完善市直部门差异化综合考核的思考与建议

刘伟宏++毛国栋

综合考核的重要作用主要体现在评价和导向两个方面。近几年，围绕消除部门综合考核中“一套衣服大家穿”的弊端，包括济宁在内的许多地方开始推行差异化综合考核模式，以期提高综合考核的针对性、时效性和科学性。但在实际运用中，由于市直部门之间职责分工不同、业务工作各异，差异化综合考核模式在部门分类、指标设置、履职评价和结果运用等方面还存在一些需要注意和细化的地方。本文对此进行了思考，并提出了意见建议。

一、建立公平合理的考核分类。分类考核是差异化考核的重要途径，也是实现考核公平的基础。市直部门的职能定位和工作性质差别较大，为确保分类的公平合理，应统筹考虑三项原则：

一是职能性质相近原则。经过多次机构改革，市直部门之间的职能界限已经比较明确，这为分类考核奠定了良好基础。如发展改革、经济和信息化、财政、商务等部门，与经济发展有直接联系，将其放到一起比较更能看出部门之间工作能力水平的差别；党委办公室、纪检监察、组织等党委部门，不直接与经济工作发生关系，但作为党委重要的职能部门，发挥着政务服务、干部管理等综合管理职能，将其放在一起比较也更有说服力。

二是服务群体相近原则。“成绩存在于组织外部”，服务对象的评价始终是衡量部门工作成效的最重要标准。为此，应本着服务对象相近的原则进行分类比较。如工商、税务、质监等部门，与企业联系比较紧密，放在一起让企业法人进行评价，有利于促进其提高为企服务水平；教育、卫生计生、文化、民政等部门直接服务民生，把这些部门列为一类，通过组织大规模的民意调查，可较为直观地比较出群众满意度的差别。

三是便于横向比较原则。科学划分部门类别层次，不仅要考虑部门工作性质和工作职责，从操作层面上讲，还要有利于部门之间的横向比较，才能保证评价结果的客观真实。如农业、林业、水利、畜牧、渔业等涉农部门，工作联系密切，相互之间比较了解，列为同一类考核，可以起到相互监督、相互促进的作用。再比如，分管市级领导对所分管市直部门工作比较熟悉，可将同一市级领导分管的部门放在一起考核，并由分管市级领导对其分管部门进行评价，从而提升考核的完整性和考核结果的准确性。

二、构建科学严谨的差异化指标体系。考核指标体系是差异化考核的关键，也是差异化的主要体现。科学严谨的差异化指标体系既要总揽全局，又要重点突出，恰如其分地反映各市直部门的职责任务。

一要遴选切合实际的考核指标。在实施差异化考核背景下，市直部门考核指标分为共性指标和个性指标两类。共性指标适用于所有部门，包括党的建设、作风建设等，比较容易甄选设置。个性化指标是差异化考核的难点和重点，其遴选范围主要包括三个方面：第一，上级部门下达的指标任务；第二，市委、市政府安排的重点工作；第三，市直部门职责范围内的工作任务。遴选差异化个性指标，既要遵循惯例，注重延续性；又要与时俱进，尝试新的遴选渠道。比如可以探索开展与高校或专业机构合作进行指标遴选工作。对指标进行隶属度、相关性、鉴别力分析和信度、效度测量等，对现有指标体系进行完善，进一步提高指标的系统性和科学性。

二要确定科学有效的工作目标。工作目标要符合当地经济社会发展目标和各项工作的实际特点，既不降低标准、减轻难度，也不随意拔高、脱离实际，体现出“跳起来摘桃子”的要求。要结合市委、市政府重大工作部署，由考核督查机构会同业务部门逐项论证审核，并征求省级主管部门的意见建议，确保与上级工作合拍。对超额完成任务目标的，可放在全市经济社会发展的大平台上进行综合比较，根据超额完成工作的难度和贡献度，确定合理的加分。对取得较大突破的创新性工作，从鼓励探索实践的角度出发，可建立相对固定的加分标准，综合衡量给予加分。

三要科学选用定性和定量指标。综合考核指标体系中，定量指标和定性指标相辅相成，缺一不可。定量指标是比较客观、有效的考核指标，但由于政府产出的多样性与复杂性，市直部门很多工作任务和业绩无法完全用定量指标来衡量，因此定性指标也是构成部门综合考核指标的重要部分。对于一些关键性、指向结果的考核指标，应尽量使用定量指标，以客观数据衡量市直部门工作成效；对于难以量化、描述过程性的指标则采用定性指标，但同时要注意避免出现过多使用定性指标而造成考核指标体系操作性差的问题。

三、内外结合选择评价主体。市直部门的服务对象既有上级部门，也有同级单位，还有广大群众，这就决定了其考核评价主体必须是内外结合、多元化的。

一要提高评价主体的针对性。评价主体的合理构成是提高评价结果真实度的重要保障。首先，要提高评价主体的精准度，真正做到“为谁服务，由谁评价”。其次，要根据评价对象的不同，对评价主体赋予不同的权重，如对经济服务类部门要提高企业、个体工商户的权重；对社会服务类部门要增加直接服务对象的权重。另外，要注重提高分管市级领导的评价分量，让知晓真实情况的人掌握更多话语权，从而提高考核结果的客观真实性。

二要增强公民参与的有效性。绩效信息的不对称、公民评价素质的高低和个人偏好，往往会影响评价结果。在现有公民评价体系中，因“两代表一委员”对市直部门较为了解，且本身就是行业精英，所以评价结果相对更为理性和公正。但“两代表一委员”毕竟是少数，所以提高基层普通群众的评价有效性是目前亟待解决的一个问题。一方面要扩大市直部门绩效评价的公众知晓率，鼓励公众积极参与评价；另一方面要建立有效的服务对象数据库。如邹城市采取在政务服务大厅实时采集办事群众基本信息的方式，建立服务对象数据库，定期组织市直部门服务满意度调查，有效提高了公众参与评价的针对性和实效性。

三要保障评价主体的知情度。“知情”是评价的前提。一方面，要建立绩效信息公开制度，除涉及保密的事项外，党政部门的其他绩效信息要通过多种方式公开，使公众充分了解党政部门的所作所为，强化绩效评价的约束力。另一方面，要推行定期公开述职，通过报纸、网站公示，电台热线接听，微博、微信互动，电视、网络问政等多种形式，公开向社会公众述职，真正促进公众和市直部门的交流，接受公众监督。

四要逐步引入第三方专业评估。相对于内部评价而言，第三方评估机构持中立态度，评估结果具有更高的可靠性。同时，各地政府可与专家学者合作，建立绩效评价专家库，通过专家的介入，有效提高考核评价的水平。绩效评价专家应熟悉了解市直部门的基本情况和工作特点，熟练掌握市直部门考核评价的基本原则和方法，能够独立进行分析和综合判断，并秉持客观公正的态度作出评判。

四、充分运用综合考核结果。市直部门综合考核是一个完整体系，最终目的是通过分析和应用结果推动市直部门加大改革力度，切实转变作风，提高工作效能，打造人民满意机关。

一要发挥结果反馈的纠偏作用。目前各地在考核结果反馈的方式上，已经有所改进，从只反馈结果排名到反馈每项指标的具体得分、扣分信息，但这也只是一个简单的结果反馈，信息量极为有限。对此，可参照国外的经验，用综合考核评估报告的形式反馈考核结果。综合考核评估报告应包括市直部门的工作目标、评估实绩、存在问题、改进建议以及与往年考核情况比对等内容。在评估报告形成过程中，要密切与市直部门的联系沟通，帮助部门分析问题原因，为改进工作指明方向。

二要发挥奖惩兑现的激励作用。奖惩与考核结果挂钩，可敦促人员主动发挥主观能动性和创造性，高质量地完成工作任务。为此，应出台刚性制度规定，对勇于改革创新、连续多年考核成绩突出的市直部门领导干部，给予调整到重要岗位或晋升的机会；对考核中措施不力、连续落后的领导干部则给予下调级别工资、降级处理等措施进行处罚。同时，还要推行全员绩效奖励，可适当设置市直部门中层干部和工作人员的奖励系数，充分体现他们的工作业绩，进一步调动干事创业的积极性。

三要发挥绩效预算的管理作用。美国在部门预算管理中引入绩效考核，运用考核结果确定部门废立和年度预算。在今后市直部门机构编制管理和经费预算管理中，也应充分利用考核结果。一方面，机构编制部门可以通过分析考核结果，了解部门职能配置和机构运转情况，为机构编制评估工作提供重要资料，进而优化机构编制资源配置；另一方面，财政部门可以依据部门绩效目标完成情况，确定合理的年度财政预算。对优质高效完成目标且预算资金有多余的部门，结余部分可提取一定比例作为奖励给予返给；对完成目标任务质量不高的部门，可考虑在确定下年度财政预算时作合理控制和约束。通过加强机构编制管理和经费预算管理，鼓励市直部门进一步强化内部控制，合理调配力量，降低行政成本，力争用最少的资源完成最优的绩效，实现行政效率、工作成效“双增”和编制资源、财政资金“双减”效果。□作者单位：济宁市考核办、济宁市编办 E：LQF

关键词：综合考核 差异化 理论研究