上海：长效机制推进棚改持续发力

邹笛

上海是中国第一大城市，首批沿海开放城市。地处长江入海口，隔东中国海与日本九州岛相望，南濒杭州湾，北、西与江苏、浙江两省相接。作为一线城市的上海经济繁荣，各类产业发达，既是全球著名的金融中心，也是年轻人趋之若鹜的时尚之都。然而，建国以来的数度更迭，也给这座城市留下了不可忽视的弊病，“棚户区”就形成于这样一个摩登都市。为了更好地建设“大上海”，“棚户区”改造成为上海市政府不得不解决的问题。

棚改项目任重道远

为贯彻落实国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发〔2013〕3号），积极推进上海市新型城镇化建设，加强城镇社会和人口管理，提高土地节约集约利用，促进城乡经济社会协调发展，上海市政府2014年发布《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，《意见》中提出“2014年启动11个城中村地块、2014～2015年启动35个城中村地块”改造目标，明确规划、土地、财政、金融、补偿安置、确权改制等政策，成立“城中村”改造工作领导小组，共同推进上海市“城中村”改造工作。

早在2010年，上海市就发布《上海市人民政府印发关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作意见的通知》，提出2010～2012年，中心城区要完成约240万平方米二级旧里以下房屋改造，同时继续开展旧住房综合整治，积极推进历史建筑和风貌保护街区保护性改造和整治。在“十二五”期间，中心城区要完成约350万平方米二级旧里以下房屋改造。其中，长宁、卢湾、静安、徐汇等区基本完成二级旧里以下房屋改造。郊区城镇地区应当对房屋结构差、安全隐患多、公共配套设施不全的危旧房实施改造。

而在2012年的上海市“十二五”规划中，也明确提出要改造二级旧里以下房屋350万平方米，使受益居民达到15万户；同时启动和推进郊区城镇棚户简屋改造试点、“城中村”改造和国有农场职工危旧房改造。其中，2012年，改造二级旧里以下房屋60万平方米，受益居民约2.5万户。截止到2014年，上海市旧区改造惠及3万户，远超计划值。

公开透明保障农民利益

上海市政府坚持“以人为本，尊重民意”的原则。在改造过程中，尊重被征收居民的意向，充分发挥村民的主体地位，尊重农民意愿，维护农民合法权益，建立平等协商机制，保障农民的知情权和参与权，妥善解决村民利益诉求。为充分调动村民积极性，“城中村”地块改造在征求村民意愿、大部分村民同意的情况下，方可实施改造。改造方案充分听取村民意见，做到公开透明、公平公正。2009年，上海旧区改造实行事前二轮征询制度，“两次征询”制度即旧区改造地块在实施改造前，必须采取两次征询的方式，征求改造地块内居民的意见。第一次征询主要是征求居民改造意愿，居民同意改造的比例达到规定要求的，才办理地块改造前期手续。第二次征询则主要征求居民对改造方案的意见，与居民签订附生效条件的《房屋拆迁补偿安置协议》，在一定期限内居民签约户数超过规定比例的，协议正式生效并履行，并启动改造工作。旧区改造工作对居民而言，由“要我改”变成了“我要改”。目前已经在全市旧区改造中全面推广。为充分体现民意，近年来逐步提高“签约征询”生效比例，2008年试点时为67%，2011年提高到80%，2012年再次提高到85%……同时，在这期间，上海市政府以“走群众路线”为抓手，不断创新工作机制，充分保障居民群众选择权、参与权、知情权和监督权，全面公开政策法规、补偿安置方案、动迁房源，以及每家每户基本情况，补偿安置结果全部公开。

对“城中村”地块改造涉及征地房屋补偿安置的，上海市政府按照《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》等执行。实施土地储备时，在符合规划的前提下，开展征地留用资产试点，促进农村集体经济组织发展和农民长期稳定收益。坚持遵循“程序正当、公平补偿、结果公开”的原则，保障被征地农民居住条件，维护被征地农民合法权益。另一方面，“城中村”地块改造涉及征地的，对被征地人员按照《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》及相关规定，落实社会保障；对符合“就业困难人员”标准的，提供有关就业援助政策和服务；鼓励被征地人员参加职业技能培训，按照规定给予培训补贴；加强社区建设和管理，完成从农村管理到城市社区管理对接，提供各类公共服务。

大力推行货币化安置

旧区改造涉及面广，覆盖范围大，货币化安置的大力推行对大面积旧区改造有良好的推进作用。上海在推进棚户区改造过程中，按照“决策民主、程序正当、公平补偿、结果公开”的原则，以动迁居民的实际需求为行动准则，先货币补偿、再多样化安置，及时提供优惠政策，采取市场化运作，定向供应旧改造区的征收安置房，满足被征收居民的各种安置需求。对上海棚户区进行安置主要有三种。一是货币化安置，根据上海有关政策规定，针对被征收房屋的具体情况，给予被征收人相应的补偿、补助和奖励，并且全部折算成货币，即补偿总额。二是多样化安置，在明确每户补偿总额后，被征收人可以选择纯货币化安置，即采用现金向居民支付补偿款，也可以选择房屋产权调换，即被征收人拿补偿款购买定向供应的征收安置房，这实际上也是一种货币化安置。三是政府让利于民，提供征收安置房。近年来，遵循“规划科学、配套齐全、环境优美、工程优质”的要求，通过“政府组织实施、提供优惠政策、明确建设目标、限定供应价格”等方式，上海市政府在外环线周边选址建设一批大型居住社区，主要是市属征收安置房。通过市场化运作，以成本价加微利定向供给各区用于旧区改造居民安置，得到了很多居民的支持。同时，各区还在本区自行建设就近征收安置房，或者通过房地产市场购买二手房、商品房等推动棚户区改造动迁安置。

多渠道筹措资金 解决融资难

资金是棚户区改造过程中绕不开的一个重大问题。上海市采取多渠道筹措资金，破解融资难的“硬骨头”。一是政府财政资金支持。2010年，经市政府批准，上海市设立市、区两级旧区改造专项基金，旧改地块土地出让收入在扣除规定基金后纳入旧改专项基金，全部用于旧改支出。同时实施市、区合作机制，将上海市土地储备中心、市城投公司、市久事公司作为市级合作单位。参与到杨浦、虹口、闸北、普陀、黄浦等重点改造地块。二是运用好国家开发银行棚户区改造专项贷款。2014年，国开行设立专项贷款支持棚户区改造。上海市政府印发《上海市旧区改造专项贷款管理办法》，并签署与之相配的委托实施框架协议，国家开发银行给予上海500亿预授信。三是鼓励银行业金融机构支持棚户区改造。工商银行、建设银行、国家开发银行等上海分行，相继设立旧区改造信贷科目，专项用于旧区改造贷款。同时，争取各银行金融机构降低融资成本及自有资金比例，降低旧区改造融资成本。四是保险资金参与旧区改造。为拓宽旧区改造融资渠道，2013年，上海市旧改办会同太平洋保险公司、平安保险公司，研究创新保险资金以债权投资计划参与旧区改造，并选择虹口、闸北、杨浦等区旧改项目开展试点。2014年，上海市政府又同太平洋保险公司研究创新保险资金股权投资计划，为旧改项目提供启动资金支持。

同时鼓励金融机构创新金融产品，改善金融服务，加大信贷支持力度，积极支持“城中村”改造。积极引导社会资金，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等方式参与改造。对符合规定要求的企业承担“城中村”地块改造的，探索发行企业债券或中期票据，专项用于“城中村”改造项目。另一方面，对市有关部门认定的“城中村”改造地块，涉及经营性土地出让的，市、区政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于“城中村”地块改造和基础设施建设等。对符合条件的“城中村”改造地块，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，电力、通信、市政公用事业等企业适当降低入网、管网增容等经营性收费。