基于国家战略背景下的援疆规划编制思考以江苏对口支援新疆伊犁州规划为例

2017-01-19程同升

中华建设 2017年10期

程同升

援疆，新中国成立之初就已开展，当时是为了解决区域发展和资源分布不平衡的问题。1996年，国家启动了第一轮援疆工作，由北京、天津等8省市对口支援新疆；到了2010年范围扩大到19省市；2016年又上升为长期坚持的国家战略，援疆工作持续走向深入。在援疆工作中，各对口支援省市根据受援地实际情况编制了援疆规划，以五年为一个周期，中期进行评估，是援疆工作开展的重要依据。

本文以江苏对口支援新疆伊犁州为例，对江苏援疆规划的目标、思路、项目安排和实施方式进行介绍，同时也对明确规划定位、加强组织保障、调动双方积极性等方面提出了相应的建议。

一、江苏对口支援新疆伊犁州规划实践

伊犁哈萨克自治州位于新疆维吾尔自治区西北部，下辖伊犁州直、塔城地区和阿勒泰地区，素有“塞外江南”的美誉，是古丝绸之路北道要冲，同时也是多民族聚集地（有哈萨克、汉、维吾尔等47个民族）。截至2015年底，总人口466.2万人，城镇人口259.67万人，城镇化水平55.7% 。江苏对口支援伊犁州，以州直地区为主。本轮规划的主要内容如下：

1.紧扣时代发展背景的规划目标

围绕推进社会稳定和长治久安的根本目标，抢抓丝绸之路和霍尔果斯经济开发区建设的重大机遇，通过经济、干部、人才、教育、科技、文化、卫生援疆等多种举措，进一步推动伊犁地区能源、矿产、土地等资源优势充分发挥，充分利用向西开放的区位优势，充分挖掘历史文化、风情旅游等人文优势，使伊犁地区经济实力进一步提升、各族群众生活进一步改善、城乡面貌进一步改观、公共服务水平进一步提高、基层组织和反恐维稳能力建设进一步加强、可持续发展能力进一步增强，帮助伊犁地区发展成为天山北坡经济强区、中心城市、向西开放桥头堡、世界级旅游精品和丝绸之路经济带核心支点，确保伊犁地区与全国同步实现全面建设小康社会目标，确保受援地区保持社会稳定和长治久安。

2.体现保障民生、促进团结的规划思路

（1）坚持以保障民生为重点，凝聚民心民力

民生连着民心、民心激聚民力，提高各族群众的生活水平，是伊犁长治久安的根本所在，也是援疆工作的首要任务。以满足受援地群众实际需求为出发点，集中力量办成一批群众看得见、用得上、有成效的民生项目。坚持就业第一，重点突出“80、90、00”后年轻人、未就业高校毕业生、农村富余劳动力就业，加大培训、转变观念、掌握技能，帮助引导他们有能力用勤劳双手创造幸福生活。充分发挥江苏先进教育理念，重点抓好双语教育和基础教育，全力推进职业教育，扎实推进特殊教育，强化思想政治教育，使学校成为培养合格人才的坚强阵地。持续实施安居工程，切实解决好安居与富民问题，让各族群众住得方便舒心，生计有保障，致富有希望。

（2）坚持以促进就业为导向，助推产业发展

发展是解决一切问题的总钥匙，也是改善民生、实现社会稳定和长治久安的基础性工作。增强伊犁造血功能和自我发展能力，必须以产业培植、园区聚集来提升构建现代产业体系，以群众能参与、能上手、能挣钱、能就业、能致富作为产业发展前提和工作重点。抢抓丝绸之路和霍尔果斯经济开发区建设的重大机遇，积极助推受援地现代农牧业、纺织业为主的劳动密集型产业发展，围绕旅游、商贸物流、能源开发利用、少数民族传统手工艺和农副特色产品加工等重点领域，培植产业、拓展就业，提升技能、实现价值，真正让各族群众直接享受产业援疆成果。

以适应伊犁生产力水平、各族群众专业化知识能力、生态可持续的产业为重点，合力提升招商引资工作水平，形成以江苏为主战场，拓展长三角、珠三角的广阔招商格局，加快打造“日月星珠”企业集群，壮大经济实力、促进民生改善。

（3）坚持以智力援疆为支撑，提高自生能力

人才资源是第一资源，人才资源短缺是制约受援地发展的瓶颈问题。以能力提升为目标，充分发挥江苏“人才大省”优势，积极采取请进来、走出去等方式，加强州直人才队伍建设，加大伊犁本土人才培养力度。创新推动长治久安“六大人才培养工程”，确保智力援疆更贴实际、更有成效。

依托援疆渠道，加强各类高层次紧缺人才的培养，既要突出经济领域、教育卫生领域，也要围绕实现社会稳定和长治久安总目标，加大公安干警、维稳专业人才以及城市管理、社会管理、对外开放等领域人才的引进力度。注重加强各民族人才尤其是少数民族人才的培养，强化知识，提升能力，加快培养一支带不走的高素质当地人才队伍，有效提高受援地自我发展能力。

（4）坚持以“嵌入式”援疆为特色，促进民族团结

稳定是新疆的大局，是最大的民生，民族团结是最大的政治、也是维稳的根基。坚持把扩大交流交往作为促进民族团结的有效举措，深入拓展“小援疆”模式，放大“嵌入式”特色，积极引导各族群众特别是少数民族群众到内地求学、务工、经商、居住，有组织有计划地做好劳务输出，统筹开展文化交流、群众联谊、考察学习活动，拓宽苏伊两地交流交往，让各族群众切身感受祖国大家庭的温暖。

坚持将“去极端化”作为紧迫任务，将援疆项目的实施过程融入宣传群众、引导群众，助推各族群众牢记恩情、懂得感恩、擦亮眼睛、明辨是非。充分发挥江苏文化大省优势，进一步加强苏伊两地文化交流，加强公共文化服务体系建设，加大文化精品创作力度，实施好文化惠民活动，引导各族群众在精神上远离宗教极端，崇尚现代文明。

3.符合政策、满足需求的项目安排

根据第二次中央新疆工作座谈会精神、第四次全国对口支援新疆工作会议精神和国家发展改革委办公厅《关于开展“十三五”对口支援新疆经济社会发展规划前期研究和编制工作的通知》，在确定援疆项目时，重点考虑以下几个方面：一是符合中央关于新时期对口援疆工作各项方针政策和重点支持领域，不安排楼堂馆所以及《对口支援新疆项目管理暂行办法》第五条规定的各类项目；二是优先安排中央明确要求、受援地区迫切需求的项目，重点向就业、教育、人才、产业、反恐维稳、交往交流交融等有利于改善民生、争取人心、促进稳定的领域倾斜；三是优先保证“十二五”续建项目资金需要，确保援疆工作平稳有序推进；四是优先安排前期工作达到一定深度、建设条件较好、受援地区配套资金筹措方案落实的项目；五是对于涉及伊犁地区的普惠性援疆项目，由援伊指挥部统筹安排，坚持统一规划、统一标准、统一政策、统一实施，进一步提高援疆资金的使用效率。

4.灵活多样的项目实施方式

根据《对口支援新疆项目管理暂行办法》，结合伊犁州的实际情况，确定援疆项目实施方式为：援疆项目按援建方式分为交钥匙项目、交支票项目和联合共建项目，由支援方、受援方协商确定。交钥匙项目由支援方组建项目法人或作为项目建设责任主体（以下统称项目法人）；交支票项目由受援方组建项目法人；联合共建项目由援受双方联合组建项目法人。援疆项目建设严格执行项目法人、招投标、工程监理、合同管理、竣工验收等基本建设制度。援疆项目建设实行项目长制，以受援方县（市）为单位，由援受双方各确定一名相关负责人作为项目长，负责统筹协调和及时解决本区域内各类援疆项目在前期工作、工程建设过程中出现的困难和难题，对项目实行全过程督办，确保项目顺利实施。援疆项目的征地拆迁、场地整理、市政配套等工程建设所必须的基础性工作由受援方负责组织实施，所需投资应按规定纳入项目工程概算，资金来源原则上由受援方负责，特殊情况由援受双方协商解决。援受双方建立沟通协调机制，明确各自责任，各司其职，及时通报项目前期准备、项目报批、资金拨付、工程建设进展及监督检查等情况，共同推进援疆项目顺利实施。交钥匙项目由支援方负责监督检查，交支票项目由受援方负责监督检查，联合共建项目由支援方会同受援方共同负责监督检查。

二、对援疆规划的几点思考

1.进一步明确规划定位

从规划体系上来看，援疆规划不在法定规划序列之内，但从内容上应属于国民经济和社会发展规划的专项规划，规划必须与受援地国民经济和社会发展规划相衔接，是受援地国民经济和社会发展规划的重要组成部分，但不能代替当地的国民经济和社会发展规划，是为受援地的发展起“助推、帮助、促进”作用，而不是主体作用。援疆规划的重心是指导援疆工作顺利、有序开展，目的在于完成好援疆工作各项任务。

2.加强规划组织保障

援疆工作需要援受双方紧密配合共同完成，援受双方要加强援疆工作的组织领导，加大工作推进力度，确保援疆规划的实施。援疆省市指挥机构要在受援地党委政府的领导下开展工作，同时要发挥受援地在援疆工作中的主体作用，援受双方要建立和完善援疆工作沟通协调机制，形成工作合力，共同做好援疆工作。

同时，援疆规划一经批准确定，必须严格执行，各级、各部门不得随意修改、调整。确需修订的，需要严格按照程序办理。援疆省市在编制援疆项目年度计划和工作计划时，必须以援疆规划为依据，并与之相衔接。

3.建立与援疆干部任期相结合的规划评估机制

要围绕援疆规划目标和任务，完善中期评估和后期评估机制，强化跟踪监测，对发现的问题进行及时纠正，为中期调整和今后编制规划提供依据，使援疆规划更加科学合理。援疆规划中期评估应与援疆干部的任期相结合，将规划中期评估与修编作为援疆干部压茬交接的重要内容，由新一批援疆干部组织规划修编工作，努力使援疆干部工作任期目标与规划目标一致，这样更有利于规划的组织实施，也便于对援疆工作的考核。

4.充分调动援受双方积极性

援疆工作必须要由援受双方共同努力、相互合作，才能有力有序有效推进。要做好援疆工作，必须调动援受双方的积极性。为充分发挥支援方的积极性，使援疆工作更加符合受援地的实际情况，贴近老百姓的需求，建议在编制援疆规划时，既要有国家确定的规定动作，又要有自选动作，自选动作要根据受援地不同情况，包括不同的优势、不同的需求确定援疆工作内容，也要发挥支援方的优势，增加自选内容。