泸州市长江河道采砂管理的“四个转变”

周松柏

(四川省泸州市水务局,646000,泸州)

泸州市长江河道采砂管理的“四个转变”

周松柏

(四川省泸州市水务局,646000,泸州)

四川省泸州市以《长江河道采砂管理条例》为依据，大胆探索创新，摸索出一套行之有效的管理办法，实现了“四个转变”，即由单兵作战向齐抓共管转变、由无序管理向规范化管理转变、由创收优先向可持续发展优先转变、由以行政手段为主向法治手段为主转变。

长江；河道；采砂；管理；四个转变；泸州

泸州地处四川盆地东南、川滇黔渝四省（直辖市）接合部，长江、沱江、赤水河在境内交汇，境内长江干流136 km，是长江上游重要的水源涵养区和生态屏障。2002年1月1日，《长江河道采砂管理条例》（以下简称“条例”）正式施行。条例颁布15年来，泸州市严格按照条例规定，大胆创新实践，探索出了一套行之有效的管理办法，成效明显，泸州长江河道采砂管理实现了“四个转变”。

一、由单兵作战向齐抓共管转变

以成立打击河道非法采砂工作领导小组为标志，泸州市采砂管理由单兵作战向齐抓共管转变。2002年以前，泸州市长江段采砂量少、采砂船小，与长江下游相比，采砂管理压力不大。《长江河道采砂管理条例》颁布后，泸州市按照条例要求争取到采砂管理权，但当时的采砂管理因受采砂收费利益驱动而有意避开其他部门参与，对管理难度、安全风险评估不足。2006年11月2日，泸州市长江河道龙马潭区特兴镇境内发生一起重大采砂船沉船事故，7人落水3人失踪，相关责任人受到查处。此次事故后，泸州市进行了深刻反思，认识到采砂情况复杂，水上作业风险很大，仅靠一个部门的力量无法管好，必须按照条例要求，由政府负责，水利主导，交通、海事、航道、公安等相关部门配合，共同参与管理。2006年12月，经过充分讨论，泸州市政府下发了《关于进一步加强河道采砂管理确保河道采砂安全的通知》（泸市府函〔2006〕191号），进一步明确了河道采砂管理实行地方政府行政首长负责制和水务、海事、长江泸州航道、长航公安等部门及其基层单位的职责。为强化管理，结合泸州实际成立了全市打击河道非法采砂工作领导小组，由市政府牵头，10个市级部门组成，共同参与河道采砂管理。从此，泸州市河道采砂管理体制得以理顺，河道采砂管理工作逐步走上齐抓共管轨道。

二、由无序管理向规范化管理转变

以河道砂石开采权公开拍卖为标志，泸州市河道采砂管理由无序管理向规范化管理转变。2003年，长江上游河道采砂管理还处在起步阶段，管理无序化，长江河道采砂规划也未将泸州段纳入，泸州市按照《长江河道采砂管理条例》的规定，边干边探索，逐步走上规范化管理轨道。

1.坚持统一规划，适度开采

开采年度汛末，结合防洪和航道整治规划，组织技术人员对长江（泸州段）干流河道砂石资源进行论证，实地勘测，综合考虑上游来砂状况等因素，合理确定每个点的采砂范围和控制总量。

2.坚持市场导向，竞拍开采

泸州市自2003年开始依据国家拍卖法、招标投标法等法律法规开展河道采砂开采权拍卖工作，委托有拍卖资质的单位实施拍卖，邀请市纪委和财政、物价、公安等部门进行全程监督。第一批拍卖点只有5个，开采量约15万m3，拍卖开采期为5年，拍卖总金额98万元。在这次成功拍卖之后，当年又组织了两次拍卖，拍卖河道采砂开采权共19处，年度可开采砂石量108万m3，年征收砂石资源费30余万元。此后的河道砂石开采权除了考虑地方经济建设少量实施政府配置外，全部实行公开拍卖，拍卖金额也逐年增加。2011年达到最高峰，拍卖总金额8 090万元，仅江阳区鲨鱼嘴采砂点拍卖费就超过5 000万元。以《长江河道采砂管理条例》为依据开展河道砂石开采权拍卖，避免了河道采砂的随意性，解决了过去管理中的“人情砂”问题，通过拍卖落实了业主的主体责任，规范了管理，从一定程度上实现了以拍促管。

3.坚持源头治乱，联控严管

（1）严格控制采砂规模和强度

从2003年起，泸州市长江河道采砂许可正式进入市、区（县）政务服务中心统一受理，并明确了水务、海事、航道部门在办理采砂许可中相互监督、共同协商的前置条件。抽砂船单船吨位均控制在300 t以上。会同海事、航道部门确定开采点的承载能力及水域通航条件，控制采船数量和开采强度。

（2）依托科技手段提升管理水平

由海事部门牵头对采砂船舶实施分区域集中停靠，并与防洪信息系统连接，实行海事、防汛视频监控。水务与海事视频监控系统互联，106个江段（点）实现在线监控；采砂作业船只安装GPS卫星定位系统，随时掌握船舶的位置，减少非采期集中停靠现场的看守人员数量。

（3）加强边界合作消除管理“盲点”

泸州市主动与长江、沱江交界处的四川宜宾市、自贡市和重庆江津区、永川区等建立了联动执法合作关系，互通信息，定期通报，联合行动。与重庆毗邻的合江县水务局筹集资金10余万元购置夜视摄像机、手提探照灯、手摇警报器等监控取证设备，在易发非法采砂区域由20名男职工24小时轮流值守，严密监控非法偷、盗采行为。

（4）部门联动增强管理能力

结合泸州实际，2009年11月，市水务、海事、航道、长航公安等涉砂部门共同签署了长江泸州段水上执法合作备忘录，每月由打击河道非法采砂工作领导小组组织1次以上联合巡查。巡查由领导小组成员单位轮流牵头组织，形成了管理合力。市、区（县）水务执法建立了互动联动机制，遇紧急情况统一调配执法，解决了执法力量不足、无力执法的问题。市政府每年安排工作经费100万元，各区（县）每年安排近50万元，专门用于巡查监管工作。每周由区（县）水务局开展2次以上的巡江检查，市水务局在重点江段、敏感时段开展督促巡查。

三、由创收优先向可持续发展优先转变

以采砂业主清场撤离为标志，泸州市河道采砂管理由创收优先向可持续发展优先转变。

1.河道采砂规划明确砂石禁采期

经过几年的快速发展，泸州市长江河道采砂规模迅速扩大，到2015年，砂石年开采量达到700万m3，挖石船由最早的4艘增加至16艘，抽砂船由46艘增加至53艘，采砂企业、砂石加工、砂码头作业等直接从业人员约3 000人，砂石抽采、运输的船舶和专用码头、加工设施设备等固定资产投入约3亿余元，采砂监管压力猛增。过去的长江河道采砂主要以增收为目的，管理工作为创收开绿灯。为落实“生态优先、绿化发展”理念，根据《长江河道采砂管理条例》的要求，2015年，水利部批准实施《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015—2019年）》，按照规划要求，泸州市境内长江段从2015年6月起全面禁采河道砂石。对这一影响极大的禁令，泸州市政府高度重视，顶着业主失岗、基建缺砂等多种压力，精心部署，统一施策，全面落实禁采规定，组织长江河道采砂业主清场撤离。

2.积极采取措施组织采砂业主清场撤离

经过深入细致的工作，泸州市如期完成了清场撤离任务，未出现安全事故，未发生规模性的上访，长江河道采砂管理实现了平稳过渡，泸州段河道进入全面禁采的新阶段。

（1）建坚强有力的工作机构

成立了分管市长任组长，分工副秘书长为副组长，水务、长航公安、海事、航务、财政、安监、环保、公安等部门为成员的禁采工作领导组，牵头统筹组织协调和督促落实禁采工作。市政府常务会专门听取汇报，对禁采中的重大问题进行深入研究、决策和落实，对打好总体战提供了有力的组织保障。

（2）做深入细致的思想工作

落实了“三会一通告”措施，即召开业主座谈会、部门联席会、区（县）协调会，干部包干做工作。政府发布禁采通告，统一思想认识，维护禁令的权威。

按照相关法律规定给予采砂企业一个开采期的禁采过渡期，使企业损失降到最低限度；对未到期且依法取得开采权的7个采砂点，市财政按缴纳拍卖费的比例退还企业专项资金1 486.67万元，化解了撤离矛盾。

（3）创切实可行的清场办法

建立“三书一金制度”，即由市水务、海事、长航公安、航道等涉水部门联合下发清场撤离通知书，由水务等部门与采砂业主签订清场撤离安全生产责任书，由采砂业主写无条件撤场承诺书，确保按期清场撤离。同时，按照《四川省企业安全生产风险抵押金暂行办法实施细则》规定，设立专户缴存风险金2 350万元，待清场彻底、无安全事故、验收合格后方可退还风险金。

四、由以行政手段为主向法治手段为主转变

以非法采砂入刑为标志，泸州市长江河道采砂管理由以行政手段为主向法治手段为主转变。过去的长江河道采砂管理，虽有《长江河道采砂管理条例》为依据，但执行中遇到许多障碍。对不法分子主要采取的是行政手段，以罚款为主，但在巨大的利益面前，不法分子我行我素，对采砂管理不予配合。

2016年8月16日，泸州市龙马潭区人民法院下达刑事判决书，以非法采矿罪判处泸州市江阳区方山镇居民张昕有期徒刑一年，并处罚金5万元。该案中的张昕成为泸州市因非法采砂被判刑的第一人。当年，泸州市相关部门密切配合，通力协作，按照《长江河道采砂管理条例》的规定，采取“放线”、蹲守、突袭等方式严防严打，坚决遏制非法采砂行为，对犯罪分子形成巨大威慑。近一年，全市共查处长江江阳区方山镇贾坝子河滩、龙马潭区芙蓉坝长江内壕、长江合江县白米乡河滩等6起非法采砂案（其中1起已立案调查，1起已进入移送起诉阶段），6人被判有期徒刑，累计处罚金34万元，3艘非法采砂船被切割销毁。严惩严打对全市河道采砂管理产生了巨大作用。

经近两年的实践，泸州市长江河道砂石禁采工作基本做到 “禁得下、控得住、未反弹、无集访、零事故”的目标要求。目前，随着禁采工作的延续，存量减少，砂石价格攀升，该市河道砂石禁采监管工作面临着越来越大的压力，泸州市及时调整工作思路，站在共抓生态环境大保护和讲政治的高度，利用落实“河长制”的契机，管随事变，着重抓好三方面工作。一是严防借河道清淤之名非法采砂。进一步规范清淤工作，由政府严格把关，防止禁采秩序受到人为干扰破坏。二是严防趁临界监管之虚非法采砂。继续与下游重庆江津、上游宜宾对接、沟通，信息共享，联动执法，跨界打击，解决边界水域监管难点。三是严防借堆场撤迁之机非法采砂。泸州市已把2017年作为全市河道管理范围内砂石堆场（含加工场）规范整治年，拟利用1年时间全面取缔河道管理范围内的非法堆场，把堆场撤迁中的挖砂采石作为监管重点，对撤迁作出明确规范，防止业主借原堆场掘地非法采砂，努力维持来之不易的禁采成果。

[1]蔡其华.依法管理长江砂石资源推动治江事业科学发展[J].中国水利，2012（10）.

[2]王治.关于破解河道采砂管理难题的思考[J].中国水利，2014（12）.

责任编辑 张金慧

Promotion of Four Transfers in sand excavation management along Yangtze River course in Luzhou City

Zhou Songbai

In accordance with Management Regulations of Sand Excavation in Yangtze River Course,a series of effective managerial measures has been applied in Luzhou City of Sichuan Prvince in a creative and innovative manner.Implementation of"FourTransfers"ishighlighted,i.e.from singletojointefforts;from chaosto standardized management;from concentrating on profit to sustainable development;from keen on administrative approach to lawful tools.

Yangtze River;river course;sand excavation;management;Four Transfers;Luzhou

TV879

：B

：1000-1123（2017）10-0012-03

2017-03-14

周松柏，农水办主任。