创新社会治理 促进社区和谐

乔骏

2016年12月2日，市人大常委会薛潮副主任带领市人大内司委来到上海著名的大型居住区——中远两湾城的330号楼，实地调研居民楼开展楼组自治的成功经验。330号的楼组长和居民介绍了私人筹资安装“梯控”、制定文明公约解决群租、自己出资装修大堂和楼道、创建温馨和谐文明楼组的经验和感人故事，现场气氛十分热烈。在此之前，薛潮副主任一行已经到静安区共和新路街道洛善居委会和黄浦区五里桥街道紫荆“三会苑”自治家园理事会实地调研，这都是为了协助市人大常委会审议好《上海市居民委员会工作条例（草案）》。

12月27日上午，市人大常委会第三十四次会议听取了市民政局局长朱勤皓对法规草案所作的说明和市人大内司委副主任委员陈东所作的审议意见报告，这标志着继街道办事处、村委会立法之后，居委会立法也正式进入市人大的立法议程，市人大常委会推进市委“1+6”文件法制化的工作在2016年年终之际画上了一个完美的句号。

持续两年的立法调研

市委、市人大常委会、市政府对此项立法高度重视。市领导殷一璀同志、应勇同志专门作出批示，要求加强立法研判、加快立法步伐；薛潮同志多次召开专题会，听取立法进展情况汇报，协调推进立法工作；时光辉同志多次听取市民政局等部门的情况汇报，对草案起草工作提出要求。在市人大常委会领导下，市人大内司委会同有关部门开展了为期两年、历经3个阶段的立法调研。

2015年，内司委会同上海社科院法学所开展了立法课题研究。课题组认真学习市委“1+6”系列文件，先后赴7个区、10个街道（镇）、20家居委会实地调研，广泛听取居民群众、居委会干部、业委会成员、物业服务企业、群众文化团队、社区社会组织、街镇、相关部门等方面的意见和建议，形成了课题研究报告、法规草案建议稿和立法参阅材料汇编。课题研究报告较为全面地梳理了本市社区治理和居委会建设的基本情况和存在的问题，提出了立法重点内容及建议方案。

2016年以来，内司委会同市民政局在课题研究基础上进一步深化立法调研，全力开展草案起草工作。同时，由市民政局委托华东政法大学、上海大学分别组建课题组，从法学、社会学视角开展专业研究。草案初稿起草完成后，广泛征求了市委组织部、市社建办、市公安局、市财政局、市政府法制办、市委办公厅市区处等市级部门和16个区，以及专家学者、街镇、居委会的意见建议，根据各方意见建议进行反复修改完善，形成了草案建议稿。

2016年9至10月，根据常委会领导要求，内司委、法工委组成调研组，赴黄浦、虹口、杨浦等区进行调研，围绕立法重点问题分类召开座谈会，深入听取居民代表，相关部门和单位、街道办事处负责同志等方面的意见建议，为该立法项目从调研项目转为正式项目提供了依据。在收到市政府提交的立法议案后，内司委又赴基层实地调研，召开人大代表、相关部门和专家座谈会，并委托市政协社法委听取政协委员意见建议。

值得一提的是，内司委将调研过程中部分居民委员会干部提出的居民委员会水、电、气、电信等收费价格偏高问题，及时反馈给市政府。市发改委等部门对此十分重视，研究下发了《关于本市居委会和村委会水、电、管道燃气、电信等价格标准及有关事项的通知》，明确从2017年1月1日起，居民委员会和村民委员会工作场所及非经营性服务设施的水、电、管道燃气收费执行居民价格，宽带、固定电话按照居民价格标准给予优惠。

从居委会工作实际需求出发立法

目前，我国有关居民委员会建设的法律主要是制定于1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法实施时间迄今已达27年，难以完全适应新形势下居民委员会工作的实际需要。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，上海的人口结构发生深刻变化，“单位人”转变为“社会人”，人户分离现象突出，人口总量快速增长，非沪籍常住人口占比超过40%，老龄化程度加深。在社会治理环境方面，多种社区形态并存，社会组织参与社会治理日益广泛深入，利益主体日益多元、群众需求趋于多样。

党的十八大以来，党中央先后就创新社会治理作出一系列重要部署。习近平总书记在参加全国人代会上海代表团审议时，就加强基层社会治理创新作了重要指示。2014年，市委开展“创新社会治理加强基层建设”1号课题研究，形成“1+6”系列文件。因此，及时开展居民委员会地方立法，是当前贯彻落实中央和市委精神、固化本市基层治理创新做法经验、推进基层治理法治化的迫切需要，同时也可以为国家层面的修法提供地方实践的基础。

在这种指导思想下，法规草案采用了“工作条例”的体例，力求从本市居民区状况和基层治理实际需要出发，更加全面地体现本市居委会改革创新成果，特别是对“1+6文件”提出的制度创新举措通过立法予以明确。法规草案在四个方面体现了制度创新。一是明确居民区“三会”制度的法律地位。法规草案将本市自2006年开始试行的居民区听证会、协调会、评议会制度，作为居民自治的重要形式予以明确。通过“三会”制度对涉及居民切身利益的居民区公共事务，广泛听取居民意见和建议，组织、引导居民有序参与自治事务。二是明确居民委员会与业主委员会、物业服务企业之间的关系。如何理顺居民委员会与业主委员会、物业服务企业之间的关系，发挥居民委员会的指导和监督职能，是当前居民区治理中的一个难点问题。法规草案立足基层实践探索经验，对居民委员会与业主委员会、物业服务企业的关系予以明确，包括居民委员会加强对业主委员会的日常指导；业主委员会配合居民委员会依法履行自治管理职能，接受其指导和监督；鼓励和推进符合条件的居民委员会成员经合法程序担任业主委员会成员等。三是明确动员社会参与、开展社区协商的相关机制。法规草案对居民委员会支持和引导居民区内社会组织、群众活动团队、志愿者参与居民区服务和管理，动员居民区内的企业事业单位共同参与居民区建设和治理，以及开展社区协商的具体形式和协商确定事项的落实、反馈机制等，作出了明确规定。四是明确居民委员会协助行政事项和证明事项的规范管理制度。为防止居民委员会承担的行政事务过多，影响其自治功能的发挥和自治能力的提高，法规草案明确了居民委员会协助行政事项和证明事项的规范管理制度，要求市、区人民政府建立居民委员会协助行政事项和出具证明事项的准入管理机制，实行清单管理。

群策群力完善法规草案

在审议法规草案的过程中，市人大常委会组成人员同时从人大代表和社区居民两种身份出发，对法规草案提出了进一步修改完善的意见和建议。薛潮副主任指出居委会和政府的关系要更好地梳理一下，明确居委会一方面是群众性自治组织，另一方面是基层政权延伸。居委会和业委会的关系是今后城市发展可能面临的重要社会矛盾，可以进行探索实践，由居委会对业委会依法加强指导。居委会本质上是为居民服务，希望行政的味道淡些，为老百姓服务的味道浓一些。江小青委员指出，在参加有关物业管理的执法检查过程中，发现很多矛盾的产生与居委会的法律地位不明晰有很大关系，希望法规草案能够明确其在业委会、物业中的地位，避免“和事佬”的尴尬。吴凡委员建议对居民会议召开的要求应予以明确，多大规模的社区可以每户派代表参加，多大规模的社区可以选举居民小组代表参加，代表产生的程序和规范也应明确。沈志强委员建议规定居民委员会对协助行政事项清单以外的事项有权不做。胡平西委员建议明确居委会负责住宅小区相关工作的责任人和联系人，将责任主体落实到人头，建立居委会工作人员参与的社区业主微信群，增强解决问题的针对性和实效性。周卫杰委员指出居委会行政化、机关化较严重，脱离群众，不接地气，建议条例中能对解决此类问题的举措加以明确规定，使居委会能及时、高效地反映并解决居民问题。龚梅华委员指出居委会中人员有不同的身份待遇，不利于调动工作积极性，应予以平衡。