进行考评。

3.3.2 生态文明建设目标考核中落实水土保持指标的考评

在中央部署的生态文明建设年度进展情况及5年目标考评中[24]，已明确将“新增水土流失治理面积”纳入考评指标。从水土保持法及中央部署的地方政府水土保持目标任务看，水土保持任务不仅新增水土流失治理一项，而且涉及到预防保护、重点治理、监督检查、监测监控等[25]。因此，建议以“水土流失影响综合指数”[26]这一综合性指标进行考评，以促进地方政府及相关部门全面履行法定职责及中央的总体部署。

3.3.3 依法落实水土保持目标责任考核

水土保持法明确规定，国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度[20]。水利部2017年印发了《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》[27]，要求2017年底前各省(自治区、直辖市)出台考核办法，2018年起对重点防治区的市、县人民政府进行水土保持目标考核。考核内容主要包括水土流失动态变化及消长状况、水土保持规划确定的目标任务完成情况、改革任务落实情况等。考核指标包括客观性指标与主观性指标两类，应做到可量化、可测定、可操作。考核指标原则上应包括水土流失面积、水土流失强度、新增水土流失治理面积、水土保持法制建设、监督管理、综合治理、监测等。具体考核指标体系由各省(自治区、直辖市)确定。

根据考核等级，采取通报表扬和批评、约谈、限期整改等措施，并将考核结果纳入生态文明建设目标评价考核、党政领导班子和领导干部综合考核评价。

3.4 新形势下水土保持工作的重点任务

3.4.1 加强预防保护[28]

(1)预防保护。重点加强江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区，以及重点生态功能区的预防保护，贯彻节约优先、保护优先的理念，坚持预防为主、保护优先的方针，最大限度地保护其水土保持功能。

(2)生态修复。加大水土保持生态修复力度，依靠生态自我修复能力促进大面积植被恢复，减轻水土流失强度。

(3)重点建设。大力开展生态清洁小流域建设，防控面源污染，保护河流水质。与美丽乡村建设相结合，让越来越多的小流域成为特色村、休闲度假村的亮丽风景。

(4)红线管控。划定水土保持生态保护管制红线，限制生产建设项目和活动。根据中央划定生态保护红线文件[29]，包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。要求2017年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线；2018年底前，其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线。

(5)分类指导。制定优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区水土保持准入条件、管控措施[30]。

3.4.2 推进综合治理

(1)系统治理。山水林田湖草是一个生命共同体，以小流域为单元的山水田林路综合治理要形成综合防护体系。

(2)生态屏障。以大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成，促进国家“两屏三带”[31](青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带)生态安全战略格局建设。

(3)重点工程。加强西北黄土高原、东北黑土地、西南石漠化地区，以及坡耕地和侵蚀沟集中区域的专项治理。

(4)特殊区域。加大贫困地区、革命老区水土流失治理力度，促进精准扶贫。

(5)助力发展。治理水土流失与发展特色产业结合，为优质高效产品提供绿色、无公害的条件和环境，促进脱贫致富。

3.4.3 强化监督管理

(1)完善法制。完善水土保持法律法规、地方条例，水土保持补偿费办法，依法划定水土流失重点预防区和重点治理区，划定水土保持生态保护红线。

(2)底线责任。将“水土流失面积不扩大、强度不加剧，水土保持功能不降低”作为考核底线。

(3)依法许可。严格生产建设项目水土保持方案审批，重点落实弃渣场水土流失防治及安全责任，加强对生产建设项目水土保持设施的验收监督。对水土流失严重、生态脆弱、重要生态功能区的项目实行严格管制[32]。

(4)强化监管。加强事中事后监管，全面跟踪检查，落实整改责任，违规处罚。

(5)分类管理。根据建设项目所属类别的水土保持影响程度(分为极严重、严重、一般、较轻微和轻微五级)、区域水土保持敏感性(分为极敏感、敏感、轻度敏感三级)，以及项目征占地、土石方挖填等特点，将生产建设项目分为A、B、C三类，分类对其水土保持方案编制及审查审批、后续设计、水土保持监理、水土保持监测、验收等实施不同的管理方式，实现科学管理、分类指导，提升管理效能[33-34]。

3.4.4 推进监测与信息化

(1)支撑目标。水土保持监测要支撑水土保持规划实施、政府目标考核、宏观决策、公众服务，监测评价要与开发管控、监督执法、考核问责实现联动[35-37]。

(2)能力建设。加快监测网络体系、监测评估体系和监测技术标准体系建设，积极推进卫星遥感、无人机监测等高新技术在监控中的应用。

(3)监管示范。在全国开展水土保持重点治理工程“图斑精细化管理”，生产建设项目“天地一体化”动态监控示范与推广[38]。

(4)信息系统。加快水土保持监督管理、综合治理、监测评价系统的部署与使用，上下协同，信息共享。为全面提升监管能力与水平提供保障[39]。

3.4.5 水土保持社会服务工作[40]

(1)宣传与教育。把水土保持知识纳入国民教育体系，强化宣传引导，加强社会监督，增强全民水土保持意识。

(2)示范区建设。推进国家水土保持生态文明工程、水土保持科技示范园、科普教育基地建设。

(3)社会服务体系。建立和完善市场信用评价机制、守信激励与失信惩戒机制，有序推进方案评审、验收评估技术服务的政府购买。

(4)廉政风险防控。加强审查审批、行政执法、招标投标、工程建设、资金使用、评估评价等领域的廉政风险防控。

[1] 国务院.关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

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[3] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全:总卷(上)[M].北京：科学出版社，2010：513-537.

[4] 姜德文.城镇化进程中的水土流失与生态环境新问题[J].中国水土保持，2014(1)：1-3.

[5] 中共中央，国务院.关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm.

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[10] 中共中央.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014：1-59.

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[13] 中共中央办公厅,国务院办公厅.生态文明建设目标评价考核办法[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/22/content_5151555.htm.

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[16] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016：1-303.

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[26] 姜德文.水土保持目标责任考核初探[J].中国水土保持，2017(3)：6-9.

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[28] 姜德文.落实中央生态文明建设意见 推进水土保持新发展[J].中国水土保持，2016(2)：1-5.

[29] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/07/content_5166291.htm.

[30] 国务院.关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[31] 环境保护部，中科院.关于印发《全国生态功能区划(修编版)》的公告[EB/OL].[2017-07-10].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

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[40] 水利部办公厅.关于加强水土保持宣传教育工作的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.mwr.gov.cn/zw/tzgg/tzgs/201702/t20170213_858893.html.

姜德文(1959—)，男，内蒙古阿拉善左旗人，教授级高级工程师，博士，享受国务院政府特殊津贴专家，水利部“5151人才工程”部级人选，水利部综合事业局首席专家，长期从事水土保持项目管理、监测和技术咨询工作。

2017-09-30

(责任编辑 张培虎)

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