安徽中小型水利工程建设领域廉政风险防控研究

周志强

安徽中小型水利工程建设领域廉政风险防控研究

周志强

一、基本情况

按照水利部《关于加强中小型水利工程建设管理防范廉政风险的指导意见》，中小型水利工程指总投资3000万元以下的水利项目。近年来，安徽省每年完成中小水利工程投资约130亿元，占全部水利投资60%以上，且呈逐年上升之势。主要建设内容包括中小河流治理、中小型病险水库（水闸）除险加固、中小型灌区续建配套、小水电站增效扩容改造、小型农田水利重点县项目、农村饮水安全工程等。

1.安徽省中小型水利工程特点

调研发现，安徽省中小型水利工程主要有以下五个特点：一是投资主体多元化，中小型水利工程投资由国家、省、市及群众自筹等多种形式组成，省以上投资都能到位，市及群众自筹到位率较低。二是项目多、分布广，安徽省中小型水利工程众多，几乎覆盖了全省16个市、105个县（区），且部分项目地域分布不均。三是技术含量相对较低，中小型水利工程多为技术通用工程，施工难度不大，中小水利企业参与度较高。四是建设周期短，由工程建设体量决定了其建设周期一般都比较短，前期勘察设计深度往往不够，施工精细化也难以做到。五是实施基层化，鉴于该类工程的分布特点以及事权划分等因素，基本由市县等基层水利部门组织实施，甚至部分小型项目交由乡镇组织实施。

2.安徽省水利建设市场基本情况

2009～2015年初，依托原省水利工程招标投标服务中心，全省水利建设领域形成了完善的诚信体系和招投标管理体系，为规范招投标、服务工程建设、防范廉政风险起到了积极作用。2015年3月，按照全省公共资源交易改革的要求，招标中心关闭，水利工程招投标按规定进入省市有关交易中心交易。调研中多方反映，各地交易规则不统一，很多地方不考虑水利行业的特点，多采用经评审的最低投标价法，部分交易中心地方保护严重，操作很不规范。目前虽公共资源交易改革各项工作正稳步推进，但过渡期间，对全省水利工程招投标和工程建设仍造成了较大影响。

3.中小型水利工程建设管理模式

一是厅直有关单位，针对其管辖水利工程成立专门项目法人，履行建管职责。二是部分县水行政主管部门直接作为项目法人，履行某类或某项水利工程建管职责。三是市县水行政主管部门针对辖区内工程分类成立专门项目法人，其中部分为常设机构。四是各级水行政主管部门（水管单位）为某一工程成立临时建管机构，工程建设结束后，机构解散。五是部分民生工程由乡镇负责组织建设实施。

二、存在的主要廉政风险点

1.建设管理体制不完善、建管力量薄弱

根据2008年调查统计，全省水利行业各类专业人才10394人，占职工总数的26.8%，其中中高级职称4199人，占总职工的17.2%。多年以来，基层水利部门，特别是县级，人员编制少、待遇偏低，很难吸纳优秀人才，特别是年轻技术力量充实。基层水利人才队伍的现状与当前水利建设管理任务不相适应。如此以来，必然造成水行政主管部门直接参与工程建设，建设和监管职责分不清，同体监督，权力在无约束的情况下，隐藏了巨大的廉政风险，很容易滋生腐败，“四个安全”难以确保。

2.市场发育不健全、市场总体诚信度不高

我国社会主义市场经济体制尚不完善，全社会信用体系建设进展与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应。水利建设市场发育不完善，互联互通的全国水利建设领域诚信体系还未形成，信息公开度不够；市场主体和从业人员信用记录严重缺失；市场准入和退出机制、守信激励和失信惩戒机制尚不健全；社会诚信意识和信用水平偏低，诚实守信的社会氛围尚未形成等。

3.廉政风险防范意识不强、廉政风险防范体制机制滞后

由于长期受计划经济思想和政治体制、行政体制改革缓慢的影响，很多人仍沿用计划经济时代思维模式去想问题、作决策、抓工作，廉政风险防范的意识不强。在工程建设中，多依赖人的思想觉悟，缺乏必要的制度设计和流程安排以规避廉政风险。自行制定的措施规定缺乏封闭性、配套性和连惯性。

4.工程建设中突出问题依旧存在

尽管2009年以来,安徽省水利建设领域持续开展专项治理活动，市场总体规范有序，但水利工程建设中突出问题仍然存在，主要包括：一是一些项目招标人未经招投标直接委托下属单位实施；二是少数项目在招投标建设过程中存在弄虚作假、资质挂靠、围标串标等现象；三是少数项目在工程建设过程中存在转包和违法分包等现象；四是少数项目施工中存在偷工减料或以次充好现象；五是个别中标单位在价款结算中，存在想方设法通过变更设计增加工程款现象；六是市县配套资金到位率普遍偏低，致使出现半拉子工程，不能及时进行竣工决算、审计和验收等。

三、防控廉政风险对策思考

1.坚持改革创新、解决体制机制问题

水行政主管部门作为水利工程建设监管主体，不得直接履行项目法人职责。要通过改革实现建设与监管真正分离，从体制机制层面有效防控中小型水利工程建设领域廉政风险。

贯彻落实科学发展观和科学人才观，加快水利行业人事制度改革，大力发展专业化建管队伍。加强对项目法人的监督管理，完善对项目法人的考核制度，建立激励约束机制。完善建管模式，推行水利工程项目法人招标、代建制、设计施工总承包等模式，充分发挥市场机制作用，积极引入社会力量参与本地的中小型水利工程建设。按照水利工程建设项目性质和类别不同，规范项目法人组建模式。对中小型水利工程，以县（市、区）为单位统一组建项目法人，实行集中建设管理。

2.加快企业改制脱钩，做到政企分开

与地方水行政主管部门有直接隶属关系的施工、监理等企业应尽快改制脱钩，走向市场，做到政企分开；未改制脱钩的原则上不得参与由该水行政主管部门直接管理水利工程的投标。水行政主管部门工作人员在项目法人单位任职期间不得同时履行水行政管理职责，一律不得在施工、监理等企业兼职。

3.加强风险教育、增强防范意识

各级水利部门和单位要结合实际认真开展廉政教育活动，加强理想信念、法律法规、党性党风党纪教育，并采取先进典型教育和反面警示教育等方式，不断提高水利基层单位干部职工的廉洁自律意识,教育全体干部职工自警、自省、自励，筑牢拒腐防变的思想防线，提高自我防范风险意识。认真学习水利部《廉政风险防控手册》，深入了解廉政风险防控理念、思路和方法，熟练掌握本职工作中各环节可能存在的廉政风险点和相应的防控措施，增强贯彻落实《防控手册》的自觉性和坚定性。

4.加强党风廉政建设，有效落实“两个责任”

加强党风廉政建设，切实落实行政领导“一岗双责”。水利基层单位的行政负责人要按照“管行业必须管行风”和“抓业务必须抓廉政”的要求，把反腐倡廉融入到各项业务工作之中，将党风廉政建设与各项业务工作一同部署，一同落实，一同考核。

落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，这是做好党风廉政建设和反腐败工作的关键。落实廉政责任，要通过问责确保让主体责任进一步落地生根，让监督责任更好发挥作用。

5.深入开展专项治理，防范和解决突出问题

（1）加强诚信体系建设

一是按照新形势、新要求，结合现有好的做法，修订完善诚信体系建设各项制度。二是不断完善全省水利建设市场信用信息平台，建立和完善市场各方主体信用档案。三是开展信用等级评价和动态管理，将信用档案资料、信用评价成果与招投标挂钩，促进市场主体诚信。四是加强对市场主体不良行为的监督查处，并记录、公示。五是建立健全守信激励和失信惩戒制度。对诚信单位，在参与招投标、履约担保等方面给予优惠和奖励；对失信单位采取市场禁入或限制，使失信者“一处失信、处处受制”。六是推进实现信息互联互通和互认共享等。

（2）加强重点环节突出问题的治理

一是规范项目前期工作。保证前期工作经费，确保前期工作进度和质量。规范审批程序，加强规划的民主决策和科学论证，规范重大设计变更审批手续。实行勘测设计单位对前期成果质量终生负责制。

二是规范工程招标投标活动。积极参与并推进全省公共资源交易改革。积极开展水利行业挂靠借用资质投标、违规出借资质问题专项整治，严厉打击违法违规行为。不断修订完善招投标制度，堵塞漏洞、防范风险。针对中小型水利工程特点，积极推行“集中打捆”招标等有效措施。运用现代信息技术，全面实施电子招投标。健全招投标监督和举报投诉处理机制。

三是规范水利工程建设实施管理。改进监理方法，推行区域监理制，推行在建项目监理公示制，强化对现场监理的管理。加大市场培育力度，加大从业人员培训力度，规范分包和劳务作业管理，严格价款结算程序。通过广域网考勤、合同履约评价、常态化巡查与稽查等加强标后监管。严格执行水利建设项目验收制度。

四是规范建设资金安排使用。提高投资计划安排合理性，做好投资计划安排与前期工作等环节的衔接，确保资金使用效率。加强监督检查力度，完善项目跟踪审计、竣工决算审计，确保市县配套资金及时落实。健全资金使用管理制度，强化会计基础工作，严格按基建财务管理和会计核算制度进行管理和专账核算，确保专款专用，防止截留、挤占、挪用。

五是加强水利工程建设质量安全管理。落实水利建设项目质量管理体系，强化项目法人主体责任、施工单位质量责任和政府部门监管责任，落实质量终身负责制。严格质量标准和操作规程，严禁偷工减料、以次充好、擅自修改工程设计。健全质量监督工作机制，推行适合小型水利工程特点的质量监督模式。加强各级水行政主管部门安全监督管理职责和参建各方安全生产主体责任，强化安全生产日常监管和监督检查，严肃查处质量和生产安全事故。

（3）严肃查处水利工程建设领域违纪违法案件

一是加大案件查办力度。畅通举报投诉渠道，从工程建设重大质量安全事故和群众反映强烈的突出问题入手，积极从巡视、工程稽察、审计调查、专项检查等工作中发现案件线索，深挖细查背后隐藏的违纪违法问题。加大问责力度，对滥用职权、工作失误、监管不力等造成重大损失或恶劣影响的，严格实行责任追究。

二是发挥查办案件治本功能。充分运用查办案件的成果，剖析典型案例，把握水利工程建设领域违法违纪案件的特点和规律。从体制机制及管理方面深入剖析案件发生的根源，制定和完善预防腐败的具体措施，努力做到关口前移、防范在先■

（作者单位：安徽省水利水电基本建设管理局 230022）