日照市改革创新旅游管理体制机制

2016年，日照市召开高规格的旅游发展大会，出台《关于促进旅游业改革发展的意见》，确立了“旅游富市”战略，把旅游业作为经济建设的主战场，摆到与工业同等重要的位置，加快打造战略性支柱产业。机构编制部门围绕这一战略部署，着眼于既适应日照经济社会发展要求，又营造健康市场秩序，满足大众旅游需求，创新旅游管理体制机制，优化机构编制资源配置，在全省率先成立了旅游发展委员会，不断释放体制机制改革蕴含的巨大红利，形成了全市旅游业大发展的热潮。

一、日照原有旅游管理体制机制存在的问题

一是体制落后，管理不力。旅游资源归属多个行业主管部门，在产业深度融合、统筹对接方面存在诸多困难。旅游项目从规划、实施建设、营运管理到后期监管等，分别涉及发改、交通、公安、规划、文化等多个部门，条块分割、各自为政，旅游部门很难高效协调部门工作，无法发挥相关旅游资源优势，与相关产业特别是文化产业无法实现深度融合，经常出现“都管都不管”的问题，形不成务实高效的综合协调机制和发展合力。

二是管办不分，开发滞后。国有景区管理权比较明确，经营权却存在政府经营、租赁或承包、委托管理、合作经营等方式，经营管理上的缺位，导致没有人对景区的经营效益负责，人浮于事，效益低下。另外，还有一些旅游资源规划混乱、无序竞争，有的存在产权多元、经营分散、业态层次低等问题。景区管理者也往往无法集中精力，专业从事景区的规划、管理和服务工作，旅游资源得不到更有效、合理的利用，造成资源的浪费，社会贡献率不高。

三是监管不足，缺乏常态化旅游纠纷调处化解机制。旅游市场秩序监管不足、体制缺失、问责缺位，投诉的受理、转（交）办、督查等工作效率不高，特别是对一些法律规范界定和执法主体模糊、影响旅游市场秩序的问题，时有推诿扯皮现象。

推进旅游主管部门由单一的旅游行政管理部门向负责旅游发展综合协调、产业促进、资源统筹和服务监管的综合协调部门转变，成为大力实施“旅游富市”战略、推动旅游业转型升级、打造战略支柱性产业的迫切需要。

二、旅游管理体制改革的主要内容

一是理顺旅游工作领导机制。建立主要领导负总责的组织协调机制，成立了全市旅游工作领导小组，市长亲自担任组长，分管副市长任副组长，市直有关部门、各区县政府“一把手”为成员。同时，实行市级领导包保重点旅游项目责任制，包保市级领导加强到所包保项目现场督查调研力度，及时研究解决项目推进中存在的困难和问题，发挥引领示范带动作用。

二是改革调整旅游管理体制。按照市委、市政府《关于促进旅游业改革发展的意见》（日发〔2016〕5号）及全市旅游发展大会的有关部署要求，市编办会同有关方面就如何改革日照市旅游管理体制机制进行专题研究，赴镇江、杭州进行考察学习，提出了调整意见建议，按程序报省、市批准后，在全省率先组建了旅游发展委员会，推动旅游工作由部门单打独斗、“小马拉大车”向党委、政府全方位推进转变。依据《旅游法》《山东省旅游条例》等法律法规，结合日照实际，将原市旅游局除旅游行政执法以外的职责划入市旅游发展委员会，明确了市旅游发展委员会在旅游行业管理、旅游公共服务的提供等方面的10项主要职责。设立市旅游产业促进中心，将市旅游信息咨询中心调整设置为市旅游数据中心，加挂市旅游信息咨询中心牌子，增加了22名事业编制，加强了旅游工作力量。

与原市旅游局主要职责相比，主要变化是：进一步加强了旅游产业综合协调和推进职责，统筹协调全市旅游业的发展，综合协调全市各类旅游资源的整合、优化配置，协调推进全市旅游产业项目和旅游公共服务体系建设、安全监管等；进一步加强了旅游规划管理职责，有效避免旅游发展中的盲目性，促进旅游规划、计划的贯彻实施，使旅游资源得到更有效、合理的利用；进一步加强了旅游城市营销和市场开发职责。

为整合部门资源，形成工作合力，将与旅游产业发展关联度较高的市发展改革委员会、市公安局、市规划局、市农业局、市文化广电新闻出版局、市国土资源局、市海洋与渔业局、市工商行政管理局、市综合行政执法局等9个部门作为市旅游发展委员会兼职委员单位，建立了旅游委员会兼职委员制度，定期召开会议研究全市旅游业推进和发展的重大问题。

三是对国有景区实行“三权分离”改革。建立所有权归国家、行政管理权由景区管委会负责、经营权由专业运营企业承担的运作模式。奥林匹克水上公园、日照海滨国家森林公园、阳光海岸景区、五莲山风景区、浮来山风景区、刘家湾赶海园等全市重点国有景区将全部进行“三权分离”。由市城市建设投资集团有限公司负责组建市文化旅游集团有限公司，将日照国际海洋城投资有限公司打造成为旅游开发建设国有资本投资运营公司，引领全市重点旅游项目和重大旅游基础设施的开发建设。加强财政扶持、金融支持，构建国有、民营、外资互为补充的旅游投资开发运营格局。

四是完善旅游综合市场监管体制。建立“政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的综合市场监管体制。一方面，建立了市旅游发展委员会、市综合行政执法局的协作配合机制，明确了相关职责。市旅游发展委员会主要承担审核审批有关经营单位资质、旅游市场秩序的规范和整治、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益等方面责任，配合或联合查处旅游方面的违法违规行为等。市综合行政执法局负责全市旅游行政执法。在综合行政执法体制改革方案中，因地制宜地在山海天旅游度假区单独设立旅游执法中队，专门负责旅游方面行政执法，推进建立网格化管理模式，着力构建横到边、纵到底的网格化执法体系。另一方面，编制了涉及整治旅游市场秩序的旅游、行政执法、公安、住建、交通、工商、质监、物价、国资、安监等10个部门的责任清单，建立旅游综合整治的督查机制、责任落实机制和旅游市场综合监管协调合作机制。突出问题导向，明确治理重点区域和重点问题，狠抓责任落实，积极推进旅游市场综合整治。

五是强化运行机制建设。日照市旅游工作领导小组统一领导，日照市旅发委牵头负责，兼职委员和兼职委员单位积极参与，协调有关部门单位，重点研究建立了资源整合、政策扶持、环境保障、旅游市场综合监管、旅游形象宣传营销等五项机制，形成了齐抓共管发展旅游的局面。建立了常态化旅游纠纷调处化解机制，将旅游投诉热线与市长热线并轨，及时接处游客投诉，旅游投诉问题直接转办相应职能部门，提高了旅游投诉受理效率。将旅游业发展纳入全市科学发展综合考核体系，推动旅游业从行业管理向产业管理转变，由资源无序开发向规模化集约化开发转变，形成推动旅游大发展的强大合力。

“唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。”日照市旅游体制机制改革的顺利推进，为全市“旅游富市”战略实施、经济持续增长提供了强力的体制机制保障。目前，全市已经形成旅游业大发展的热潮，到2016年7月底，2016年计划实施的100个旅游项目已开工80个，完成投资26.6亿元。上半年，全市共接待国内游客1142.8万人次，实现旅游收入78.5亿元，同比分别增长8.7%和13.8%。□E：YT

关键词：旅游管理体制 改革 旅游富市