关于本市农村土地承包经营权确权登记颁证情况的调研报告

根据市人大农业与农村委员会2016年工作要点安排，今年9月至11月，委员会先后赴市农委及浦东、金山、奉贤、嘉定、宝山、松江、闵行等7个区20多个镇村，调研本市农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况。总体来看，全市农村土地承包经营权确权登记工作推进有力，进展顺利，依法维护了农民合法的土地承包经营权益。在全面推进的同时，还需要解决存在的问题，进一步提升工作质量。

一、基本情况

从调研情况来看，本市从2011年起开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全市9个涉农区，应开展土地承包经营权确权登记的农户59.02万户，承包地面积168.15万亩，涉及87个乡镇、1076个村。截至2016年9月底，全市已完成确权登记的农户数58.52万户，占应登记农户数的99.2%；登记面积166.85万亩，占应登记面积的99.2%，已经接近市农委提出的登记率99.5%的工作目标。其中奉贤、金山两区作为农业部确定的全国试点区，将于今年年底率先开展检查验收，其余7个涉农区将于今年年底基本完成，明年开展检查验收。主要做法是：

（一）抓试点有序推进。2011年，金山、奉贤两区列入农业部土地承包经营权登记试点单位。根据农业部要求，结合上海实际，市农委下发文件，区、镇两级成立工作机构，政府相关领导牵头负责，明确牵头部门，配备工作力量，市、区、镇三级农村经营管理机构负责具体业务指导。建立了工作分片联系制度、动态月报制度、定期交流制度等专项工作制度。同时组织工作人员赴兄弟省市、区县考察学习，加强横向联系交流，学习好的经验和做法，确保土地承包经营权确权登记颁证工作扎实有序推进。

（二）抓工作质量标准。在总结试点工作经验的基础上，市农委于2012年、2014年先后下发《确权登记试点工作规范（试行）》《确权登记工作规范》两个文件，对区、镇工作机构、工作方案、工作流程等进一步明确，对农户承包地块位置图的绘制、登记薄的制作、承包权证的制作等提出了具体的技术要求。对工作中的相关申请书、统计表、汇总表等文书档案进行了统一的规范。组织区镇工作人员进行学习培训，确保登记工作质量。

（三）抓信息化管理。按照“制度+科技”的要求，本市开发了“上海市农村土地承包经营信息管理系统”，在村、镇、区层层审核校对的基础上，将土地承包经营权登记内容录入信息系统，实现了农户登记申请书、情况登记表、登记簿等资料的电子化管理，农户承包经营权证的计算机打印，以及农户承包信息的实时查询，并开通了在村“一点通”上查询土地承包经营权登记信息的功能。同时，按照市农委、市档案局的要求，建立了登记档案管理制度，设立了专门的档案室、档案柜，明确专门的档案管理人员，强化了农村土地承包基础信息管理。

（四）抓日常管理规范。通过农村土地承包经营权的登记确权颁证，承包农户的土地承包经营权得到了进一步的明确和保护，农村土地承包的日常管理工作步入规范化渠道。拿到附有地块位置图的农村土地承包经营权证，农民就像吃了一颗“定心丸”，农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”进一步得到落实，农户委托村集体统一流转土地的积极性更高。为规范土地流转行为，市农委与市工商局联合印发了《上海市农村土地承包经营权流转合同示范文本（2016版）》，流转合同进入“上海市农村土地承包经营信息管理系统”进行网签，实现信息化管理，推进了农村土地规范流转和农业适度规模经营，为农业现代化奠定了良好基础。

二、存在问题

虽然本市农村土地承包经营权确权登记工作取得了较好的成效，目前已经进入收尾阶段，但调研中发现，还面临着一些困难和问题，需要在下一步工作中予以重视。

（一）多种原因导致部分农户未进行经营权登记。目前全市尚未登记的农户数为0.74万户，涉及承包地面积2.21万亩。主要有两种情况：一是部分镇村因列入规划范围，两年内面临动迁开发而暂缓确权登记工作。二是已经开展经营权登记的镇村，个别农户因对登记工作认识不足、对承包面积有异议或其它矛盾纠纷等原因暂不提出登记申请。

（二）极少数已经登记的承包经营权证尚未按规定要求发放到户。调研中发现，仍有极少数地方在开展经营权登记工作后，因需要进一步核对相关信息、便于基础信息变更管理、帮助农民代为保管等原因，农户的农村土地承包经营权证仍集中在村委会统一保管，尚未发放到户。

（三）经营权登记技术规范与农业部要求有差异。农村土地承包经营权登记工作，属于农村改革试点探索性工作，一方面没有现成的技术标准和经验做法，另一方面农业部的技术规范是在各地的经验做法基础上逐步出台，所以时间节点上迟于本市工作进程。因此本市工作推进与农业部的要求有些差异：一是本市的农户承包地块位置采用国土部门“二调”数据成果和实地核对相结合的方式，与农业部GPS定点明确地块四至位置的要求不尽一致。二是先行试点的镇已经完成了土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及169个村的地块位置图绘制、编码等与新的规范标准有一定差异。

三、意见建议

本市农村土地承包经营权确权登记颁证工作临近尾声，愈到后面矛盾愈多，难度愈大。要按照中央和市委的决策部署，积极稳妥做好下一步的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为此建议：

（一）要积极推进，确保完成预定工作目标。2013年，中央要求用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，本市提出到2016年底基本完成，并制定了登记率99.5%的工作目标。因此，虽然本市已基本完成工作目标，但尚未登记的村和农户，往往是工作的难度所在。要以攻坚克难的决心，严格按照工作质量要求，在妥善解决历史遗留问题和矛盾纠纷的基础上，进一步提高全市农村土地承包经营权确权登记率。一是对原暂缓确权登记的村、组，进一步梳理，区别情况，符合登记工作条件的，要加强督促指导，做好确权登记颁证工作。二是对未登记的承包农户，要逐户上门了解情况，耐心细致讲解登记颁证工作的重要意义，认真化解历史遗留的矛盾纠纷，尽可能地提高农户的登记率。

（二）要保质保量，确保符合登记工作技术规范。确权登记颁证工作涉及农村改革发展的长久大计，确权登记的成果是土地承包关系的有效记录和证明，必须保证工作质量。一是在工作推进中，要坚持依法依规的原则，严格按照农业部的要求和本市的工作规范推进。法律法规不涉及的重大事项，要经集体经济组织成员民主讨论决定。二是对不同区、镇绘制的地块位置图差异等问题，要根据农业部标准的要求进行校验，确保符合质量要求。三是在与农业部技术标准衔接中，对已完成登记工作的镇村，尽可能通过信息技术方式处理，避免再次回收农户土地承包经营权证，引起农民群众的误解。

（三）要认真自查，确保农村土地承包经营权证发放到户。严格按照检查验收办法，组织区县开展自查，积极做好全市确权登记颁证检查验收工作。重点是对已经基本完成的奉贤区、金山区两个全国试点单位做好检查验收工作。土地承包经营权证是农民承包权益的重要凭证，在验收工作中，要把农村土地承包经营权证是否发放到户作为关键性指标，凡是发现已登记但权证未到户的情况，都应明确指出并要求加以整改，确保农民土地承包权益。

土地承包经营权证是农民承包权益的重要凭证，在验收工作中，要把农村土地承包经营权证是否发放到户作为关键性指标，凡是发现已登记但权证未到户的情况，都应明确指出并要求加以整改，确保农民土地承包权益。