严格权力监督问责 完善责任追究机制——《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》学习体会和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰国有资本投资运营集团，武汉430077）

严格权力监督问责 完善责任追究机制
——《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》学习体会和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰国有资本投资运营集团，武汉430077）

今年8月2日，国务院办公厅印发了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）（以下简称“《意见》”），这是我国完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排，是深化国有企业改革“1+N”系列顶层设计文件的重要组成部分，对全面推进国企改革战略进程有着十分重要的意义。本文试对《意见》的主要内容和特点谈谈学习体会，对《意见》发布的影响作出初步分析，对湖北省国资投资运营平台贯彻《意见》所做的工作做一简要介绍，并对下一步要做好的工作提出几点建议。

1 主要内容和特点

1.1 主要内容

《意见》强调，国有企业经营管理有关人员，违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行职责或未正确履行职责，造成国有资产较大或重大损失以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度。

《意见》的内容结构由总体要求、责任追究范围、资产损失认定、经营投资责任认定、责任追究处理、组织实施以及工作要求等7个方面组成。其主要内容可以从4个方面描述：

第一， 明确责任追究的范围。《意见》针对违规经营投资问题集中的环节，明确了9大方面54种需追究责任的情形，包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。

第二，明确资产损失的性质。规定资产损失包括直接损失和间接损失，应当在调查核实的基础上，依据有关规定认定损失金额及影响。

第三，明确责任追究的类别。经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任。责任追究应根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取5种责任追究方式：组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等。这5种责任追究方式可以单独使用，也可以合并使用。

第四，提出责任追究工作实施的办法。原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准的，应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

1.2 特点

第一，具体明确、实操性强。作为顶层设计的政策文件，《意见》不仅高屋建瓴、立意鲜明，在具体条款上也规定得非常细致、准确，实操性很强。《意见》从9大违规类型细化到54种具体情形，从4大追责手段具体到明确上下限的处罚幅度，从责任追究的处理程序到各级监管层级的职责都进行了明确规定，追责界限清晰，操作手段适度，便于企业对照实施。

第二，量责定处、权责一致。《意见》对于经营投资责任的认定和责任追究处理采取了分级分类、权责对应的工作原则。在责任追究层面细化了程度不一的5种处理方式，并提出了与薪酬挂钩的4类经济处罚规定，体现出“精准量罚、权责一致”的监管思路和管理思想。

第三，有力管控、震慑力大。《意见》对追责范围、损失和责任认定、追究处理方式和组织实施等多个方面进行了具体要求，通过规范的责任划分和惩戒要求形成强有力的管控和震慑，让国企经营管理人员不可罔顾法纪、不敢心存侥幸、不能无所作为，促使国有企业经营管理人员在思想上敬畏制度，在工作中牢记制度，在行动上自觉遵守制度。

2 对各级履行出资人职责的机构和国企经营投资决策的影响

2.1 明确了“程序决策导向”

《意见》第二章“责任追究范围”中，一共列举了9大项，其中多处明确指出因程序不合规导致的追责情形，例如：在工程承包建设方面，要求先对“合同标的进行调查论证”才能开展后续工作；在转让产权、上市公司股权和资产方面，要求完成“决策和审批程序”、经过“授权”后方可实施；在投资并购方面，规定要提前开展“尽职调查”，并强调“尽职调查”要进行“风险分析”等等，充分强调了程序的重要性，这对于某些国有企业中长期存在的“只要为企业创造了经济利益，决策过程的瑕疵并不重要”的错误管理思维给予明确修正。

2.2 强化了“集体决策导向”

《意见》第四章“经营投资责任认定”中将是否经集体决策作为重要认定依据，例如：“未经民主决策、相关会议讨论或文件传签、报审等规定程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项”；或“在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项”等都作为定责处罚的依据。《意见》明确强调了民主集中制在国有企业经营决策中的重要性，坚决抵制在国有企业中存在的“一言堂”、“少数人决策”的不良导向和管理惯性。

2.3 坚持了“积极决策导向”

《意见》既明确了“错误做法”边界，也严格控制“不作为”底线，充分考虑到因为“严法”而导致的“怠行”的可能性。在《意见》第二章“责任追究范围”和第四章“经营投资责任认定”等章节中，多处出现了因为“未履行”职责而被认定为失职的条款，可谓细致而严密地对国有企业负责人“不作为”情形编织了一张大网，这也对某些国有企业负责人因为害怕违规违法而采取的“观望政策”和一些“庸政懒政”的国企官员给予有力警醒。

3 湖北省国资投资运营平台贯彻《意见》所做的工作

作为身处国资国企改革一线、承担国资经营改革重任的省级国资投资经营平台，湖北省宏泰国有资本投资运营集团（以下简称“集团”）为贯彻《意见》，在集团化经营管理架构建设、企业内控体系完善和托管企业改组改制等方面都进行了许多有益的尝试。

3.1 建立扁平化企业架构，全面强化集团管控

一是强化重大事项决策机制。对子公司资金管理、企业并购、重大投资、项目招投标、设备采购等业务领域分别设立“资金红线”，达到资金比例的业务运作一律上报集团总部备案或审批；未到达资金比例的事项由2/3以上的高管集体决策方可执行。

二是强化资金收支管控。建立集团资金集中管理中心，统一财务核算软件，及时、完整收集财务信息。同时，根据集团发展的需要，按照财务负责人委派制度，向业务子公司和所属企业委派财务负责人，切实控制财务风险；实施更加严格的资金收支预算分类监管，按月核定、动态跟踪其资金预算。

三是加强金融投资项目审核。金融类项目市场风险性较高、运作难度较大，集团针对该类业务提出专项管理制度。对金融类项目立项须按照投资权限进行分层分级报批，审批过程更加严格；制定投资管理办法、投资咨询委员会议事规则及相关制度，对金融投资项目的编制、审查和申报、审批流程进行了全面规范。

3.2 持续完善内控体系，不断提升风险管控能力

一是建立健全集团管控机制。集团修订完善了《公司章程》，依法厘清董事会、监事会、党委会、经理层的职责边界，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡、管理有序的决策执行监督机制。

二是强化投资风险控制。依照相关法规和集团制度做好资产处置、企业改制、投资并购、合同销购等方面的前置程序和合规运作，认真履行“三重一大”决策制度，重大事项决策必须经过法务、审计等内控环节，及时发现、提示法律风险和财务风险，确保各项业务运转顺畅。

三是加强经济责任审计。认真落实企业领导人员、重点岗位人员的经济责任、离任审计等专项工作，确保不留死角、不出遗漏。审计时认真分析企业管理决策、重大投资决策等，对企业的发展、竞争能力和经济效益的提高所产生的影响，从而判断重大决策的正确性、及时性和有效性。

3.3 深化全省国资改革，妥善推进托管企业改组改制

集团承接湖北省国资委部分职能，目前托管全省83家省属国有企业，并且持有股权和整体托管企业的范围还在进一步扩大。集团在对托管企业进行改组改制时，对应处置的托管企业，按规定一律要求组织开展清产核资、财务审计、资产评估和依法依规处置。对于经营不善的“僵尸企业”，按照相关法律法规和有关规定，采取清算注销、整体划转、依法破产、挂牌转让等方式退出；对可发展的托管企业，按照引进资源性股东，通过技术改造、管理创新、市场拓展等方式，加快出资企业转型升级，提升托管企业经营能力；对主业清晰突出、运营能力较强、具备盈利能力的托管企业，大力引进战略投资者，进一步做强做优主业，并推动到“新三板”挂牌上市。

4 下一步要做好的工作

4.1 提高认识，增强理解和执行《意见》的自觉性

《意见》提出的要求是十分严肃的，我们要高度认识其重大意义。《意见》提出，要按照完善现代企业制度的要求，以提高国有企业运行质量和经济效益为目标，以强化对权利集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点，严格问责、完善机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制，在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系，形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。这是《意见》的核心精神，我们务必认识到位，方能提高执行的自觉性。

《意见》的出台为步入改革深水区的国有企业拉起了一道警戒红线，这更是一条保护线和生命线，在改革进程中为国有企业和企业家保驾护航，指引我们在遵循市场规律的前提下切实以制度保证改革的成效。从另一个角度看，这也有助于解决国有企业投资短期化的问题。

4.2 加强制度建设和监督机制，细化责任清单

第一，求真务实，建章立制。《意见》要求各级履行出资人职责的机构和国有企业，要细化违规经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责，以保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。对现行管理制度进行清理，界定管理层面、权责，明确管理程序、措施，进行必要的立、改、废以及精简、组合、补充与完善，突出有效性与可操作性，建立健全横向配套、纵向贯通的各项管理制度体系，并在总体协调发展的前提下，体现适度的前瞻性。

第二，严格执行，强化监督。《意见》要求责任追究工作要加强与党建、审计、纪检监察、干部管理等部门的协同，形成监管合力。要探索向社会公开责任调查处理情况，接受社会监督。

4.3 明确岗位职责和履职程序，落实责任追究

第一，根据分工落实履职责任。突出有权必有责、权责一致的目标导向，从职务名称、岗位职责、责任层级、下属关键岗位和风险点、执行规定等方面细化分解责任，按照相应的责任划分对经营管理人员进行追责认定，将《意见》中的追责依据和量罚等级进行细化，切实落实重大经营责任终身追责制。

第二，完善绩效考核管理体系。绩效考核体系的总体目标是建立健全以责任与激励为导向、以提高团队业绩为重点的绩效管理体系。企业应结合实际，建立切实有效的奖罚机制，主要体现在：一是建立分级分类的绩效管理体系；二是突出高层与中层的绩效管理责任；三是将考核结果与奖金、薪酬及职务晋升等挂钩。将《意见》中追责扣薪的处理办法，融入企业薪酬绩效管理办法中，加深绩效管人力度，提升企业用人水平。

4.4 强化内控建设和风险管理，提升运营效能

第一，加强企业内控体系建设。要坚持“统筹规划、整体设计”的原则，以源头治理和过程控制为核心，以防范风险和提高效率为重点，对现有管理制度、职责分工和业务流程进行全面梳理。按照《意见》的责任认定情形，编制企业内部控制手册，按照手册相关规定，查控到岗，追责到人。

第二，强化企业风险管理。要树立正确的风险管理理念，增强员工的风险管理意识。制定符合企业实际的风险管理制度，制度要包含操作流程和管理办法，如风险识别、评估、控制、监控、报告等流程的操作方法及企业整体的交易管理、利益冲突管理、信息共享管理等，构建风险预警体系，提前防范风险。

今年10月27日闭幕的党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，对于执行国务院办公厅的《意见》，更是最好的思想和行动指导。《监督条例》以近1/3的篇幅对党内监督工作和权力监督体系进行了详细阐述，明确提出“要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”；要求“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”可以看出，权力监督和责任追究成为了中国共产党治国理政的重要基础和制度保障，这为国有企业经营管理和责任追究体系建设明确了目标、指明了方向。