经济新常态下矿山环境保护的制度供给策略

张 兴，郭琳琳

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

管理专论

经济新常态下矿山环境保护的制度供给策略

张 兴，郭琳琳

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

矿山环境保护是推进生态文明建设和建设美丽中国的重要组成部分，也是践行中央构建和谐社会的基本要求。本文深入分析了经济新常态下矿业产业面临的现实发展困境，如何顺应矿业市场低迷的新周期，加强矿山环境制度供给侧改革，提出了适应新常态的完善法律法规、明确矿业权属、落实责任主体、完善矿地保护等制度供给的对策建议，对经济新常态背景下的我国矿山环境保护相关制度建设提供一定的理论指导。

经济新常态；矿山环境保护；制度建设；供给侧改革；责任主体

资源环境是制约当今社会可持续发展的基本要素。矿产资源作为一种特殊的生产要素，源于自然环境之中，为保障国家能源安全、促进国家经济建设和发展做出了积极贡献，同时也在一定程度上带来了资源环境问题。在国家大力推进生态文明建设大背景下，矿山环境保护和恢复已成为生态文明建设的重要组成部分。

同时，矿业开发作为一个特殊行业，有其自身发展规律与行业活动特点，制度供给必然与其他行业不尽相同。如何适应当前经济发展新常态，在“五位一体”的总体布局指导下，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，全面推进制度性改革，契合矿业市场低迷的新周期，加强矿山生态环境制度建设，使国家综合治理体系更加制度化、法制化、长效化，这既是当前矿政管理的迫切需要，也是用制度供给保障生态文明建设的策略之一。

1 经济新常态下矿山环境制度供给必要性

自2012年以来，全球整体经济的周期性波动，全球矿业延续下行态势，矿产品需求下行压力加大。受国际经济提振乏力影响，国内经济增速减缓，要素红利的减少以及资源价改等一系列制度性改革的推进，冲击了发展中的中国矿业经济，中国矿业产业也步入了L型增长期。加之之前的矿产品价格低迷，短期内矿业经济出现了“调头”迹象，而矿业开发已与经济转型、社会发展、生态环境可持续性等问题复合重叠，矿业发展面临的挑战也在不断升级中。虽然近期煤炭、钢铁等产能出现了一定程度的反弹，但更多是受固定资产投资和气候影响所致。总体而言，未来几年我国矿业仍面临去产能、去库存及生态环境修复压力，煤炭、钢铁、有色金属等行业及其矿业后端产业内涵积淀动力不足，“皇帝女儿不愁嫁”的卖方市场犹如即逝的过眼云烟，矿业竞争力下滑让更多的矿业大型公司兼并重组、抱团取暖，以抵御经济“严寒”，规避市场经营风险。

经济发展新常态是中央深刻认识和全面把握当前我国发展的阶段性特征所做出的重大科学判断，是指导我国经济持续发展总体向好的重要发展战略理念[1]。目前我国经济已由高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量，做优增量并存的深度调整的关键时期。按照十八届五中全会在新时期宏观经济政策方面释放的新信号，着力加强资源供给侧结构性改革的核心是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在此背景下国家对高耗能、高污染等传统产业必然要采取限制性措施，在一定程度上势必会对矿业行业产生较大的影响。目前矿业经济持续低迷，企业资金链条紧张和矿山效益滑落等趋势未改，矿业经济形势直接与环境保护成效密切关联，加之居民对高质量的环境消费需求与日俱增，而供给侧结构调整受到体制机制制约的弊端表现越来越明显[2]。在矿业整体低迷的现实情况下，矿山环境保护该当如何应对，已成为当前矿业发展和矿政管理面临的最大挑战。

2016年的国土资源工作与往年有所不同，推进供给侧对需求侧变化的适应性调整成为工作的重中之重。供给侧结构性改革是今年中央经济工作会议中提出的适应和引领经济发展新常态的重大战略部署和治国理政思路创新，经济新常态下推进供给侧结构性改革的主战场在要素市场的“三去一降一补”，对新形势国土资源管理补短板首先应补上“制度短板”，当前的矿业经济发展总体态势决定了矿山环境持续健康发展的根本出路在于如何通过制度性安排有序推进矿山环境治理，以创新资源供给带动民生对环境需求发展，以环境消费需求倒逼资源供给升级。可以说，供给侧改革必将引起矿业经济发展条件、体制和政策环境发生相应变化[3]，也为矿山环境恢复治理制度建设提供了有利契机。制度性改革不仅关系我国发展全局深刻变革，也对我国经济发展新常态下的矿山环境保护工作提出了新要求。推进供给侧改革关键在制度创新和改革引领，主要是通过体制机制法制改革促进矿山环境保护工作改革，明确以生态文明建设统筹矿产资源开发与环境保护，构建更为完善的矿山环境可持续发展的动力长效机制，服务于资源开发与环境保护协调发展。

2 当前矿山环境制度建设中存在的有关问题

2.1 矿山环境保护上位法缺失

矿山环境法律体系是国土资源法律体系的重要构成部分。目前我国沿用计划经济体制下制定的《矿产资源法》已有20余年，其部分条款内容已不适宜经济发展新常态的需要，特别是矿山环境保护法律法规不健全问题亟待健全完善。在中国特色的社会主义市场经济体制下，《矿产资源法》的法律地位的严肃性在执行过程中被弱化，矿山环境管理工作中更多依赖行政命令和相关政策文件充当法律手段，矿山环境保护更多是以具体环境中的实际问题而做出的原则性规章，法律的重要性和适用性并不很强，执法中出现人为偏差是必然的，这并不符合国土资源法治化建设的总体要求[4]。制度支撑能力较弱造成体制不顺、机制不活问题尚难以从根本上解决，虽然《矿产资源法》将矿山环境保护作为基本原则之一，但相关条款规定刚性不足，以利益分配为导向的矿业开发成为了市场经济体制下矿政管理的又一难题，也成为了矿山环境违法执法中对矿山企业履行绿色责任与义务的监督的羁绊之一。

2.2 配套法规不健全，监管体制不顺

配套法规不健全，管理体制不顺已是当前矿山环境恢复与治理过程中一个突出的问题，矿区生态保护问题“多龙治水”境况普遍存在。目前矿山环境恢复治理涉及生态重建、环境保护、土地利用等众多领域，土地、森林、草原、环境、水等部门均有对矿山环境治理职能，按各自的制度体系进行恢复治理工作[5]，各部门自身“单打独唱”，各行其是，相互掣肘，分割管理体制不闭合比比皆是。且全国矿山地质环境治理恢复“一张图”建设尚处于建设初期阶段，滥采乱挖、破坏植被、污染环境的矿山企业利用管理上的漏洞打“擦边球”，为追求短期经济效益罔顾社会责任。现阶段矿山环境管理权属还难以合理界定，探索有效保护环境权能结构和管理制度是亟待解决的问题。另外各部门拥有各类涉及矿山环境恢复治理方向的资金，但缺乏成熟的、可操作性强的资金管理和使用办法，致使这些资金的使用效果不佳，从制度层面上还没有进行统一规范和协调。

2.3 矿山环境保护责任边界模糊

矿山企业作为矿山环境破坏、污染的制造者，理所应当承担起维护矿山生态安全和环境治理恢复的主体责任，企业不能在资源开发的巨大利益面前，罔顾具有法律效应的契约底线。对矿山进行土地复垦和生态治理恢复，既是矿山自身的企业责任，也是矿山企业应该承担的社会责任。“谁开发谁保护，谁污染谁治理”是国际上通用的基本原则，许多发达国家法律普遍规定，矿山企业从矿产品销售产值的一定比例，计征土地复垦、生态绿化的责任。

在市场经济体制下，按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”。目前“公共治理”机制中政府和矿山企业的矿山环境治理恢复主体责任尚未完全理顺，有些地方政府亲自“操刀”抓环境治理，完全嬗变为矿山环境“新账”和“旧账”治理中的均等责任体角色，公共服务供给范围呈扩大化趋势，这种“拉郎配”兜底式的奇葩治理方式转而却让企业轻而易举“搭车”，让政府背负了后期治理不应背负的沉重包袱。界定矿山环境保护范畴，厘清治理中的相应责任体边界问题，已经成为制度供给侧改革和法制建设完善过程中需要解决的难点问题之一，需要矿政管理部门加快研究。

2.4 矿产资源产权制度不清晰

我国矿产资源产权制度方面存在着突出问题，尤其是矿产资源产权虚置问题，缺乏具体的矿产资源产权主体代表，进而造成矿产资源开发利用长期处于低效率的状态，不仅造成具有稀缺性的矿产资源的争抢开发，而且造成作为一种公共物品的矿产资源被大量破坏和浪费。政府、矿产资源开发者的权利、义务规定不明确，致使矿产资源开发者尚难以主动从源头减少资源消耗和消减污染物排放。党的十八届三中全会《决定》要求“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，而国家所有权主体和代表国家行使权利主体的不统一性，就会使得法律上的国家所有权被异化为部门所有。随着简政放权的进一步推进，又可能被异化为地方政府所有、企业所有，甚至是个人所有，矿产资源产权制度模糊带来环境治理职责被稀释，进而遗忘并抛弃矿产资源产权本身具有的生态价值。

3 矿山环境制度供给的认识与思考

3.1 健全完善矿山环境法律制度，完善相关配套法规的责任协调机制

国家把保护生态环境提升到国家战略层面，将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，树立五大发展理念，从战略部署、顶层设计、制度建设上全面谋篇布局推进生态文明建设。中央在保护生态环境上持续发力，为新常态下依法守住发展与生态两条底线，让“绿水青山就是金山银山”和“绿色化”理念落地生根提供了新理念、新思维。《矿产资源法》作为矿政管理的根本大法，矿山环境保护应贯穿于矿业产业的上中下游产业链的各个环节，补强生态平衡与环境保护相关条款“空白点”，制定指导和协调资源开发利用和矿山环境保护协调发展的专门性法律法规，为消除矿山环境管理“暗点”提供法律依据。

当前矿业持续低迷，制定相应的管理政策应遇到改革阻力相对较小，抓住有利契机，加快制度供给侧改革，创新管理制度，对政府职能定位和权限予以规范，在体制顶层设计中，做到决策权、监督权和执行权相分离。在矿政管理纵向上，减少多头管理。明确部、省、市、县之间分级授权，合理分解到多个层级，强化各级依法依规监管工作法定责任，实现决策、审批、管理分级管理制度；在矿政管理横向上，减少职能交叉。按照职能转变要求，厘清交叉职责，明晰土地、森林、草原、环境、水等相关部门之间任务分解与分工，建立“有权必有责，有责必担当”问责机制，特别应制定和落实配套管理法规责任制，严守生态底线，完善责任追究制度。

3.2 明确矿业权属制度，落实矿山环境保护主体建设

加强矿产资源保护主体建设，不仅是“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的体现，而且是加强矿产资源供给侧结构性改革的有效措施，还能弥补矿产资源开发造成的生态环境污染短板。一是明晰产权，完善生态补偿机制。良好的产权制度是矿业健康发展之基，也是矿业环境保护之基。明晰权利与责任归属，界定矿业权主体在矿业经济活动中的生态损益，减少矿山企业在矿业勘查开发过程中的外部性，将环境治理费用纳入企业的成本会计核算，加强矿产资源环境保护的责任进行承诺。二是实施企业社会责任追究制度。强化采矿权人在环境保护与治理中的主体责任与义务[6]，使矿山企业牢记“谁开发，谁负责，谁破坏，谁治理”责任，强化对矿山企业主体的“行为追责”和“后果追责”。从制度建设上，不能为企业“搭便车”留下可钻的空子，强化并完善矿产资源开发利用的环境保护责任。三是统筹规划，明确监督责任。在矿山环境治理中，政府部门要在供给侧结构性改革中解脱出来，去政府投入杠杆化是在做好下放权力“松绑”“减负”的同时，加强监管制度建设，做好提升服务水平的“加法”，明确相关政策导向，履行好赋予的监管服务职责。

3.3 构建配套的绿色矿山建设激励机制，完善矿业用地环境保护制度

绿色已成为生态文明建设中体现国家核心竞争力重要因子，按照以人为本，人与自然和谐相处、协调发展的原则，发展绿色矿业是当今世界的大趋势。在《矿产资源法》修改中，应总结提炼绿色矿山建设成熟经验，以土地复垦、生态重建和环境保护为基础，树立生态环境底线思维，将绿色矿山的条件和标准上升为法律制度。把握关键，优化责任，在矿业经济持续低迷仍未见底的情景下，通过“一揽子”优惠政策及激励机制，调动矿山企业治理环境的积极性，使矿山企业本身成为碧水蓝天、绿水青山的直接受益人。

对矿区生态治理完成后的土地权属尚不清晰，尤其是闭坑后土地产权问题如何处置，加之矿山地质环境治理收益分配机制尚无明确统一规定，治理恢复投资人的投资回报、贡献度也没有相应的法规和政策保障，也是制约矿山企业生态治理积极性问题。应处置好矿业权设置中资源开发“输出式”和资源转换“输入式”等环境问题，建立和完善矿区生态治理的奖惩机制和矿山企业诚信体系，规避矿山企业对矿业用地过程中的生态环境损害，规范矿区临时用地恢复治理的补偿方式和补偿标准，谨防对矿业及相关配套产业过度依赖，严控矿业市场低迷危及矿业可持续发展，减少“多米诺骨牌效应”对矿区土地复垦所带来的联动伤害。建议对正在修订的《土地管理法》和《矿产资源法》，单设“矿业用地”一章，明确矿业用地使用中环境保护评估、退出、治理恢复标准等，从法律制度层面作出系统性规定，促进矿山生态环境保护制度化、法治化、常态化，以利于矿区土地恢复治理法律的统一与适用。

4 结语

维持矿区生态系统稳定，实现可持续发展，在遵循自然规律、地质工作规律和市场规则前提下，要从国家层面、法律层面、社会层面、责任层面等方面认识矿山环境保护的重要意义，筑牢矿产资源开发的生态保护“安全网”，守住环境质量底线和生态功能基线。适应经济发展的新常态，立足长远，通过矿产资源价格形成机制改革，提高矿产资源利用效率，维护好天地人巨系统共享的生态空间，在保护生态环境的前提下搞好矿产资源开发利用，增强矿业经济的可持续增长动力，达到矿业经济效益和生态效益的完美结合。

[1] 齐建国,王红,彭绪庶，等.中国经济新常态的内涵和形成机制[J].经济纵横,2015(3):7-9.

[2] 王先庆,文丹枫.供给侧结构性改革[M].北京：中国经济出版社,2016：56-62.

[3] 张彦英,张兴.推进地质工作结构性改革[J].中国国土资源经济,2016(3):3-5.

[4] 张兴,王迎川.可持续发展中的环境法制建设[J].环境科学动态,2005(2):29-30.

[5] 张建龙,孔令,张云国，等.我国矿山环境恢复治理制度现状及对策[J].中国矿业,2011,20(4):45-46.

[6] 段钢.绿色责任[M].上海：上海社会科学院出版社,2015:50-55.

Strategy on institutional supply of mine environment protection under the new normal of economy

ZHANG Xing，GUO Linlin

(Consulting Research Center, Ministry of Land and Resources，Beijing 100035,China)

Mine environment protection is an important part of promoting the construction of ecological civilization and building a beautiful China. It is the basic requirements of setting up a harmonious society from the central government. This paper analyzes and researches the realistic development dilemma of our mining industry under the new economic normal. How to adapt to current depressed mining market, and strengthen polices supply of mine environment protection. It provides theoretical andysis and policy advices on mining laws and regulations, mining rights, responsibility and mine land protection from their institutional supply. In the context of new economic normality, the results could provide some theoretical guidance for the associated institution construction of mine environment protection in China.

new normal of economy; mine environment protection; institution construction; supply-side reform; responsibility subject

2016-08-15

张兴(1978-)，男，河北易县人，国土资源部咨询研究中心副研究员，工学博士，主要从事矿产资源经济和矿政管理研究工作，E-mail：zhangxing8@163.com。

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1004-4051(2017)01-0013-04