村级治理绩效评估指标体系构建探讨与思考

2017-01-20陈传伟王伊亮

法制与社会 2017年1期

陈传伟　王伊亮

摘要村级治理绩效评估指标选择原则主要依据系统性、可操作性、导向性原则。村级治理绩效评估指标体系无公认统一的标准，一般应由经济发展状况、社会发展状况、公共服务状况、民主与管理状况、环境生态与安全状况构成，同时根据具体情况设立一票否决和特色加减分项目。

关键词村级治理指标体系绩效评估

基金项目：本文系2015 年度湖南省哲学社会科学基金项目“村级治理评价体系建构对策研究”（15YBA379）阶段性成果。

作者简介：陈传伟，中共岳阳市委党校党建部教授，研究方向：党建、政治学、形势与政策研究；王伊亮，中共岳阳市委党校常务副校长，研究方向：党建、公共管理研究、民政与基层政权研究。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.095

加强村级治理，建设美丽乡村，全面建成小康社会，是中国迈向治理体系和治理能力现代化、实现中国梦的必有之路。村级治理是一个崭新的管理理念，其实践主要是通过发挥多种治理主体作用，对村级区域内公共权力进行优化配置和运作，实现村域内的公共事务有效组织、管理和调控。而绩效评估是指有关评估主体识别、观察、测量和评估治理绩效的过程。就当前情况看，绩效评估主要包括个人绩效评估、组织绩效评估两种基本类型。村级治理绩效评估在分类上属于组织绩效评估范畴。提高绩效是现代管理的核心问题，在绩效评估过程中，可以根据评估结果及时反馈和总结，修正、完善相关机制，提高管理的效果和效率。通过构建村级治理评价指标体系，努力提升或改进村级治理水平的方式或途径，实现农村经济社会的协调发展。

一、设置村级治理绩效评估指标体系应遵循的原则

作为调查和测量村级治理绩效水平的评估活动，必须建立一种专门的概念框架，即村级治理绩效评估指标体系。从广义看，这一评估体系应该包括评估主体、评估指标、评估标准、评估方法模型、评估信息系统等要素，是一个有机的系统；从狭义看，仅指评估指标体系。当然，也有学者从更加宏观的层面认为，评估指标体系基本原则、指标模型设计、指标标准选择、评估方法确定、评估规则完善等都属于指标体系的应有之义。本文认为，村级治理评估指标是从属于地方治理绩效评估体系的子系统，也是一个复杂、多维结构构成的一个体系。其指标选择原则应遵守以下原则：

系统性原则。村级治理绩效评估是一个多元目标、多层指标、多变量参数的系统处理过程，简单化和定性化处理评估数据很难取得满意效果。分析测评指标体系必须具备科学性、综合性、可操作性特征，才能充分展示系统相互连词的各参数和要素特征，进而保证方便准确地对不同区域同一条件下村级治理的发展水平与状态做一度量。基层社区和农村乡村是一个小社会，应把经济发展、社会建设、民主治理、公共服务、生态环境生态治理和治安视为一个整体的大系统，通过综合评价指标，在村级治理中实现定性评估与定量评估相结合、效能评估与效益评估相结合、局部评估与整体评估相结合、静态评估与动态评估相结合。指标设计应尽可能以现代统计理论（统计理论、管理与决策科学等理论）为基础，以现有的统计数据为依据。

可操作性原则。构建指标体系之主要目的乃方便实际操作。如不便操作，即使理论上很有意义，也不宜在实践中纳入。如强行纳入，易造成认识判断和程序繁琐等困难甚至错误，故不宜采信。

导向性原则。村级治理绩效评估属于实践性、现实性非常强的导向型活动，可操作性强的绩效评估，才可以引导村级组织应积极探索村级集体经济发展的方式，促进集体经济的发展，激发村民参与村公共事务管理，可以提高村级治理水平与质量，增进公共利益。构建指标的设置一要体现时代精神，二要坚持动态汰旧立新。

二、村级治理绩效评估指标体系构建的逻辑框架

逻辑框架（简称LFA）是国际组织常用的一种开发项目管理、评估指标体系设计和考核的工具。搭建逻辑框架可以用来分析项目预期的目标、各种目标的层次、目标的各项评估指标等，用以评估项目的效果、作用和影响。从国内外各界对各类绩效评估指标体系的逻辑架构研究实践看，常用的逻辑框架包括“综合指标-分类指标-单项指标”、“3E”逻辑框架、“政治-经济-社会”三维逻辑框架、逻辑框架以及平衡积分卡逻辑框架等。本文采用第一种框架构建。

（一）评估指标的选择

指标是评估体系的灵魂。从现实情况看，我国正面临阶级社会全面转型，实现国家治理体系和治理能力的现代化，决胜全面小康的重要任务，指标体系的设置应充分考虑这方面的需求。

通过理论分析与论证，参照田野调查和参考相关指标体系，经比较筛选和整合，本体系最终确定五项内容为基本指标，同时根据具体情况设立一票否决和特色加减分项目。

（二）指标权重的确定

权重即指标的价值导向。指标权重确定方法，管理学上主要分主观赋权法和客观赋权法。主观赋权法由评价者直接确定指标权重；客观赋权法先充分研究各指标的相关度、信息量丰度，综合衡平后确定指标权重。实践中一般多采用后者，如熵值法、因子分析法、成分分析法等。实证研究表明，对于指标权重的确定难度较大、争议多。我们在广泛征求各方面意见的基础上，采取客观赋权法确定权重。具体做法为，考评主体“考评专家、村干部、村民” （f 1，f 2，f3）使用加权权重，分别赋予权重比例为0.25，0.25，0.5；考评主体对考评指标依据按重要性按1到5评分。考评主体得分按照权重比例计算，总分相加可得出原始考核数据。权重值=每项评分总分€魑逑钭芷婪肿芊謤？00。计算模型为Y=（Y是五项目标的权重值，xi是相应评估值，fi是相应类权重值）。

表1：客观绩效评价指标体系分类示意图

表2：权重结构数据表

一级指标方面，经济建设和社会发展的权重较大，分别为24和26；公共服务、民主治理和环境安全的权重较小，分别为20、16和14。二级指标方面，村民人均纯收入的权重最大，毕竟收入是村民生活的源泉，是各项事业进步的基础，而村民在人均纯收入方面差异也很大。

三、村级治理绩效评估流程分析

（一）考核数据取得

评估体系内容遵循乡村实际，同时考虑在基层建成全面小康社会的导向作用，确定了经济、社会、公共服务、民主管理、环境与安全5个一级指标，再细分为28个二级评价指标。考评专家通过查阅相关台帐，实地考察调研，对村级治理逐项给与尽量客观的评估分数；村级干部依据本地实际，对各项进行逐项自我打分；对村民参与数据的采集，一般通过调查问卷来实现。为方便村民参与，可采用“极力反对、反对、一般、赞同、非常赞同”五点量表法。

（二）评估数据处理方法

“村级治理绩效评价满意度”调查，类指标权重依据上文赋值（24，26，20，16，14），用采用加权求和方法做如下计算：

类指标评分值（Y）=各指标总评分€骼嘀副曜罡咦芊謤兹ㄖ亍？

考核模型为Y=（i=1，2，......，n）。

其中： Y为考核评价指数，Pi为第i项指标的权重系数，Xi为第i项指标的标准化（无量纲化）数值，n为指标总个数。

（三）绩效结果主客观对比分析与纠正

从实践看，村级治理绩效评价结果主客观存在差异，其中，排名靠前和靠后区分不大，但处于中间位置的绩效治理评价结果差异明显。

笔者实践调查的湘北JY村村级治理绩效主客观评价对比中发现，在客观绩效考评结果与外部评价有相当差异，指标的指示性模糊。理论上认为，绩效评价是基于对人均纯收入等客观指标宏观感知等变量的正相关评价，实际上随村民生活程度提升，对公共服务、村居环境更加敏感。具体而言，由于一级指标中，经济建设和社会发展的权重相对较大，二级指标方面，村民人均纯收入是基本考量。处于村级治理综合水平排名前列的多为城郊村和地区示范村。

四、村级治理绩效改善与提升策略

任何考核评价之真正目的均以提升绩效为目的，村级治理评估概莫能外。为进一步提升和规范新时期村级治理绩效、发展提出的必然要求，为此提出如下建议：

（一）以决胜全面小康为契机，加快村级各项事业发展

经济发展是提高村级治理水平的基础和保障。只有加快村级经济的发展，带动村级公共社会事业的加速发展，逐步缩小城乡差距，村级面貌才会迎来历史巨变。村级治理水平的高低最终体现在经济的发展上和农民的生活水平上。印度研究中国乡村发展课题的专家库马尔博士指出：“让农民移民城市只能是一个临时方案，因为那些移到城市的农民在搅动了城市生活的同时，也使自己的生活变得不稳定。因此，政府的最终目标应该是创造一种农民不会再考虑外出的环境。从很大程度上说，农民工问题可以通过促进乡村企业的发展以及在乡村创造更好的基础设施来解决。”

基础设施建设是提高居民生活质量的关键。农村的基础设施建设固然有上至国家，下至镇级政府部门的责任与投入，作为村级组织也有责任与义务在村的基础设施建设上进行投入。新农村建设真正着眼点在公共基础设施。村里的路宽了、水多了、电足了，将为村级经济的发展提供良好的条件；村级经济发展了，村里有钱了，就能进行再投入，这是有因果关系的。提高农村劳动力素质是提升村级治理水平的基本要求。实现农业和农村现代化，建设社会主义新农村，就必须切实提高农民综合素质，造就一支“有文化、懂技术、会经营”的高素质的新型农民。一方面，通过加快农村农业职业教育让扎根农村的青年农民素质提升。另一方面，提高农民务工技能，适应现代城市和工业文明，使人力资源有效转化为人力资本。

（二）挖掘村级治理新动力，发挥多种资源参与村级治理

在决胜全面小康社会建设阶段，各级党委政府广泛开展支援农村发展活动，要以此为契机，积极引入高素质人才（如大学生村官、科技专业户、致富能手、复员转业军人、务工经商成功人士）进入农村，优选一定比例纳入入党积极分子和村级后备干部培养范围，填补长期以来形成的农村人才洼地；资金上，逐步建立农村发展项目启动基金，撬动社会资源；管理上，通过积极调整管理方式模式，充分发挥村干部、村中能人的带头作用，推动农村全方位发展与治理能力现代化。项目上，积极配合精准扶贫、美丽乡村、驻村干部项目等一系列支援农村建设发展的活动，发挥资源特色，实现跨越式发展。

（三）由国家权威部门之道村级治理绩效指标体系建设，大力推进村级治理典型模式推广与经验分享

我国村级治理绩效评估刚刚起步，各地摸索建立的“模式”繁多指标体系各异，但总体上仍缺乏共识，付出探索成本巨大而效果不彰。尽管国家明确规定由中纪委监察部绩效管理监察室领导全国政府绩效评价和管理工作，但村级治理不属于政府绩效管理内容，而其他部门缺乏权威性。实践中，各地乡镇（社区）都有对村一级的考核方案，都有综合考核部门在实施对村一级（村两委）的年度工作目标考核，却缺乏普遍共识性。各级地方党组织也对村级党组织进行基层党建指导与考核，但具体操作多倾向于定性而非定量。乡村治理道理相通，经验借鉴激发作用十分明显。

笔者建议，全国人大适时颁布“基层治理绩效评估通用指标指导法”等短期法律，3-5年定期修订补充，授权省级人大探索开发编制实施指标体系来评估村级治理绩效。把基层的行政使命、人民需求、基层党建、地域特征、资源秉赋统一考虑，形成具有权威性、科学性、可操作性的指标体系。同时，搭建村级治理绩效评估分享平台，各地选取代表集中参观典型治理案例，结合自身情况有选择性地学习借鉴，再由典型村派遣人员提供实地指导，以保证治理模式推广的实效性，形成辐射效应。

对村级治理水平进行衡量与评价，同时对村级治理进行及时的指导与监督，是建立评估指标体系的基本出发点。村级治理正逐步走向法制化和规范化，但把村级治理所涉及的各个领域的复杂关系简单化，用简化的评估指标获取尽可能多的评价信息，为把握了解进而提升村级治理现状提供科学的判断依据，仍任重而道远。

注释：

范柏乃.政府绩效评估理论与实务.北京：人民出版社.2005.31-32.

宋旭光、田芊.政府管理的宏观视野.北京：社会科学文献出版.2006.33-35.

黄颖、余秀江.新农村建设绩效评估指标体系构建研究：基于粤北浛洸镇8村调查数据的实证分析.南方农村.2012（11）.

新华社.中印农村建设具有相似性.http：//www.ln.cei.gov.cn/jjdt23.asp？id=11298&ds=1，2007-03-09.

林毅夫.新农村建设真正着眼点在公共基础设施http：//finance.sina.com.cn/economist/jingjixueren/20060316/17522423823.shtml.2006-03-16.

参考文献：

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[2]李剑、张晓辉.中国村级治理的现状、问题及建议.红旗文稿.2006（3）.

[3]赖海榕.乡村治理的国际比较——德国、匈牙利和印度经验对中国的启示.经济管理文摘.2006（16）.

[4]郭正林.村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析.华中师范大学学报（人文社会科学版）.2004，43（4）.