江苏省属水利工程管理单位“两法衔接”工作实践与建议

2017-01-20周洁，张鹏

中国水利 2017年12期

关键词：两法省属水管

周洁，张鹏

（江苏省江都水利工程管理处，225200，江都）

江苏省属水利工程管理单位“两法衔接”工作实践与建议

周洁，张鹏

（江苏省江都水利工程管理处，225200，江都）

“两法衔接”；水管单位；江苏

一、“两法衔接”概念的提出及完善过程

“两法衔接”概念的提出可追溯到2000年10月，一场全国性打假联合行动发现，行政执法机关查处的涉嫌犯罪案件在向司法机关移送时缺乏明确的法律依据。2001年7月国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击犯罪协作机制，对构成犯罪的行为必须及时移送司法机关处理。《规定》确立了“两法衔接”制度的基本框架和具体程序，“两法衔接”机制就此开始应用。

2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，在督促行政机关履行职责的同时进一步规范了公安机关和检察机关在“两法衔接”中的责任与义务，“两法衔接”机制得以进一步完善，为行政机关及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪案件移送司法机关处理提供了有效的制度保证。

从“两法衔接”机制进化完善的过程可以看出，“两法衔接”不仅是行政机关将涉嫌犯罪的案件向司法机关移送的单项链接，同时也包括司法机关在案件办理中发现当事人未构成犯罪却涉嫌违反行政法律法规而将案件移送行政机关的双向互动。因此，“两法衔接”是指由检察机关、监察机关、公安机关、政府主管部门和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成的行政执法与司法合力的工作机制。

二、江苏省水利系统“两法衔接”工作的探索实践

党的十八届四中全会以来，为实现“行政处罚和刑事处罚无缝对接”，江苏省先后出台《江苏省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》《省政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》，在职责、程序、监督、机制、保障等多方面作出具体规定,将“两法衔接”工作纳入法治政府工作重点视野。

根据省委、省政府的决策部署，通过仔细梳理法律法规，对照《中华人民共和国刑法》422个罪名，江苏省水利厅制定了《水利部门移送涉嫌刑事犯罪案件标准（试行）》（以下简称《移送标准》），于2015年8月由江苏省两法衔接办公室发文正式施行。《移送标准》主要涉及30项水行政处罚事项、12项涉嫌罪名，涵盖危害河道堤防安全、侵占破坏损毁水利工程设施、非法从事河道采砂等行为，为涉嫌刑事犯罪水事违法案件的移送提供了详细、权威的标准，对进一步推进江苏水利系统“两法衔接”工作具有十分重要的指导意义。

三、省属水管单位“两法衔接”工作中存在的问题

①“两法衔接”主观认识不够。省属水管单位因为管理范围相对较小、职能相对单一、处罚权限有限等因素，水事违法行为立案处理的比例并不高，在思想上对“两法衔接”缺乏认识。此外，省属管理单位隶属省水利厅管辖，与地方政府特别是检察院和法院等司法机关接触不多，很难建立良好的衔接机制和畅通的沟通渠道。

②水行政执法权责不对等。随着近年河湖资源管理力度不断加大，水管单位被赋予省管湖泊和骨干河道的监管职能。但省属水管单位仅能在《江苏省水利工程管理条例》和《江苏省建设项目占用水域管理办法》的授权下行使部分行政处罚权。法律法规授权的制约使水管单位在河湖管理中只能履行监督和指导职责，不能直接对水事违法行为进行查处，一定程度上束缚了管理单位，使其在面对法规授权外的水事违法行为时束手无策。

③水行政执法力量薄弱。一是执法人员数量偏少。据了解，江苏大部分省属水管单位执法人员不超过20人，其中大部分人员虽为“专职水政监察员”，却只能兼职从事水行政执法工作。部分省属水管单位执法网络不够健全，仅有一级执法队伍，支队下面未设置大队。二是专业执法人才稀缺。在岗位设置和人才引进方面，更多倾向于水利工程专业，缺少法律专业人才。现有执法人员在水事违法案件的判断分析、办案流程、证据固定和文书制作等业务方面很难跟上“两法衔接”的要求。三是执法装备不到位。目前，省属水管单位拥有一定规模水行政执法基地以及现代化执法巡查配套设备的不多，对水事违法案件的及时发现、正确取证和有效查处造成了困难，一定程度上影响了“两法衔接”工作的开展。

④ “两法衔接”机制尚未成熟。《移送标准》的印发执行使江苏成为全国首个水利系统出台水事违法涉嫌刑事犯罪移送司法追责标准的省份。但通过一年多的实践发现，省属水管单位与当地公安和检察机关的联合、协作、咨询、会商机制尚不成熟，与法院案件审理对接渠道不够畅通，未搭建科学合理的案件信息共享平台，造成水管单位有案不移、有案难移，使行政处罚与刑事处罚不能及时有效衔接。

四、对省属水管单位推进“两法衔接”工作的建议

1.充分认识“两法衔接”工作的重要性，搭建行政处罚与刑事司法的衔接平台

“两法衔接”是中央为更好地落实依法治国而提出的一项重要工作机制，水管单位应当主动与公安、检察院、法院加强沟通，建立有效的咨询、会商和联合办案制度，形成水利、公安、检察、法院等多部门联合工作、协同办案的长效机制；利用现代化、信息化手段，搭建水事案件信息共享平台，将所有水行政处罚案件的办案流程都纳入信息平台系统，探索建立案件网上移送模式，为“两法衔接”的实施提供高效便捷的载体。

2.择机修订完善相关地方性法规规章，进一步明确省属水管单位执法权限

江苏水法规体系较为完善，但有的法规、规章已不能适应当前水行政管理和水利改革发展的需求。可以利用法规、规章修订的时机，结合当前水管单位管理和执法工作实际，科学界定执法权责，适当拓宽执法权限，使水管单位在水行政执法工作中挺直腰杆，做到主动出击、有案必查、依法办事，避免面对水事违法行为因没有法律依据支撑而无计可施的局面。

3.增列水利部门移送涉嫌刑事犯罪的行政执法事项和依据

对照《移送标准》，对江苏地方性法规规章授予水管单位的水行政执法事项和依据进行梳理和归纳，发现被列入《移送标准》的仅有《江苏省水利工程管理条例》（以下简称《条例》）第八条所列九项禁止性行为。笔者认为仍有以下水行政执法事项可纳入“两法衔接”移送标准。

一是《条例》第三十条第一款第二项规定的擅自开发利用河道、湖泊、湖荡、海堤和沿海港河管理范围的违法行为。由于城市化进程加快，地方招商引资热，加上水土资源本身优势，省属水管单位管理范围已经逐步从“农村走向了城市”，成为开发建设的“香饽饽”，导致擅自开发和利用水工程用地的现象屡禁不止。有的违法违章行为还手握地方保护的“尚方宝剑”，使水事案件不断加剧升级，对水管单位权益的侵害日益严重。

二是《条例》第三十条第一款第三项规定的阻挠防洪方案执行、拒绝拆除在险工险段或影响防洪安全的建筑物及设施的违法行为，如违法情节严重，可能造成或已经造成严重的危害后果，危及公共安全，则可能构成以危险方法危害公共安全罪。该项规定也明确，上述行为如果构成犯罪的，依法追究刑事责任，

三是《江苏省建设项目占用水域管理办法》第二十三条至二十六条规定的危害防洪、调水、通航安全的违法活动，未批先建以及临时占用水域期满不履行审批手续等违法行为。在实际工作中，省属水管单位管理范围内未批先建、边批边建的违法现象并不罕见，情节严重仍可能涉嫌刑事犯罪。例如，在河势变化频繁的河段，建设对防洪、排涝、调水、通航有影响的建筑物、构筑物，情节严重时可能危害防洪安全或者已经造成了一定的危害后果，有可能构成以危险方法危害公共安全罪或者过失以危险方法危害公共安全罪。

将上述水行政违法事项纳入“两法衔接”移送标准，对于省属水管单位来说具有一定的可操作性，也能更大程度上保障水管单位的权益，有效预防水事违法行为特别是恶性水事违法行为发生。

4.注重强化执法队伍能力建设，确保“两法衔接”工作有效开展

江苏省水利厅于2016年出台了《江苏省水政监察执法能力建设规划（2016—2020）》，对全省水利系统执法能力建设提出了明确的目标和要求。有针对性、系统性地开展业务培训，水行政执法人员不仅要熟练掌握水行政处罚案件的办案流程，还要尽快熟悉有关刑事案件的立案标准、犯罪构成、证据收集、移送方法和途径，为“两法衔接”工作提供人员保障。