生态红线划定中的矿业权处置问题初探

余星涤

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

管理专论

生态红线划定中的矿业权处置问题初探

余星涤

(国土资源部咨询研究中心，北京100035)

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，到2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标。这将对我国矿产资源勘查开发及管理格局产生巨大而深远的影响。当前，各地在各类保护区内的矿业权退出方面遇到了重叠面积不清、规划协调不足、遗留问题突出、勘查开采空间被大幅挤压等问题，这些问题在生态红线全面划定过程中将进一步凸显，亟待从顶层设计的角度，作出系统的制度安排。事实上，《生态保护红线划定技术指南》早已确定了“合理性、协调性、可行性”原则，提出要生态红线划定要“适应经济社会发展需求和当前监管能力，预留适当的发展空间和环境容量空间”。对此，本文从加强矿产资源勘查开发管理的角度，提出要提前对接、主动服务，尽快摸清重叠底数、加强规划协调、分级分类处置、探索建立储备机制，确保生态红线“划得实、管得住”。

生态红线；划定；矿业权；处置

根据2017年2月7日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，到2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。生态红线的划定将对我国矿产资源勘查开发及管理格局产生巨大而深远的影响。2017年7月，国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》，决定开展各类保护区内矿业权清理工作，到2017年12月底，完成各类保护区禁止矿产资源勘查开采范围的矿业权调查摸底和分类梳理，在清理工作总结的基础上，研究出台保护区内矿业权分类处置工作方案[1]。

根据我国生态红线划定乃至勘界定标的时间表，如何根据《生态保护红线划定技术指南》[2]提出的“合理性、协调性、可行性”原则，加强矿产资源规划与生态红线划定的衔接，适应经济社会发展需求和当前监管能力，预留适当的发展空间和环境容量空间，确保生态红线“划得实、管得住”，是当务之急。

1 面临的主要形势

2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》正式公布，标志着全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。《意见》明确了生态红线划定的总体时间表：2017年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线；2018年底前，其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线；2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度[3]。

早在2013年9月，环境保护部即已开展生态红线划定试点工作，着重对位于内蒙古、江西、广西、湖北境内的国家重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划出了生态红线，初步完成了试点省域生态红线划定方案。

据不完全统计，截至2017年初，已有贵州、四川、陕西等13个省、市、自治区划定或初步划定生态红线保护范围，并出台相应管理措施[4]。从面积上看，各省份划定的生态红线保护区域面积多在国土面积的三成以上。其中，北京市初步划定生态红线区约12 000 km2，占市域面积的73%；江西划定5.52万km2，占省域面积的33.09%；湖北划定6.22万km2，占省域面积的33.4%；贵州划定5.62万km2，占省域面积的31.92%；四川划定19.7万km2，占省域面积的40.6%。

2 当前矿产资源勘查开发管理的相应部署

为响应生态文明建设的战略部署，在协调生态环境保护与矿产资源勘查开发的关系方面，早在2011年发布的《找矿突破战略行动纲要(2011～2020年)》就强调，严格执行国家生态环境保护规定，矿产资源勘查活动涉及自然保护区、重点国有林区和西部省(区、市)直管国有林区的，禁止社会资金进行商业性勘查[5]。

2015年5月19日，环境保护部、国家发展改革委员会、财政部、国土资源部等十部门联合发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，明确对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案[6]。

2016年11月公布的《全国矿产资源规划(2016～2020年)》提出，全面落实主体功能区规划和生态保护要求，在自然保护区内严禁开展不符合功能定位的开发活动。在国家地质公园等地区，依法严格准入管理。全面清理各类保护地内已有矿产资源勘查开发项目，由各地区别情况，分类处理，研究制定退出补偿方案，在维护矿业权人合法权益的前提下，依法有序退出，及时治理恢复矿区环境，复垦损毁土地；确需保留的极少数国家战略性矿产开发项目，按程序批准后，实行清单式管理，明确资源环境保护要求和措施，严格监管。

在公益性地质调查项目方面，2017年6月，中国地质调查局明确，在2018年地质调查项目部署中，涉及自然生态保护区的区调、矿调、能源与水工环调查等工作，全面退出自然生态保护区，已有项目或内容做好结题工作。

目前，一些资源环境大省在划定生态红线的同时，已开始停止生态红线内特别是自然保护区的新立矿业权审批项目，并已着手逐步实施生态红线内的矿业权退出。2016年5月，河南省出台《关于全面深化矿产资源管理改革的若干意见》，首次提出在矿产资源规划中划定矿山开采生态红线，对“三区两线”(重要自然保护区、景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线、河流湖泊直观可视范围)及特定生态保护区域内的露天矿山实施关闭[7]；2016年5月，广西壮族自治区国土资源厅部署开展自然保护区和矿区生态环境整治专项行动，要求加强涉及自然保护区的矿业权管理，依法退出国家级、省级、市县级设立的78个自然保护区内矿权[8]。

3 生态红线划定中矿业权处置面临的难题

尽管目前在各级矿产资源规划编制中，已经对各类自然保护区进行了避让，且各地在矿业权审批中，严控新上项目，一些地方反映，近几年几乎没有再审批新立矿权，但随着各省(区、市)生态红线划定工作的逐步推进，现已或未来有可能划入红线的在探在采矿业权处置问题日渐凸显。

在2017年5月召开的2017中国矿业循环经济暨绿色矿山论坛和2017年6月20日召开的2017中国探矿者年会上，生态红线内的矿业权退出成为与会企业和专家讨论的热点问题；也是各地方国土资源管理部门反映较为集中的问题。问题主要表现在以下几个方面。

一是重叠底数不清。以湖北省为例，国家、省、市三级都在划自然保护区，但有的保护区四至未定，界址不清；有的划定范围还在调整，造成现有矿业权与自然保护区的重叠区经常性处于变动之中，对摸清底数、统一管理、分类处置造成了困难。目前经初步清理，在中央环保督察中，发现湖北省各级保护区内共设有矿业权47个，其中部级发证11个、省级发证19个，市级发证6个，县级发证11个；47个矿权中，25个位于国家级自然保护区，18个位于省级自然保护区，4个位于市级自然保护区，而这只是湖北全省4 000多宗矿业权与生态红线划定区域重叠的冰山一角。

二是规划协调不足。根据《生态保护红线划定技术指南》，生态红线划定要遵循合理性原则、协调性原则、可行性原则，应结合地方实际与管理可行性，合理确定国家生态保护红线方案；应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划等区划、规划相协调；应与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间。但目前在各地的生态红线划定中，往往各级政府和各相关部门之间事前没有充分沟通，或者没有科学平衡和协调各项规划、不同资源、各方权益之间的关系，导致红线划定后，问题矛盾集中爆发。

三是遗留问题突出。首先是现有探矿权转采困难。许多企业依法通过招拍挂出让获得了探矿权，经过几年的大规模勘探投入(目前探矿多数是“攻深找盲”，探矿成本高昂)查明储量后，正处于转采的关键阶段，由于其后被划入保护区范围，导致难以转采，有的一拖数年，勘探成本无法收回。第二个是采矿权延续困难。一个矿山从取得采矿证到施工、投产往往需要几年甚至十几年时间，前后投入矿山建设资金数亿元甚至更多，而目前省级国土资源管理部门发证期限往往在5～8 a，如果采矿权被划入自然保护区，往往矿山刚刚投产或甚至还未投产，采矿证就无法延续。如果政府选择对企业实施探矿权采矿权退出补偿，面临的问题一是在地方财政十分紧张的情况下，退出补偿款往往不足以弥补企业勘探开发投资损失；二是此前收取的矿业权出让价款早已分中央和地方两个渠道收归国库，如果再从财政拿出来退还企业，程序和过程会比较复杂漫长。同时，企业停产、员工失业造成的信访维稳压力非常大，而且如果对企业的补偿不能覆盖其损失，政府又面临着被提起行政诉讼的风险。

四是勘查开发空间被全面挤压。目前，在已划定生态红线的省份，生态红线的划定面积往往占到了全省国土面积的1/3左右，加上水资源红线、永久基本农田等划定要求，再除去城市建成区面积，可供矿产资源勘探开发的空间被大幅压缩。据一些地方国土资源管理部门反映，由于目前许多合法开采的有证矿山陆续证照不再接续或者关闭，在市场需求驱动下，偷采盗采猖獗、违法行为反弹，国土资源管理部门如果管不好，就是失职渎职，目前基层的矿管科科长已成为“高危”职业。

五是资源接续困难引发产业链连锁反应。近几年来，受矿业市场低迷影响，加上矿山开采环保要求大幅提高，矿业企业盈利空间大大降低。现有的一些大型矿山企业往往多为原有小型矿山延续或整合而来，经过多年开采，面临资源枯竭。由于各地生态环保要求不断提高，不仅新设矿权大幅减少，而且已有的矿业权也面临着探矿权转采、采矿权延续等困难，导致位于采矿业下游的选矿、冶金、化工企业生产、就业、税收也相应受到较大影响[9]。

4 主客观原因分析

从客观方面看，自然保护区内的矿业权有序退出，是生态文明建设的客观需要，是经济转型发展特定阶段上的必要成本，是必须遵循的基本原则。据环境保护部2017年2月发布的数据，经过60多年的发展，我国自然保护区已经占国土面积的14.8%，是世界上规模最大的保护区体系之一[10]。随着2017年12月底全国自然保护区内矿业权调查摸底和分类梳理工作的完成，以及保护区内矿业权分类处置工作的逐步落实，全国自然保护区内的矿业权处置工作大局已定。

从主观方面看，导致现有矿业权大量被划入红线的重要原因，是此前对红线划定中的工作协调和规划衔接认识不足、重视不够。由于生态红线的划定范围包括“重点生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区(包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等类型)、其他(未列入上述范围、但具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域，包括生态公益林、重要湿地和草原、极小种群生境等)”，划定主体来自不同部门，划定时间也有先有后[11]，并据基层反映，由于国家对各类保护区有一定的补偿机制，所以部分保护区在当初划定时存在一定的随意性和扩大化现象。而随着生态环保要求的刚性越来越强，一些地方才发现由于当初红线划定时没有事先做好充分的衔接，导致没有预留适当的发展空间和环境容量空间，超出了当前的监管能力，束缚住了适度发展的手脚。以自然保护区划定为例，我国大部分自然保护区建立时属于抢救性划建，缺乏严格系统的科学考察，长期存在保护区区划不合理、本底数据不清楚、缺乏动态监测等问题。有的地方当初将城镇、村庄、工矿企业、公路等直接划入自然保护区的核心区、缓冲区或实验区；一些省、区、市不经报备或批准，自行调整或缩小保护区范围[12]。

事实上，在《生态保护红线划定技术指南》明确的“强制性、合理性、协调性、可行性、动态性”的五个原则中，“合理性、协调性、可行性”这三个原则早已明确，应该“结合地方实际与管理可行性，合理确定国家生态保护红线方案；与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等区划、规划，以及已建各类生态保护地边界相协调；与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间”。而在生态保护红线划定的数据预处理中，也明确要求进行人工用地剔除，根据土地利用现状图和规划图等资料，扣除聚合后图斑内的大型建设用地和集中连片农田。其中，建设用地重点考虑城镇、工业开发、矿产开发等类型。因此，在生态红线划定的顶层设计中，已为科学平衡生态环境保护与资源开发的关系预留了政策和技术空间。

同时，从目前确定的生态功能红线划定方式看，其主要依托《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》中的宏观尺度国土空间划分，在精细度方面不能满足实际操作的要求。这就意味着，生态功能红线不可能仅凭“自上而下”的方式加以推进，其“落地”更多依赖于地方政府对本行政区域内的生态保护用地进行确认，需要一个“政策再界定”的过程[13]，这也为在2020年全国生态红线划定最终勘界定标前，科学制定红线划定的技术体系，统筹协调各相关规划之间关系留出了“政策再界定”的时间。

5 结论与建议

基于《生态红线划定技术指南》科学平衡生态保护与资源开发关系的原则，在全国生态红线划定“政策再界定”过程中，完全可以从前端规划协调和后端有序退出两个角度，对相关矿业权处置作出更为合理的制度安排。各级国土资源主管部门可尽快扭转在生态红线划定中被动应对的局面，积极参与、提前对接、主动服务，为生态红线“划得实、管得住”作出应有的贡献。

应尽快着手开展以下几方面工作。

1) 尽快对生态红线内的矿业权情况摸底调查，监测评估生态红线划定对矿产资源勘查开发总体格局的影响，以及对战略性矿产资源勘查开采的影响，根据评估结果，从国家层面，统筹安排资源勘查、开发、收储，为《全国矿产资源规划(2021～2025年)》和各省级矿产资源规划调整提供必要的依据。

2) 吃透中央关于生态红线划定的文件精神，贯彻《生态保护红线划定技术指南》确定的合理性、协调性、可行性原则，根据矿产资源规划和经济社会发展总体要求，各级国土资源主管部门应积极主动加强与环境保护等相关部门的规划衔接，在严控生态环保标准、确保绿色开发的前提下，从前端的规划衔接和后端的有序退出两个角度去协调生态红线划定与在探在采矿业权之间的关系。

3) 从顶层设计的角度，对生态红线内的矿业权分级分类退出作出系统的制度安排。以地方政府为主导，协调发展改革、财政、环境保护、国土、林业等各部门，对“钱从哪里来、人往哪里去、产业如何接续、剩余资源怎么办、环境恢复治理谁来做”等问题提出系统的解决方案，划出清晰的路线图；根据不同矿种、勘查阶段或矿权剩余年限等因素，规范矿业权退出的价值评估、补偿资金筹措、具体退出程序；同时，加速建立国家资源战略储备制度，将生态红线内退出的矿业权统一纳入国家资源战略储备。

[1] 国土资源部.国土资发〔2017〕77号 关于印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》的通知[Z].2017.

[2] 环境保护部.环发〔2015〕56号 关于印发<生态保护红线划定技术指南>的通知[Z].2015.

[3] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于划定并严守生态保护红线的若干意见[Z].2017.

[4] 智春丽，李纵，何勇.至少13个省份划定了生态红线保护范围，红线不是橡皮筋[N].人民日报，2017-02-20(14).

[5] 国务院办公厅.国办发〔2011〕57号 找矿突破战略行动纲要(2011～2020年)[R].2011.

[6] 环境保护部，国家发展改革委员会，财政部，等.环发〔2015〕57号 关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知[Z].2015.

[7] 河南省政府.关于全面深化矿产资源管理改革的若干意见[Z].2016.

[8] 广西自治区国土资源厅.广西自然保护区和矿区生态环境整治专项行动工作方案[Z].2016.

[9] 余星涤.生态红线内矿权处置待绘“路线图”[J].中国国土资源报，2017-07-11(03).

[10] 环保部：中国自然保护区数量、面积已达较高水[EB/OL].[2017-02-20].http:∥www.chinanews.com/gn/2017/02-20/8154802.shtml.

[11] 何彦龙，黄华梅，陈洁，等.我国生态红线体系建设过程综述[J].生态经济，2016，32(9)：135-139.

[12] 朱维群.对自然保护区建设的管理体制和运行机制建议[EB/OL].[2017-03-09].http:∥www.rmzxb.com.cn/c/2017-03-09/1399063.shtml.

[13] 陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开[J].现代法学，2014，36(4):85-97.

Preliminarydiscussionondispositionofminingrightsinthedelineationofecologicalredline

YU Xingdi

(Consulting & Research Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China)

General Office of the CPC Central Committee and State Council “Several opinions on delineating and strictly protecting the red line of ecological protection” requirements,by the end of 2020,the full completion of the delineation of ecological protection red line,demarcation calibration.This will have a huge and far-reaching impact on the exploration,development and management of mineral resources in china.At present,around the various types of protected areas within the mining rights exit had overlapping area is not clear,lack of coordination,planning,prospecting and mining issues left outstanding space was a squeeze and other issues,these problems in the process of comprehensive delineation of ecological red line will further highlight the need from the top-level design perspective,make institutional arrangement system.In fact,“the delineation of ecological protection red technology guide” has already identified “rationality,coordination and feasibility principle,proposed ecological red delineation should adapt to the needs of economic and social development and the current regulatory capacity for appropriate development of space environment and space capacity”.In this regard,this article from the strengthening of the exploration and development of mineral resources management is put forward,to advance the docking,active service,find out as soon as the overlap base,strengthen planning and coordination,classification disposal,explore the establishment of a reserve mechanism,ensure the ecological red line can be implemented.

ecological red line；delineation；mining rights；manage

F407.1

A

1004-4051(2017)10-0026-04

2017-08-02责任编辑宋菲

余星涤(1972-)，女，博士，2007年毕业于中国地质大学(北京)资源产业经济专业，现任国土资源部咨询研究中心地质矿产研究所副所长，主要从事矿政管理和矿业市场方面的研究工作，E-mail：yuxd2005_bj@163.com。