秦岭国家公园建设构想
2017-01-19葛安新王雅婷
葛安新，王雅婷
(陕西省林业调查规划院，西安 710082)
秦岭国家公园建设构想
葛安新，王雅婷
(陕西省林业调查规划院，西安 710082)
分析了秦岭的地质、生物、气候等生态环境特点、优势及其利用与保护现状，区域社会经济条件及其与自然资源保护利用的矛盾，以及建设秦岭国家公园在地质地貌、生物多样性、生态屏障与涵养水源、自然景观、中华文化发源等方面的优势条件，提出了秦岭国家公园建设终极目标为保护生态系统和生物多样性，总面积为270万hm2，划分为严格保护区、生态保育区、传统利用区和自然体验区等四个功能区，全面规划、先易后难、格局不变、经管分离、章程引领、逐步发展、限期完成建设思路。
秦岭；国家公园；建设；条件；构想
国家公园是指以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观资源为目的，兼有科研教育、游憩和社区发展等功能，由政府划定和管理的保护区域[1]，具有大面积完整自然生态系统，有丰富生物和地质多样性、以及杰出自然美景和文化价值，全民公益性，是具有国家象征意义、美丽国度的代表，有民族认同感、自豪感等五大特征。其本质就是均衡享用，即倡导不同地区、不同阶层、不同种族、不同社会团体，乃至子孙后代对这种壮美的自然风光和独特的自然科学综合体具有均等的享用权。
美国于1872年建立的黄石国家公园被誉为全世界最早的国家公园。现在美国已建有包括纪念地、历史地段、风景路、休闲地等不同类型国家公园59个，总面积20.9万km2，每年接待游客近3亿人次，为美国生态环境保护也发挥了重要作用，这种保护模式还被世界各国普遍认同[2]。美国、澳大利亚、英国、日本等发达国家是国家公园建设的先行者。截止2014年3月，全世界200多个国家已建立国家公园5129个[3]，且呈快速发展之势。我国于2013年11月，在中国共产党十八届三中全会做出了“建立国家公园体制”决定，这是继自然保护区之后，从国家层面和政策、技术角度，加大生态环境保护的又一重要举措。2014年9月，由北京大学等8家单位联合举办，在北京大学召开了“国家公园建设思路研讨会”。2015年6月，国家发改委和美国保尔森基金会签署了《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，并选定北京、吉林、青海等9省市开展国家公园体制试点，在全国掀起了国家公园建设热潮。
秦岭是我国中西部地区非常重要的山脉，2015年2月习总书记来陕西考察，对秦岭生态环境保护问题高度关注并寄予厚望。陕西省域内秦岭是秦岭山脉的主体，现有自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、文化自然遗产、国家湿地公园等多种类型的保护地，涉及林业、城建、土地、环保、水利、文物等部门，多头管理，低档次重复建设，重开发轻保护等问题较为突出。对此陕西秦岭国家公园建设受到了学界、政府有关机构和社会各界的关注，因此有必要就相关问题作一探讨。
1 陕西境内秦岭的环境特点
1.1 秦岭范围
秦岭横贯我国中部，是东西走向的古老褶皱断层山脉，是渭河、淮河、汉江、嘉陵江水系的分水岭、我国地理上的南北分界线。广义的秦岭西起甘、青两省边境，东到河南中部，全长1500km。狭义的秦岭指陕西省境内一段。介于关中平原与汉江谷地之间。东西长约400～500km，南北宽约100～150km[4]。
1.2 环境特点
1.2.1 崇山峻岭，海拔落差显著 陕西秦岭山地面积530万hm2，约占陕西省辖区面积的26%[5]，包括中、高、低山地貌，重峦叠嶂，群峰丛立，最高海拔3771.2m(太白山主峰)，最低海拔168.6m(白河县城关镇)，垂直落差达3602.6m。涉及的35个县(区)，县域平均坡度在25°以上的有14个[5]。
1.2.2 地跨多行政区域,村镇聚落较多 陕西秦岭山地范围共涉及太白县、眉县、周至县、户县、长安区、柞水县、宁陕县、佛坪县、洋县等35个县(区)，山地区内现有人口433.5万人，耕地37.24万hm2。山间盆地、河道两侧，村镇星罗棋布。
表1 秦岭国家公园涉及保护地类型及管理部门
1.2.3 保护地类型多样，管理体系复杂 秦岭地区有23个自然保护区、49个森林公园、4个国家级湿地公园、19个风景名胜区、6个地质公园、6个水产种质资源保护区、6个省属林业局的天然林经营区。归口单位有林业、环保、水利、国土、文物、建设等。多种保护地类型与行政隶属管理交织在一起，形成了极其复杂的管理体系。
1.2.4 公路交织成网，观光步道艰险难行 陕西秦岭地区有高速公路12条，总里程1383km。国道8条，总里程1668km。区内外各级道路相连，形成了较为密集的交通网络。但是，由于重峦叠嶂的山势地形，使观光道路布设比较困难，如华山、太白山、少华山、王顺山、户县冰晶顶等都必需借助索道攀登。进而带来的是有限的环境容量。
表2 陕西秦岭地区高速公路里程
表3 陕西秦岭地区国道、省道里程
2 秦岭国家公园建设的目的和目标
2.1 建设目的
(1)遏制不断蔓延的侵占林地势头，缓解经济发展与生态环境保护的矛盾。在巨大的经济利益驱动和强大发展政策影响下，目前森林生态系统不断受到来自各方的挑战和威胁，秦岭地区林地被不断蚕食的压力越来越大。
(2)有效解决重复建设，多头管理，重开发，轻保护等实际问题。现在由于管理主体多元化，林地主管及经营部门与其他社会组织或机构多方合作，政府与社会责权边界模糊不清，加之法律力量薄弱和生态文化淡漠或缺失，秦岭地区生态系统管理更加复杂、多变。
(3)形成科学、合理、有效管理体制、机制，推进秦岭生态系统保护与管理有序、健康。将适应性管理与目标性管理、垂直管理与属地管理相结合，使生态、资源、经济和社会等多目标高效率耦合，实现协同发展。
2.2 建设目标
国家公园建设的终极目标是以保护生态系统和生物多样性为主要目标，使公园所处的环境得以保护、不受破坏，生态系统结构与功能稳步改善，动植物种类及其种群数量稳中有升，同时，在保护基础上选择性地为公众提供游憩、休闲、欣赏、生态、文化教育等多种功能服务。
3 秦岭国家公园建设条件
3.1 独特、典型的地质地貌，具有极其重要的地学研究价值
秦岭—大别造山带与扬子陆块、华北陆块并称为我国大陆中东部地区的三大基本构造单元[6]。秦岭坐落有我国大陆东部的最高峰。前古生代以来的多次构造运动和岩浆活动，奠定了山体的基础。秦岭潜藏有嘉陵江索源侵蚀袭夺汉江源头的事实，有凤凰山南侧断陷、槽沟梁隆起、汉江南折、月河盆地形成的沧海桑田的变化。古老的汉江及其支流作为先成河，比秦岭隆起还早，至今她依然还在流淌[7]。秦岭不仅拥有高、中、低山地貌，也有冰川地貌、冰缘地貌和流水地貌的呈现[8]。秦岭东衔淮河，西承昆仑，中国始有南北；秦岭是长江与黄河两大水系分水岭，暖温带与北亚热带季风气候区、湿润地区与半湿润地区、水作农业与旱作农业的分界线。
3.2 秦岭是全球同纬度地区生物多样性最丰富的地区之一，各类保护地密集分布
秦岭地区的物种起源古老、区系复杂，分布典型，是世界同纬度地区物种最为丰富的地区和许多珍稀物种的唯一或重要栖息地，素有“动植物王国”、“天然中草药库”的美誉[10]。生态系统完备、典型，兼具暖温带、温带、寒温带和亚寒带[11]气候特点，从海拔500m(关中平原)到3 767.2m(太白山)，秦岭垂直高差3 200多米，森林植被由栓皮栎林带、锐齿栎林带、辽东栎林带、红桦林带、牛皮华林带、巴山冷杉林带、太白红杉林带、灌丛草甸带依次呈现，垂直带谱明显，具有华北、华中和横断山脉三个地区交汇融合特征；有种子植物约3 446种，占全国种子植物总数的12%[9]，国家重点保护珍稀植物26种，植物区系是我国华北、东北、蒙古高原、中南、西南和青藏高原植物等成分的交汇地和具有世界意义的生物多样性关键地区。野是古北界与东洋界区系的交汇过渡地带和分界线，已发现有722种，其中兽类144种、占全国兽类总种数29%，鸟类399种、占全国鸟类总种数34%，国家一、二级保护野生动物80种，其中大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮等珍稀动物，誉满全球。分布国家级、省级自然保护区23处，朱鹮、大熊猫等珍稀野生动物的成功拯救与保护，为秦巴山区以及汉江、嘉陵江流域生态系统的稳定演替发挥了重要作用，也使秦岭成为具有全球意义的生物多样性保护典范。
3.3 秦岭是我国中部地区的生态屏障，多城市集群的水源涵养地
秦岭与青藏高原、大小兴安岭并肩构成了中国大陆的生态安全屏障；峰峦叠嶂，沟壑纵横，绵延400多万hm2森林庇护着汉江、丹江和渭河中下游十多座大中型城市、数以千万计的人居用水和生态环境安全，是关陇、成渝、江汉和中原四个经济核心区的重要生态依托；是长江、黄河水土流失控制区的枢纽地带。秦岭每年的水资源涵养量达2.22×1010m3，约占陕西省水资源总量的50%，为嘉陵江、汉江、丹江、渭河源源不断地补充着水源，使我国南水北调工程成为可能。90%以上的森林覆盖率，为区域经济发展提供了极其丰富的物质资源和生态保障。
3.4 秦岭是我国历史文化的发源地，是秦楚巴蜀文化的荟萃地
秦岭还是现代社会历史巨变的见证者，华清池的兵谏、智取华山的惊险、宝成铁路的传奇、南水北调工程的宏大壮阔和惠民，都与秦岭有着必然联系。
3.5 秦岭山水交融，自然景观丰富壮美，极具科学性、稀缺性和垄断性
秦岭地区旅游资源丰富，景区数量众多、类型多样，是我国重点森林生态旅游区。根据《旅游资源分类、调查与评价》(GB/T18972—2003)体系的分类，秦岭地区旅游资源可分为地文景观、水域风光、生物景观、天气与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游产品和人文活动共8个主类、28亚类、104基本类型、2180多个旅游资源单体[12]，被誉为人文和自然综合旅游地。秦岭地区现有省级以上自然保护区23处、森林公园49家、风景名胜区19处、地质公园6处，以及国家湿地公园4个。华山、骊山、太白山、金丝峡等景区已成为国家著名旅游胜地。太白山六月积雪、植被垂直带谱、第四纪冰川遗迹，翠华山的崩塌地貌，紫柏山的岩溶地貌，冰晶顶的原始森林，以及大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮等珍稀野生动物景观，都属垄断性资源，已成为秦岭的旅游名片。
4 秦岭国家公园建设构想
4.1 范围确定
秦岭国家公园范围的确定以陕西秦岭为主体，既要考虑生态系统的完整性，又要结合实际，便于公园的划界管理。陕西秦岭山地涉及35个县(区)，除太白县外，其它县城都在海拔1500m以下区域。由于光照、温热条件的原因，秦岭山地绝大部分农作区都在1500m以下。所以，秦岭国家公园的规划范围是：陕西省界内，秦岭山地海拔1500m以上的地域。当该区划线与自然保护、森林公园、风景名胜区、湿地保护区、湿地公园等保护地范围相交时，坚持从宽原则，将被分割的保护地完整地划入秦岭国家公园内。
按照这一区划原则，秦岭国家公园总面积为270万hm2，占陕西省国土面积的13%，占秦岭山地面积的51%。
4.2 功能区划
根据IUCN有关技术规定，将秦岭国家公园划分为四个功能区，即严格保护区、生态保育区、传统利用区和自然体验区。
电力自动化系统在电力工程中的运用，实现了系统对设备的监控，维护与管理。再结合了各种现代化通讯技术的同时，建立了一套完善的电力自动化控制系统。这其中包括对电网数据用户，电网结构以及离线数据等多种信息的保存和处理。
4.2.1 严格保护区 以秦岭地区的自然保护区为主体，东西呈带状分布。是国家公园范围内自然度最高、生态系统最完整、自然环境也比较脆弱的区域。该区将严格保护其生态系统的原真性和自然性，严禁人为活动干扰。面积为44.7万hm2，占公园总面积的16.6%。
4.2.2 生态保育区 空间布局上在传统利用区与严格保护区之间，是严格保护区的屏障，在保护等级上仅次于严格保护区，以保育恢复为主体，适当开展科学研究工作。面积为77万hm2，占公园总面积的28.5%。
4.2.3 游憩展示区 原则上以自然保护区、森林公园和风景名胜区已建的游览线路为基础，关、停、并、转不规范的线路和景点，通过整合、规划形成新的国家公园游憩展示功能。游憩展示区是国家公园范围内景观最优美，最值得向公众介绍展示的区域。面积为18万hm2，占公园总面积的6.7%。
4.2.4 传统利用区 是国家公园范围内自然环境保护良好、有社区分布、人为活动较多的区域，大部位于公园的边缘地带或河谷、盆地地带，也是公园生态系统的有机组成部分。只要保持既有的生产生活方式，并遵照绿色、清洁、无污染的理念，原有生产生活可以并允许保留。面积为130.3万hm2，占公园总面积的48.2%。
表4 秦岭国家公园功能区划
4.3 管理机制
(1) 成立国家公园管理委员会。陕西省设“国家公园管理委员会”，副省级建制，委员由发改委、环保、国土、林业、土地、农业、水利、旅游，以及6市(西安、宝鸡、汉中、安康、商洛、渭南)等相关领导兼任。
(2) 管委会下设办公室。作为委员会的办事机构，办公地点放在省发改委，以便与发改委协调工作。
(3) 组建国家公园管理局。作为操作和运行机构，具体负责国家公园建设和发展事宜，设在省林业厅，归属管理委员会和林业厅双重领导。
4.4 实施路径
陕西秦岭地区，涉及范围广阔，利益主体和社会结构复杂，设立国家公园，立即要形成大一统的行政管理机构比较困难。可以按照“全面规划，先易后难，格局不变，经管分离，章程引领，逐步发展，限期完成”的思路，进行国家公园体系建设。
4.4.1 全面规划 就是将陕西秦岭段海拔1500m以上的区域，全部纳入秦岭国家公园的规划范围进行规划，该区面积2.7万km2，占陕西秦岭段面积的51%，涉及26个县，约114.9万人口，耕地10.76 万hm2(表5)。
表5 秦岭国家公园涉及市、县(区)
4.4.2 先易后难 有效发挥林权管理优势，率先从国有林区开始，包括林业厅直接管理的6个国有林业局和9个国家级自然保护区、1个国有林场开始(简称“6+9+1”)，将“6+9+1”作为秦岭国家公园体系的首批成员单位进行管理。
4.4.3 格局不变 要保持划入国家公园体系内的现有自然保护区、森林公园、国有林业局、国有林场等，其管理格局不发生实质性的改变。机构、人员、单位属性和管理体制不发生大的调整。
4.4.4 经管分离 把国家公园管理与经营服务性的活动相分离。国家公园完全属于公益性事业单位，重在维护、保护。对于集散地、交通节点上少量必要的餐饮、住宿等，则实行特许经营。通过招标确定经营者。自然保护区、林场、森林公园、风景名胜区等管理机构剥离“经营活动”后可变性为“国家公园”，或加挂“国家公园”牌子，接受国家公园统一管理。
4.4.5 章程引领 制定秦岭国家公园体系管理章程，按照国家公园建设的基本现状和愿景目标制定管理计划。明确严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区的功能区划，制定相应的管理措施，并付诸实施。
国家公园是事业单位，以保护环境为目标，而不是以营利为目的。各成员单位，应忠实履行国家公园管理章程，在公园章程的引领下，开展生态旅游和特许经营。政府每年拨付一定数额的事业费给各单位，以维持保护管理工作需要。
4.4.6 逐步发展 凡接受国家公园管理章程、愿意履行相关义务的国家级自然保护区、省级自然保护区、国家级森林公园、省级森林公园、或其它形式的保护地、旅游地等，可自愿申请，经考核评估，逐步发展成为秦岭国家公园体系成员。
在运营管理中，凡忽视章程约束，有悖章程规定的成员单位可随时解除其“会员”资格，取消事业单位待遇。
4.4.7 限期完成 一旦秦岭国家公园设立成功，并进入正常运行阶段，与旅游有关的所有单位必须限期(如3～5a)加入国家公园。大凡在国家公园划界范围内，未能在规定的时间期限内取得国家公园成员资格的任何组织机构，不得开展与旅游有关的一切经营活动。
5 面临的问题与对策建议
5.1 保护主体多元化——形成不同层级分包机制
秦岭在我国生态环境安全、社会、经济、文化等方面的作用无可替代，驻地人员组成、机构单位、管理部门等门类与层次多样，其保护应形成公管、共治、共享、共用、共进格局。现有保护问题涉及中央、省、市县、乡镇等各级政府，各级政府应依据各自优势与资源，并秉持发挥优势、充分利用资源、责权利边界清晰原则，形成纵向分包体系和良好协作、合作机制。
5.2 外部力量与在地力量结合——使各方承担不同的保护责任
外部力量在上层行政、资金、科技等资源方面具有固有优势，而在地力量具有特别区位优势，与秦岭的相互影响最直接、快捷。所以，应充分认识和利用在地力量的优势与作用，调动其参与秦岭国家公园建设和管理，并赋予其能所能及或相称的职责、责任、权力和利益，并通过成效评估与奖惩、补偿等方法，调动在地力量积极性，有效消极或转化其消极因素。
5.3 政府与社会的责任边界不明——厘清政府与社会的责任
我国现在虽已建立了不少“国家公园”，如黑龙江汤旺河、云南普达措等，但尚未有真正意义上的国家公园，政府与社会在国家公园建设方面存在责任边界不清问题。政府应全部承担并解决理应承担而其他机构也无法承担的事务，非政府必担事务可借助市场机制，由社会组织、社会多元主体、甚至包括一些企业共同参与、共同承担。厘清多元主体责任可能是国家公园建设需要考虑的重要任务。
5.4 助推国家公园建设的力量薄弱——法治、利益和文化自觉相结合
既要考虑保护问题的法制化，又要将法治刚性约束、利益引导与文化自觉这三者有机结合。刚性约束就是通过法律和制度，有效制止和威吓破坏秦岭行为；利益引导就是通过明晰的奖惩等制度引导社会机构和民众建设与保护秦岭国家公园；文化自觉就是通过生态文化、社会文明等教育，培养和形成良好的热爱自然、保护自然的社会文化氛围与风气习惯。总体就是通过经济、市场、文化等手段调动相关主体自觉保护秦岭的积极性。
5.5 保护手段落后——通过评估，抓住关键环节，实现重点突破
建设国家公园的基本目标是保护秦岭生态环境、展示大美自然。只有充分顾及生产、生活在秦岭地区的人员与机构的生存、发展，推动和逐步实现区域生态、经济、文化、社会治理现代化，国家公园建设才能真见成效。可以探索通过调查评估的方法，确定生态脆弱区域及其薄弱环节，生态环境破坏较强区域及其关键问题，精准建设治理，重点区域突破，达到尽快见效、典型引领、全面推进的目标。
[1] 张希武，唐芳林.中国国家公园的探索与实践[M].北京：中国林业出版社，2014.
[2] 国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司.坚持国家公园体制建设的正确方向[N].中国绿色时报，2014-12-18(A)
[3] 张希武，唐芳林.中国国家公园的探索与实践[M].北京：中国林业出版社，2014.
[4] 辞海.上海辞书出版社，1989:1821
[5] 陕西省地理国(省)情监测工作领导小组办公室.陕西省基本地理省情(R).西安，2011.
[6] 秦岭及邻区区域大地构造背景和区域地质概况[N/OL].2013-01-21[2016-9-13].http://wenku.baidu.com/view/44f280ce89eb172ded63b7e7.htmlfrom=search
[7] 张伯声.陕西水系的发育同新构造运动关系分析[C].张伯声地质文集，西安：陕西科学技术出版社，1984：78-79.
[8] 赵国瑞，李东洲.太白山自然保护区地质地貌考察报告[C].李家俊等.太白山自然保护区综合考察论文集,西安：陕西师范大学出版社，1989.
[9] 陕西省林业厅.陕西森林资源[M].西安：陕西出版集团，陕西科学技术出版社，2012.
[10] 李三原.秦岭国家公园建设展望[J].陕西发展和改革，2016(2): 13-14.
[11] 黄可等.太白山自然保护区的植被[C]李家俊等.太白山自然保护区综合考察论文集,西安：陕西师范大学出版社，1989.
[12] 陕西师范大学旅游规划设计研究院.陕西省秦岭旅游发展专项规划[R].陕西省旅游局,西安：2009.
ConceptionabouttheNationalParkConstructionofQinlingMountains
GEAn-xin,WANGYa-ting
(Shaanxi Institute of Forestry Inventory and planning, Xi'an 710082)
Basedontheanalysisoftopographiccondition,biologicalfeaturesaswellasclimate,togetherwiththecurrentprotectionanddevelopmentsituation,advantagesofQinlinginwaterconservation,naturescenery,culturebackground,biodiversity,geographicfeatureswerehighlighted.Thegoalofbiodiversityandecosystemprotectionwereprioritizedforthepark,withatotalof2.7millionKm2performingfourfunctionsaskernelprotectionarea,ecologicalimprovementarea,developmentareaandnaturalexperiencearea.Gradualproceduresforconstructionanddevelopmentweresuggested.
QinlingMountains;nationalpark;construction;conception
2016-09-08 作者简介：葛安新(1964-)，男，陕西永寿人，正高级工程师，主要从事区域旅游、生态环境建设恢复及自然保护区规划和风景园林设计等。
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