宁夏引黄灌区供水价格改革框架探讨

孙学平，唐 莲（.宁夏回族自治区水资源管理局，75000，银川；.宁夏大学，750004，银川）

宁夏引黄灌区供水价格改革框架探讨

孙学平1，唐 莲2
（1.宁夏回族自治区水资源管理局，750002，银川；2.宁夏大学，750004，银川）

由于诸多原因，长期以来宁夏引黄灌区农业水价总体偏低，不利于促进农业节水和灌区水利工程良性运行，亟须实施农业水价综合改革。在阐述宁夏引黄灌区农业水价改革重要意义的基础上，分析引黄灌区供水成本与农民对农业水费的承受能力，对农业水价调整的基本框架进行探讨，提出了农业水价改革的配套措施建议。

农业水价；改革；引黄灌区；宁夏

一、宁夏引黄灌区供水价格改革意义

农业是宁夏回族自治区的用水大户，农业用水占全区用水总量的90%左右。长期以来，由于引黄灌区农业水价总体偏低，水利工程运行维护经费不足，农业节水潜力也未能得到充分发挥，严重制约着灌区的良性发展。2016年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号），明确要求开展农业水价综合改革，建立健全农业水价形成机制。在此之前，2014年，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部联合印发的《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》（发改价格〔2014〕2271号），明确要求各省、自治区、直辖市建立合理反映农业供水成本、有利于节约用水的农业水价形成机制；核算农业供水成本，合理制定农业用水价格。2015年自治区党委、政府印发的《关于深化改革保障水安全的意见》（宁党办 〔2015〕3号）明确提出，引黄灌区农业用水实行“干支渠水价+末级渠系水价”，2017年力争按实际运行成本收费。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）要求，稳步推进农业水价综合改革，实行农业用水总量控制和定额管理，合理确定农业水价，建立节水奖励和精准补贴机制，提高农业用水效率。因此，实施引黄灌区农业水价综合改革，是贯彻落实中央和地方精神的具体体现。

近年，自治区大力推进节水型社会建设，节水灌溉工程建设成效显著，引黄灌区已建成180多万亩(1亩=1/15 hm2，下同)高效节水灌溉面积，农业供水水价也有所调增。但是客观而言，当前引黄灌区农业水价总体偏低，自流灌区定额内水价为3.05分/m3，临近的内蒙古河套灌区为10.3分/m3；扬水灌区定额内水价为13.5～15.7分/m3，临近的甘肃省景泰扬水灌区为30.08分/m3。由于水价偏低，价格杠杆促进节水的作用不能充分发挥，农户节水增效不显著，导致灌区农户节水积极性不高，灌溉方式粗放，用水效率不高。另外宁夏水资源短缺，现行农业水价标准未能客观反映水资源稀缺程度，与自治区区情、水情不相适应。通过合理提高农业水价标准，有利于加快推进节水型社会建设，进一步加大农业节水力度。

宁夏水资源严重短缺，供需矛盾突出。当地地下水资源可利用量仅为1.5亿m3，加上国家分配的40.0亿m3黄河地表水量，人均可利用水量仅为627 m3，不足全国平均水平的1/3，经济社会发展主要依赖国家限量分配的过境黄河水。今后一个时期内随着国家“一带一路”战略深入实施，国家能源“金三角”、沿黄经济区、国家西部生态屏障、六盘山集中连片特殊困难区扶贫解困等重大项目陆续开展建设，加上人口不断增加，全区用水需求将呈刚性增长，缺水瓶颈制约将日益凸显。与当前全国农业平均用水水平相比，全区农业节水潜力较大，在相应设施配套到位的情况下农业节水量十分可观。通过合理的农业水价杠杆促进农业节水，可有效缓解生活、工业、生态等新增供水压力，破解全区供需水矛盾。

宁夏引黄灌区现行水价于2009年开始执行，由于近年物价上涨、国家工资改革等因素，供水成本逐年增大，现行农业水价不足运行成本的50%。为维持供水工程的正常运行，自治区自2013年开始实行区属水管单位经费“收支两条线”政策，区属水管单位水费收入足额上缴自治区财政，支出部分由自治区财政全额核拨，并纳入预算管理。据统计，财政补助额度已由 2013年度 2.0亿元增加到2015年度2.5亿元。但是同属宁夏引黄灌区的美利渠、南山台子扬水灌区由沙坡头区水务局实行 “自收自支”管理，跃进渠、西夏渠由宁西供水有限公司实行“企业化”管理，执行水价与区属水管单位相同。由于缺少必要的财政补贴，工程运行维护成本逐年加大，严重制约工程的良性运行。可以预见，随着工程运行管理水平和渠道建设标准逐步提升，工程运行管护费用还将持续增加，财政补贴的压力将不断加大。合理调整农业供水价格，也是弥补工程运行费用不足、促进工程良性运行的客观需要。

二、引黄灌区供水成本与农民承受能力分析

1.供水成本分析

①自流灌区骨干工程供水成本。根据2015年供水成本和供水量分析，区属七大干渠（唐徕渠、西干渠、惠农渠、汉延渠、渠首、秦汉渠和七星渠）加权平均供水成本7.79分/m3，加权平均运行成本6.0分/m3。由宁西公司管理的跃进渠供水成本7.80分/m3，运行成本4.90分/m3；由沙坡头区管理的美利渠、羚羊角渠、羚羊寿渠（不含南山台子扬水，以下简称沙坡头区各渠）运行成本5.70分/m3。

②扬水灌区骨干工程供水成本。根据2015年供水成本和供水量分析，若考虑电价补贴，扬水灌区区属水管单位管理的骨干渠道现状加权平均供水成本60.05分/m3，其中固海工程60.93分/m3，盐环定工程68.94分/m3，红寺堡工程54.79分/m3；加权平均运行成本40.27分/m3，其中固海39.51分/m3，盐环定62.37分/m3，红寺堡31.95分/m3。若不考虑电价补贴，加权平均供水成本62.34分/m3，其中固海63.04分/m3，盐环定71.81分/m3，红寺堡57.11分/m3；加权平均运行成本42.55分/m3，其中固海41.62分/m3，盐环定65.24分/m3，红寺堡34.27分/m3。

③引黄灌区干渠以下供水成本。干渠以下供水成本主要由国家财政投入、村委筹资筹劳以及农民用水户协会等三方负担。根据对引黄灌区农民用水户协会典型抽样调查结果和各县（市、区）上报基本情况统计资料，灌区支斗渠管理与维护成本10～20元/亩。自流灌区综合灌溉定额按810m3/亩计，支渠以下供水成本0.98～2.47分/m3；扬水灌区综合灌溉定额按350m3/亩计，支渠以下供水成本2.28～5.71分/m3。

2.农民水费承受能力分析

根据中国灌溉排水发展研究中心的相关研究结果，农民能够承受的水费一般不超过农业总投入的10%～12%，或是不超过农业总产出的8%～10%。宁夏引黄灌区基本属于没有灌溉就没有农业的纯灌溉农业区，农业对灌溉的依赖程度极高，农民缴纳水费的意愿要好于全国平均水平。根据上述调查研究成果，引黄灌区农民对农业水费的承受能力取全国平均值，即按照农业总投入的11%或者农业总产出的9%计算。依据引黄灌区作物灌溉用水统计数据，参照宁夏价格成本调查监督局对典型县（市、区）主要农产品成本收益调查成果，引黄灌区农民能够承受的农业水费上限：自流灌区旱作物为82元/亩，水稻为184元/亩；扬水灌区为94元/亩。

三、农业水价调整框架分析

1.水价调整原则

①促进节水和工程良性运行的原则。通过调整水利工程供水价格，发挥价格杠杆对节水的促进作用，进一步提高农户节水积极性和农业用水效率；合理提高水价标准，确保水费收入、财政补贴等费用之和能够达到工程运行维护成本水平，确保供水工程正常运行的经费需要。

②用水户可承受与财政补贴相结合的原则。在有效促进农户自愿节水的基础上充分考虑用水户水费承受能力；继续执行自治区直属水管单位经费收支两条线管理政策，公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护费用由农民合理负担，财政适度补贴。同时做到农业水价调整与财政补贴相衔接，确保水价改革不能对低收入群体生活水平造成较大影响。

③超定额累进加价与分类定价的原则。干渠水价实行超定额累进加价政策，保持定额内水价基本稳定，对超定额用水的，制定惩罚性价格政策；干渠以下实行分类定价政策，分不同作物实行差别化水价。

④分级管理的原则。干渠由自治区定价，自治区物价部门负责水价政策执行情况的监管；干渠以下水价按属地管理原则，由县（市、区）根据支渠实际运行成本、财政补贴能力、农民水费承受能力定价，县（市、区）物价部门负责水价政策执行情况的监管；农垦及其他用水大户干渠以下水价按属地管理原则，由当地县 （市、区）物价部门定价。

2.水价调整方案

①骨干渠道定额内水价。方案一：按照自治区“2017年力争按实际运行成本收费”的要求，骨干渠道水价本次一步调整到位,达到运行成本水平。城镇、生态用水价格以农业用水价格为基础，参照灌区原各行业用水价差幅度定价。方案二：考虑到引黄灌区是一个纯灌溉农业区，亩均用水定额大。尽管农业水价相对较低，但农民缴纳水费的负担较其他省区重。按照逐步调整到位的原则，分年度进行调整，2020年农业水价达到运行维护成本水平，之前经费不足部分由财政继续补贴。

②超定额用水价格。为提高用水效率和效益，促进农业种植结构调整和节约用水，凡超定额用水一律实行加价收费。加价幅度统一按照标准执行：超定额用水20%以内（含20%）部分，按照同类定额内水价标准1.5倍收取；超定额用水20%以上部分，按照同类定额内水价标准3倍收取。

③用水定额。自流灌区农业用水定额执行《宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号）标准，考虑支渠以下及田间水利用系数后，统一按照0.65的水利用系数折算到支渠口，作为干渠直开口配水定额执行；扬水灌区以自治区分配的用水红线指标为依据，实行超指标累进加价政策。

④超定额（指标）部分的水资源费。农业生产超定额（指标）用水同时执行自治区物价局、财政厅和水利厅联合下发的《关于调整水资源费征收标准的通知》（宁价商发〔2013〕71号）标准，对超定额（指标）部分水量随干渠水费一起征收水资源费，按0.2分/m3计征。

⑤支渠水价。支渠和县（市、区）管理的中小型水利工程以及山区库井灌区，按属地管理原则，由县（市、区）定价，或者由管理单位和用水户协商定价，各县（市、区）可以综合考虑财政补贴能力、支渠实际运行成本以及农民水费承受能力等因素，制定支渠水价。水价政策执行情况由县（市、区）物价部门监管。支渠水价按照作物种类实行分类定价政策。自流灌区可以按亩计费，计量条件较好的灌域可以按实际用水量计征水费；扬水灌区可以制定单方水价，计量征收。为便于县（市、区）操作执行，由自治区政府提供灌区各类作物支渠最高限价标准。

3.水费征收和使用管理

水费征收和使用实行统一收取、分级使用的管理政策。干渠水费由农民用水户协会按照水管单位计量、协会确认的用水量收费到户，支渠水费由农民用水户协会按照县（市、区）物价部门制定的支渠水价标准向农户收取，农民用水户协会向农户收取水费后要开票到户。其中干渠水费交水管单位，水管单位向协会开具收费票据。区属水管单位收取水费后全额上缴财政专户，具体管理程序与调价之前相同;实行自收自支管理的水管单位，干渠水费按照有关规定自主管理使用，支渠水费由协会管理使用。

水价上调后增收的水费全部用于供水工程的运行管理和维修。超计划加价水费，按照《宁夏回族自治区节约用水奖惩暂行办法》规定，用于节约用水奖励。

四、配套措施建议

一是抓紧核定支渠水价。各县（市、区）物价部门要会同水利部门，抓紧做好支渠水价供水成本测算监审工作。农垦系统各农场支渠水价按照属地管理原则，由农场会同当地物价、水利部门核定支渠水价，报自治区农垦事业管理局审定后执行。农垦系统和各县（市、区）管理的中、小扬水水价，由当地物价、水利部门核算；中型扬水水价按照一灌区（场）一核算，小型扬水水价按分类核算的原则进行。

二是建立水费计收监督机制。地方各级价格主管部门要按照分级定价、分级监管原则，会同水利、农牧、监察、农经等部门，加强对水费征收全过程的监管，要把农村水价执行情况作为重点检查项目，凡违反规定的要严肃处理。土地流转种植户和种植大户负责运行管理的末级渠系，其运行成本由种植大户负担，任何组织不得再以支渠水费名义向种植大户收取费用；种植大户和乡村共用、由农民用水户协会或乡村负责管理的支渠，种植大户按照支渠实际运行状况分摊部分支渠运行管理费用，具体分摊比例由双方协商确定。

三是规范计量收费，加强信息公开。各有关部门要认真落实计划用水制度，规范和提高用水计量精度，逐步细化分水、配水和计费单元。水费实行账务公开到村组，水管单位以支渠为单位，农民用水户协会以用水户为单位，分别将水量、水价、水费等信息公布到村组，接受群众监督。水管单位要向受水乡村公布处、所（站）监督电话号码，便于群众查询水费，做到让农民用放心水、交明白费。

四是强化管理，约束供水成本。水管单位要深化自身改革，加强内部管理，开源节流，严格控制经费支出，约束供水成本；各县（市、区）人民政府要积极争取国家投资，大力实施灌区节水改造，提高用水效率，引导农民调整种植结构，推广集中连片规模化种植，推行田间高效节水技术，大力开展平地缩块，降低亩均用水量，切实减少农民不合理的水费负担。 ■参考文献：

[1]李晓鹏，张建勋.进一步推进宁夏农业水价综合改革的探讨[J].中国水利，2015（20）.

[2]刘晓龙.宁夏深化农业水价改革的探索实践[J].中国水利，2013（4）.

[3]张增强.宁夏 加快农业水价改革 推进节水型社会建设[J].中国水利，2011（1）.

[4]王劲学.宁夏水资源费征收管理问题探讨[J].中国水利，2011（5）.

[5]刘思妤，倪红珍，张春玲，等.宁夏引黄灌区农业水价改革现状分析及思考[J].节水灌溉，2016（9）.

[6]周涛.宁夏引黄灌区农业水价改革研究[C].中国水利学会2010学术年会论文集，2011.

[7]周有寿，张汉为.关于进一步完善宁夏引黄灌区水价机制的探索与思考[J].农业科学研究，2011（4）.

[8]谢新民，于福亮，裴源生，等.宁夏河套灌区可持续发展的水价调整方案[J].水利水电科技进展，2003（2）.

责任编辑 董明锐

Framework of water pricing reform in irrigation districts with diverted water from Yellow River in Ningxia

Sun Xueping,Tang Lian

Due to varied reasons,water tariffs in irrigation districts with diverted water from Yellow River in Ningxia have been low in general that cannot cover the cost of normal operation of water facilities.Therefore reform of water pricing is necessary so as to save water in agriculture.In addition to discuss the great significance of water pricing reform,the paper also evaluates the cost of water supply in irrigation district with diverted water from Yellow River and affordability of farmers.Measures for water pricing reform are proposed based on discussions on basic framework of making adjustment.

agricultural water tariff;reform;irrigation districts diverted water from Yellow River;Ningxia

S274

B

1000-1123（2017）04-0027-03

2016-11-24

孙学平，高级工程师。