山丹县小型水利工程产权制度改革试点探索及思考

王天雄

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

山丹县小型水利工程产权制度改革试点探索及思考

王天雄

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

小型水利工程；产权制度；农业水价；改革；山丹县

甘肃省山丹县地处河西走廊中部，水资源严重短缺。为改善农业灌溉条件，20世纪80年代以来，全县建成大量小型农田水利工程，对改善灌区农业生产条件发挥了积极作用,但也出现了管护主体缺失、管护责任不落实、缺乏维修养护资金等问题。

2014年，根据水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》和《甘肃省小型水利工程产权制度改革暂行办法》，山丹县开展了小型水利工程产权制度改革工作。

一、试点改革实施情况

1.调查摸底，建立台账

采取分散调查登记和集中填报审核相结合的方式，开展小型水利工程调查摸底。据调查统计，全县共有小型水库11座、塘坝21座、中小河流及堤防17处、小水电站6座、小型水闸33座、末级渠系3 845条、机电井782眼、管灌工程26处、滴灌工程65处、农村饮水安全工程10处，各类工程数量总计4 816项。按照小型水利工程产权制度改革的范围和要求清查全部工程数量，建立小型水利工程台账。

2.制定方案，开展试点

在调查摸底的基础上，根据山丹县水利工程现状和运行情况，制定了《山丹县小型农田水利工程产权制度改革实施意见》《山丹县小型农田水利工程管护体制机制改革方案》《山丹县小型农田水利工程清产核资工作方案》《山丹县小型农田水利设施产权界定和移交管理办法》。选择位奇镇芦堡村和东乐乡山羊堡村作为小型水利工程产权制度试点，按照改革涉及的小型水利工程实施分类、资产评估、产权界定、登记造册、张榜公布、审核批准、办理小型水利工程所有权证和使用权证、签订责任书等程序。

3.明确工程产权和使用权

按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，对全县现有小型水利工程，按照公共安全、公共利益和自管自用等三类划分和界定工程产权。

国家投资兴建的小型水库、中小河流堤防、小型水闸等，其产权归属国家所有，使用权归属灌区水管单位。国家投资兴建的小型水电站，其产权归属国家所有，使用权归属灌区水管单位；投资单位出资兴建的，其产权和使用权归属出资方。国家投资兴建的大中型灌区末级渠系及渠系配套建筑物、管灌、喷灌、滴灌等节水灌溉工程，其产权属国家所有，使用权归属村社集体；由村社集体和个人投资兴建的，其产权属村社集体和个人所有。国家投资兴建的农村集中式和分散式饮水安全工程，其产权归属国家所有，使用权归属灌区水管单位；由村社集体组织投资兴建的,其产权归属村社集体组织。国家投资兴建的塘坝、机井，其产权归国家所有，使用权属乡（镇）、村、社、村民小组；乡（镇）和村、社、村民小组集体投资兴建的，其产权和使用权属乡（镇）、村、社、村民小组集体所有。

4.全面实施产权制度改革

在试点基础上，山丹县全面开展小型水利工程产权制度改革。2015年，全县完成了小型水利工程产权制度改革，共颁发小型水利工程使用权证1 156本、所有权证1 085本。4 816项小型水利工程全部建立健全了管护制度，落实了管护主体，签订了管护责任书，明确了管护责任。

5.推进水农业水价综合改革

小型水利工程产权制度改革的难点是落实维修养护经费和管理人员经费。2016年年初，山丹县启动了农业水价综合改革工作，农业水价综合改革方案通过了县政府批复，农业灌溉地表水水价由2011年的0.156元/m3调整为2016年的运行成本价0.235元/m3，到2018年调整为成本价0.314元/m3；农业灌溉地下水水价调整为0.08元/m3，末级渠系水价调整为0.04元/m3，从2016年开始执行。

二、改革成效

1.明确了管护主体与责任

通过产权制度改革，落实了水利工程的管理主体，水管单位与协会、用水户签订管护责任书，明确了管护责任，彻底改变了过去“重建轻管”的管理现状，为小型水利工程良行运行奠定了基础，也为张掖市小型水利工程产权制度改革积累了经验。

2.落实了管护经费

通过产权制度改革及农业水价综合改革，4 816处小型水利工程全部落实了管护经费。末级渠水费从不计收调整为按0.04元/m3计收,将维修养护经费和农民用水者协会运行管理经费纳入末级渠系水费范畴。2016年可计收末级渠系水费266.83万元，全部用于工程维修养护和用水协会管理费用。通过计收末级渠系水费，有效破解了小型水库、塘坝、末级渠系等小型水利工程“无人管、效益难发挥”的困境，提高了小型水利工程管理水平。

水价调整前，农业灌溉机井基本处于无序管理状态，地下水开采只计收 4元/亩（1亩=1/15 hm2）的基本水费。水价调整后，首次按0.08元/m3计收水费。预计2016年可计收地下水水费377.17万元。机井及管灌、喷灌、滴灌、渠灌等地面灌溉工程维修养护有了经费保障，实现了井灌区工程良性运行,地下水资源有序管理。

3.水利工程设施管理不断完善

产权制度改革前，存在只用不管的问题，工程长期没人维修，带病运行导致效益衰减。产权制度改革后，彻底改变了过去小型水利工程无人管理的状况，维修和管理经费有了保证，维修养护及时，使小型水利工程管理不断完善。

4.群众节水意识明显增强

通过多种形式宣传产权制度改革及农业水价综合改革，使灌区群众主动参与小型水利工程的维修养护，自觉采用各种方式节水，节水意识明显增强，有效地推进了最严格水资源管理制度的实施。

5.工程效益得到提高

产权制度改革后，明确了管护责任，灌区群众加大了小型水利工程的管护力度，各类小型水利工程效益得到了显著提高。末级渠系输水能力、水库和塘坝复蓄次数都有了提高，减少了灌水天数；农用机井延长了运行时间，提高了农业灌溉保证率；河道及堤防防洪能力得到了提高；农村饮水安全工程增加了供水时间，提高了供水保证率。

三、存在问题

①机制不活，改革形式单一。试点只是明晰了产权和使用权，没有明确经营权和受益分配。产权制度改革主要是承包，还没有开展租赁、拍卖等更深层次的改革。

②尚未建立小型水利工程建设与管理体系。大部分小型水利工程责任主体是村社集体组织，村社集体组织只有工程使用权没有产权，不具备法人地位，没有独立的经营权，缺乏投融资渠道，工程建设没有资金来源，不能独立开展小型水利工程建设与管理。

③工程维修养护专业化水平低。目前小型水利工程是由农民用水者协会负责维修养护，由于协会人员没有经过专业培训，缺乏水利工程建设经验，往往达不到维修养护标准。

④农民用水者协会运行不规范。协会在工程、灌溉、财务等方面的管理制度尚未建立，成员文化水平低，缺乏管理知识，不能做到科学管理。

四、对策与建议

1.创新管理机制，建立多种形式的产权制度

探索国家投资兴建小型水利工程的多种形式产权管理模式。对于水电站等经营性小型水利工程，将产权和经营管理权租赁和拍卖给经营户；对于集中式农村供水工程，将产权和经营权租赁、拍卖给村社和个人。对于分散式农村饮水安全工程，产权无偿划转村社集体组织，并赋予经营权；对于小型水库、塘坝等准公益性小型水利工程，在明确公益性产权和责任的前提下，采用租赁方式将工程管理权和经营权租赁给集体组织或个人管理，同时落实管护主体和管护责任。对于河道及小型堤防等公益性工程，采取承包方式，落实管护主体、管理人员和管理责任，通过政府购买公共服务的方式落实维修养护经费。对于末级渠系、机井、水闸和高效节水灌溉等工程，将产权无偿划转农民用水协会，并结合土地流转获得收益。同时，建立水利投资收益保障机制，允许集体合作组织、个体通过水利基础设施及水利服务经营获得收益，进一步调动农村集体经济组织、农民用水合作组织和专业大户等新型主体、农民个人等参与水利设施管护的积极性。

2.创新投融资机制，建立小型水利工程建管组织体系

探索农民用水者协会向农民用水专业合作社转型，成为在工商部门注册的经济实体，以市场主体身份直接承接政府各类资金，独立进行工程管理和维修改造。鼓励支持小型水利工程产权主体以所有权、经营权及水权、水费为质押开展融资贷款，筹集工程维修养护经费。采用承租、拍卖所有权和经营权等方式广泛吸引社会资金、民间资本投入农田水利建设，多渠道、多措施解决建设资金问题。对于社会投资建设并运营管理小型水利工程的，依法获取供水水费等经营收益。加快完善以奖代补、先建后补、项目带动、信贷支持等政策措施，鼓励和支持农民用水合作组织、农民及农业经营主体承担农村小型农田水利工程建设与管护责任。

深化小型水利工程管理体制改革，采取租赁、承包、股份合作、委托管理、用水合作组织等管理形式，采用集中管理、专业化和社会管理等多种管理模式，形成水利专管机构和用水者协会相结合的小型水利工程管理体制。

3.培育维修市场，探索物业化管理

探索公益性小型水利工程物业化管理。积极培育、建立维修养护市场，进行政府出资向社会购买服务的探索，采取社会化专业养护方式，由专业维修公司承担工程维修养护。通过向社会公开招标，确定维修养护公司，签订合同明确维修养护内容，实行物业化管护。同时建立考核机制，制定维修养护、管理考核标准，水务部门通过定期考评和不定期抽查，确保维修养护和管理取得成效。准公益性和经营性小型水利工程也可采取社会化专业方式维修养护工程。

4.制定各项制度，规范农民用水者协会运行

全面规范农民用水合作组织建设，依法登记注册，建立和完善灌溉、工程、财务管理等各项规章制度；推进农民用水者协会标准化、规范化建设，加强培训，改善条件，充分调动农民积极性，全面提高协会在工程运行维护、用水管理、水费计收等方面的综合管理能力。

[1]朱红.淠史杭灌区末级渠系管理与发展探讨[J].中国水利,2014(5).

[2]周顺，等.苏南小型农田水利工程设施管理改善初探[J].中国水利,2014(5).

[3]余周武，龙振华.对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考[J].中国水利,2016(8).

责任编辑 董明锐

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：1000-1123（2017）10-0033-02

2017-03-09

王天雄，教授级高级工程师。