上海农村外来人口聚居社区的治理创新

杜学峰

[摘 要]

[关键词]

[中图分类号] D267.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）01-0040-03

在上海，外来人口在郊区的大量涌入，既带来了区域经济发展，繁荣了城市社会，也给居住地社区治理带来了严峻的挑战。嘉定和奉贤两区对外来人口管理服务方面进行了初步探索，取得一定成效。要真正破解难题，需要政府、社会和农村以及外来务工人员自身多方面共同努力，实现外来务工人员在社区的真正融入。

农村党建；外来人口；社区治理

在上海，加强基层建设创新社会治理是一项长期而艰巨的任务。这其中，城市社区治理是重点，农村社区治理是难点。在农村治理中，外来人口聚居社区治理更是难题中的难题。如何破解？近年来，基层政府在积极探索和实践，在这些方面虽然也积累了一些经验，但多数还停留在维持和可控的层面，真正的实质性改革和突破还没有。因而，需要实事求是地估计在新二元结构背景下外来人口聚居社区治理面临的问题和困难，立足保障原村民长远利益，综合考虑外来人口生存和发展诉求，以推进公共服务均等化为突破口，构建外来人口聚居区科学治理模式，探索外来务工人员社区融入有效实现的途径和策略。

伴随着工业化和城镇化的快速推进，从上个世纪90年代开始，上海郊区农村特别是城乡结合部和工业园区附近农村地区就有外来务工人员逐步进入，他们大都借住在当地农民的出租屋内，形成与当地农民交错杂居的情况；甚至在不少农村，由于原住民家庭主要成员大多已迁入城镇居住，留在村里的房屋几乎全部出租给外来人口，外来人口已经形成了相对集中居住的情况，出现了一些典型的“同乡村”。这些地方人口结构普遍出现了本地人口与外来人口数量和比例的“严重倒挂”现象。

外来务工人员大量涌入，一方面推动了区域经济发展，繁荣了城市社会；另一方面也给居住地社区治理带来了严峻的挑战。由于外来务工人员绝大多数都没有取得上海户籍，导致其与本地户籍人口之间在就业、医疗、子女教育等公共服务权益方面存在显著差异。同时，在社区公共事务参与、村居民自治等政治权利表达渠道和相关的制度保障方面也基本上被边缘化。他们尽管长期居住和生活在本地农民周围，却因为身份不同，事实上存在着与本地人难以跨越的社会文化区隔，无法真正融入到居住地。在此背景下，这些农村社区因公共服务供给不足、规划设计混乱、本地外地居民杂居、矛盾与冲突集中带来了违章搭建、环境恶化、治安案件频发等许多社会问题，使其正在成为郊区农村社区治理亟待突破的瓶颈和难点。

（一）现象表现：新二元结构特征鲜明。新二元结构是随着市场经济发展带来人员大流动而自然形成的户籍与非户籍人口的区隔状态，其基本特征是流入地乡村社会内在的封闭、排外与现代化社会的开放、流动形成矛盾和冲突，外来人口与本地人口各自分割的圈层结构难以打破，外来人口无法真正融入本地社区。上海郊区在此方面特征十分明显：一是外来务工人员数量庞大。在上海郊区，几乎每个村都有外来务工人员租住，不少农村外来人口的租住比例非常大，出现人口“倒挂”现象。二是公共服务覆盖不到位。没有本地户籍的外来务工人员享受不到与本地居民一样的公共服务，在就业、教育、社会保障等方面明显处于劣势地位。三是政治参与和利益表达难。整体上看，外来务工人员基本上被排除在城市政治过程之外，无法有效地通过基层组织表达自己的利益诉求。

（二）现实挑战：社区治理面临很多难题。当城市治理遭遇新二元结构带来的矛盾时，作为问题显现最直接最清晰的界面，基层农村社区面临着难以克服的压力。一方面，随着经济社会的快速发展，外来流动人口日益增多，这些以青壮年为主的外来流动务工人员要进入社区生活，无疑给本来就承受着社会治理与公共服务压力的农村社区增加了更为沉重的负担。另一方面，在当代农村社区治理中，以村庄集体产权为基础所形成的一系列基层社会制度，构筑了封闭的乡村社会结构，事实上限制了外来人员的真正流入和融入。因为农村社区基本的利益态势是封闭运作的，村委会是本地农民的基层自治组织，服务和管理的对象都是以户籍和住房为前提的本地常住居民，而对进入并居住在社区的外来人员，理论上讲并不属于基层治理的服务对象。

由于政策给流动人口只有“进口”的制度限制，却缺乏“融合”的制度安排，造成了今天流动人口的社会融合难题。对农村而言，原村民基于集体经济成员的“股东”权利，对与村集体产权没有任何利益关系的外来人口总是采取排斥态度，担心他们一旦进入社区治理，参与到社区事务中来，会侵蚀自己的份额。而事实上，如果这样的事情真的发生，那对本地居民的确是不公平的。但外来人员进入上海农村居住生活，其原本拥有的农民权利及相关利益又无法从户籍地带出，国家在政策上也没有此方面的转移安排，导致在社会服务保障增量难以兑现的情况下，外来人员参与本地社区治理事实上不可能真正实现。结果是，外来人员始终处在“流动”中，能够“流入”却无法“融入”。

但是，农村社区治理又不能无视外来人口的存在，离开外来人员这一社区主体的参与，要实现社区有序治理，几乎不可能。在上海，外来人口的主要流向是以制造业为主的郊区，而且大都是城乡结合部。城乡“结合部”不只是城区与农村地域意义上的结合部，也是经济、社会体制机制中的结合部，而结合部往往又是行政管理中的“断头路”。这样一来，一方面，农村治理资源本来就十分有限，外来人口的大量涌入，势必进一步稀释了资源红利，扩大了治理成本。另一方面，在政府公共服务和治理力量基层投入严重不足的约束条件下，外来人口作为一支可以依靠的治理力量受农村制度的制约而无法介入，从而又增加了农村社区的治理难度。

就当下而言，上海农村外来务工人员聚居社区治理的核心还在于通过做好外来人口管理服务工作，提高社区生活品质，促进外来人口与本地居民和谐相处，防范社会风险。立足现实，各地在积极探索和不断创新中推进社区治理工作。

（一）嘉定太平村的探索：“新村民自治”。随着上海经济发展水平的加速提高，大量外来务工人员涌入太平村。到2013年时，外来人口已经是本村村民的3倍还多。众多的外来人口集中居住，给村里环境和社会治理带了巨大的挑战。如何实现对农村社区的有效治理，太平村经过多年的探索和实践，逐步形成了一套村党总支领导下的新村民自治工作法。

一是建立信息采集系统。以“新村民管理服务信息中心”为枢纽，并根据区域分布状况，下设管理分站，负责采集新村民信息，加强信息动态管理。同时通过建立两支队伍，补充采集信息，一支是部分新村民组成的区域组长队伍，一支是新村民志愿者队伍，对出租房登记信息进行信息登记和完善。在采集新村民基本信息的同时，逐步拓展到采集涉及新村民呼声、突发事件等各类信息，及时掌握各类情况。

二是健全管理组织。成立新村民党支部，发挥新村民党员的作用。新村民党员既可以参加村党总支的组织生活，也可以列席村民代表大会。这样，他们在新村民自我管理中发挥作用，又架设新村民与老村民沟通的桥梁。成立新村民管理委员会，实现新村民自我教育、管理和服务，激发新村民的认同感和归属感。新村民管委会由新村民代表选举产生，管委会下设若干工作小组，通过民主选举产生新村民代表和新村民组长，开展民主管理，共同参事议事，共商村务发展。

三是完善制度体系。制定了《新村民自治管理办法》，规范健全新村民党建工作制度、新村民党支部监督工作职责、新村民办证登记工作制度等新村民管理基本制度；制定新村民党员与新村民结对联系制度、新村民党员参与村文明建设活动制度、新村民党员走访、谈心制度等多项新村民服务制度。

四是创设服务系统。开展系列活动，吸引外来务工者参加，满足务工人员的精神文化需求。搭建服务平台，为外来务工者提供信息获取、学习培训、权益保护、思想交流等渠道和载体。为新村民党支部提供办公场所等硬件支撑。

太平村的“新村民自治”在实践中取得了明显成效：一方面，通过建立起基层党组织领导下充满活力的新村民自治格局，促进了外来人口和本地居民的情感沟通和文化融合，让外来人员形成稳定的地域归属和价值认同；另一方面，通过建立和完善与村经济社会发展相适应的新村民自我管理与服务机制，有效解决了外来人口服务管理问题，使得新老村民和谐相处，青年人才不断流入，村里企业不断发展壮大。

（二）奉贤高桥村的探索：“以外管外”。高桥村地处经济园区内，由于村域企业数量众多，且大都是劳动密集型产业，吸引了大量的外来人员前来打工并居住。据相关统计数据，全村近万的常住人口中外来人员超过八千人。高桥的外来人员多数来自比较远的安徽、四川、河南等地，其生活习惯、文化观念与当地居民不同，语言沟通困难，很多工作和服务光靠本村干部无法推进、落实。而与此相对的，他们往往与同乡易于沟通，居住区域也相对集中。碰到问题，外来人员比本地干部更易做工作。正是基于此，高桥村探索了这种“以外管外”的治理模式，通过搭建外来人员自我教育、自我管理、自我服务的平台，实现外来人员与本地村民的文化和社会融合。

一是建立组织架构。通过召开外来人员代表大会，选举成立了全区首个外来人员党支部和服务管理委员会。党支部书记由一名村支部干部担任，同时任服务管理委员会主任；7名服务管理委员会委员中，有外来人员4名，其中1人还任党支部副书记、兼任服务管委会副主任，基本建立起外来人员自我教育、自我管理、自我服务的组织构架，为实现“以外管外”奠定了基础。

二是完善管理服务体系。外来人员服务管理委员会下设精神文明建设、联系服务群众、环境卫生、社会治安与安全、权益保障、人口与计划生育等6个小组，各小组长通过站长和党建指导员，分类指导服务站的工作。此外，还通过组建外来人员学校、外来人员服务中心和活动中心，组建“飞来凤聊吧”和关爱之家未成年人工作室等，进一步完善来奉人员服务工作。

三是以文体活动凝聚人。为使外来人员真正把高桥村当成“第二故乡”，村党总支组织开展形式多样的文体活动，并形成了春夏秋冬四季主题活动，通过举办春季相亲会、夏季厨艺大赛、秋季运动会、冬季评选会等活动，促进外来人员之间，外来人员与本地村民之间感情交融、和谐相处。

四是建立机制重激励。通过制定外来人员评先创优工作细则，以积分制的方式，定期评选文明家庭、卫生标兵户以及先进工作者，以赋予外来人员更多的荣誉，促进他们更好地参与当地建设。

作为社区治理创新的实践和行动，这两个典型案例从一定角度反映了多年来上海农村在探索外来人口管理服务方面取得的成果和努力，为我们研判农村外来人员聚居社区治理中面临的问题，探寻破解之道提供某种借鉴和思路。

破解新二元结构背景下外来务工人员聚居地社区治理难题，需要政府、社会和农村以及外来务工人员自身多方面共同努力。从政府角度看，就是要消除外来人口不能享有与城市户籍人口同等机会和待遇的排斥性体制，让外来务工人员靠自身努力有机会真正融入城市，并公平地分享城市经济社会发展的成果。从社会层面，要加强外来务工人员参与的组织建设，搭建参与平台，拓宽参与渠道，保证外来人口合理、有序的参与。从农村社区看，必须着力保障外来务工人员的政治表达权利和参与社区治理的基本权益，在社区范围内形成常住居民协商共事、合作参与、民主交流、全员共治的社区治理格局。从外来人员角度，着力于重构社会资本，增强外来人口自身的参与意识，提高参与能力。

在具体策略上，一是政经分开。打破原农村社区的封闭性，避免外来人员进入社区出现经济利益纠葛和户籍人口对集体经济利益被侵蚀的心理担忧。二是村民自治。要树立开放、包容的理念，主动把辖区内所有常住人口都纳入到自治体系中来，坚持管好存量（村级集体经济利益）、用好增量（新增公共服务资源）的原则，组织群众开展自治活动。三是均衡服务。主动为外来人口提供与城镇居民同等质量的公共服务，积极推进包括流动人口在内的基本公共服务均等化，并不断拓展社区服务内涵，创新社区服务方式，全面提高农村居民生活质量。四是社区建设。从包括外来人口在内的常住居民实际需求出发，按照全覆盖的原则，合理配置公共基础设施；同时注重加强基层建设，着力培育和发展社会组织，提升农村社区的现代化水平。五是社会融合。多方搭建农村社区外来人员与本地居民沟通交往的平台，培育和提升外来务工人员社区参与的能力，加强外来人口服务和管理工作，促进外来人口与本地居民的社会融合。

作者单位：中共上海市奉贤区委党校