生态移民与扶贫工作中存在的问题与对策

张林洪， 张 超， 胡德斌， 曹建军

(昆明理工大学，云南昆明 650500)



生态移民与扶贫工作中存在的问题与对策

张林洪， 张 超， 胡德斌， 曹建军

(昆明理工大学，云南昆明 650500)

在对云南省一些生态移民点、扶贫点、移民局和扶贫办进行实地调研的基础上，分析了生态移民与扶贫工作中存在的问题，提出了相应的解决对策：综合设计生态移民和扶贫规划；多方位筹措生态移民安置资源；合理分配移民资金；落实生态恢复行动；完善生态移民相关法律法规；统一生态移民与扶贫资金调度，明确其功用；克服生态移民和扶贫工作中的“短视”行为，树立长远目标。

生态移民；扶贫；问题；对策

移民扶贫可以从根本上改善贫困群众生产生活条件，解决贫困问题，是保护贫困地区生态环境的有效措施[1]。在生态扶贫工作中，存在工作量大与政府扶贫工作力量不足之间的矛盾[2]，在政策制定等工作中可能会存在一些瑕疵。云南省是我国西南边疆少数民族聚居连片特困地区，也是国家划定生态保护红线的主要生态功能区，是我国西南生态安全的屏障[3]。在生态扶贫过程中应汇聚各方面力量，以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，坚决打赢扶贫开发攻坚战[4]。笔者在对云南省一些生态移民点、扶贫点、移民局和扶贫办进行实地调研的基础上，对生态移民与扶贫工作中存在的问题进行分析，提出了相应的对策建议，为促进生态扶贫政策的完善，开展科学扶贫、精准扶贫提供依据。

1 生态移民与扶贫工作中存在的问题

1.1 缺乏科学规划和顶层设计 中共十八届五中全会提出“到2020年全面建成小康社会”和“五位一体”总体布局后，由于时间紧、任务重，各地要在短时间内做出科学、合理、全面、周到的扶贫规划设计，可能存在考虑不周全、迫于压力应付等情况。此外，生态移民或扶贫工作人员不专业，对生态移民工作的认识不足或工作不细，会存在不同程度的盲目性和急躁性，出现以下问题：①产业发展缺乏整体性，甚至产生重复和竞争；②基础设施建设缺乏协调性；③规划设计缺乏前瞻性、科学合理性，可能造成扶贫资金的浪费，劳民伤财、占用资源。在中央“2020年取得全面建成小康社会决胜阶段的胜利”的号召下，有些地方政府把“全面建成小康社会决胜阶段的胜利”提前到2019年，甚至是2018年，为提前短短的2～3年，地方政府在制定产业规划时会急功近利，可能会导致短期脱贫后又返贫的现象。

1.2 没有把扶贫精力用到生产基础设施建设和经济创收方面 有些地方的扶贫就是争取资金、物质的支援。资金、物质的支持是需要的，在某些情况下是必要的，但只有资金、物质的支持是不长久的。扶贫应该是对扶贫对象生产能力、市场竞争能力的提高和市场意识的培养，生产条件的改善，致富欲望的提升，是经济创收能力的提高。有些扶贫只是改善住房、修路，仅注重表面效果，未考虑实际应用和相关产业配套。在住房建设中，受扶对象还会因配套资金问题贷款，这可能导致受扶对象更为贫困，更谈不上“能致富”。这样的“扶贫”带来很多不良效果：①农民的经济收入没有增加，反倒会增加他们的经济负担；②农民的经济创收能力没有增强，可能还会有所削弱；③真正需要扶贫的家庭没有得到援助，而相对富裕的家庭得到援助；④扶贫变为“花架子”，成为突显政绩的一种方式；⑤形成一个不良的社会风气，如扶贫对象产生“等、靠、要”的思想，出现“不愿脱贫”的现象。

1.3 扶贫资金投入不足，资金分配存在“不公平”现象 政府投入的扶贫资金不足，与实际移民过程中发生的费用相比较少，使得群众在生态扶贫移民过程中需要自己负担一定的花费，导致“穷人更穷”。一些地方政府把主要精力放在向上级政府“要项目”“要钱”上，在上级政府“有关系”的地方政府会得到更多的扶贫款，不会寻找上级政府“关系”的地方政府只能得到很少的扶贫款，甚至得不到扶贫款；或者一些地方政府会“做项目”“做账”就能得到更多扶贫款。由于没有统一的扶贫资金分配标准，导致在实际运行过程中存在扶贫资金分配“不公平”“不公正”的现象。

1.4 以农安置的生态移民土地配置有限 有些地区的移民扶贫项目只是建房，而土地配置得不到根本解决，反而断了农民的生计。对大多数移民来说，搬迁后配套的土地相对搬迁以前减少了，甚至政府没有分配给他们一定的土地。有些农民在搬迁后只能依靠外出务工，或是回到原居住地进行耕种或养殖，不仅生产距离增加了，而且生产成本也增加了，生态环境并没有得到改善。

1.5 生态移民的法律法规不健全 在生态移民中，法律法规不健全突出体现在以下方面：①土地承包的问题。我国法律规定土地为国家所有，群众对土地只有“使用权”和“管理权”。但是在实际生产生活中，土地在某种程度上是“私有的”。在生态移民过程中，移民搬迁后，名义上失去了“使用权”和“管理权”，实际上失去了土地“所有权”。②生态移民的职责不明确。开展生态环境保护和恢复的困难和责任基本上是由国家、生态移民的地方政府和生态移民本身来承担，而真正的受益者没有承担应有的责任。③其他法律问题。如葛根高娃等[5]在调查中发现，牧区的生态移民涉及很多社会和法律问题，如《宪法》《民法通则》《民族区域自治法》《草原法》《土地承包法》《村民组织法》等。各级领导和规划及实施部门在进行生态移民过程中，对此没有充分的认识，以行政命令取代法律法规，甚至出现某些行政措施超出法律规定或与法律相抵触的现象。

1.6 生态移民或扶贫工作宣传不足，工作不透明 生态移民或扶贫工作宣传不足、工作不透明，导致一些不良后果：①移民和其他人员不能够或不愿意参与到生态移民和扶贫工作中来；②容易滋生腐败；③生态移民或扶贫对象没有“感恩”或回报社会的责任感。

1.7 生态移民或扶贫工作项目、资金的管理问题 虽然目前已经出台了一些生态移民和扶贫资金的管理办法，但在生态移民或扶贫工作中还是存在资金挪用、贪污的现象，也会出现项目工程数量、质量与规划设计或者与所批标准不符，偷工减料现象，偶尔也会出现“批了项目，不见工程”的情况。

1.8 科技扶贫在生态移民和扶贫工作中没有充分体现 科技扶贫在生态移民中没有充分体现，主要表现在：①在生态移民的扶贫安置规划设计中没有充分采用科学思想，合理、全面地进行规划设计；②对生态移民或扶贫对象的科技扶持不够；③扶贫人员或生态移民安置规划人员科学技术水平不高，或缺乏科技扶贫人员。

1.9 生态移民迁出地基本没有采取生态恢复措施 很多地区生态移民搬迁后，基本没有进行移民迁出区的生态恢复与保护的人为措施，大都采取自然恢复的方式。其主要原因是政府对生态保护的意识薄弱，只注重生态移民和扶贫工作，轻视生态恢复与保护工作，生态环境保护考核没能得到足够的重视；由于没有生态恢复与保护经费，当地居民生态文明意识淡薄，没有对原居住地的土地、水源地、林地采取具体有效的保护措施，公众对民生态文明建设的参与度不高，缺少来自社会的支持。

2 解决生态扶贫工作问题的对策与措施

2.1 综合设计生态移民和扶贫规划 云南省地形地貌、气候情况复杂多变，土壤条件多样；民族众多，各民族之间文化习惯差异较大。在不同地区的气候、土壤和环境条件下，动植物的适应性、种养殖条件和各民族的生产、生活习惯各不相同，社会需求也不同。为此，各地的生态移民安置模式应有所不同，产业发展内容和方式也应不同，应根据不同的气候、地形地貌、土壤条件、资源状况等进行生态保护和生态恢复设计；根据各民族的生产生活习惯，各地的土壤、地形地貌、气候、景观等自然条件以及社会环境、交通、水利、旅游等基础设施情况进行移民产业的发展规划，并形成全省或州市“一盘棋”，避免相互竞争，协同协调发展。在生态移民工作中，在云南全省或州市级一定要有一个生态保护与产业发展的规划和指导意见(或指南)。

在各县进行生态移民设计或扶贫设计时，应依据或参考全省或全州(市)的“生态移民规划意见(或指南)”或“产业发展规划意见(或指南)”进行，并在各村或各户的生态移民方案设计或扶贫设计时，由县、乡统一，发挥县、乡级政府和群众的智慧和才能，根据当地的社会、资源和自然情况，既有统一协调性，也要有个性和特点综合设计。

2.2 多方位筹措生态移民安置资源

2.2.1 土地资源的筹措与改善。根据现有国家土地管理的相关法律和政策，可以采取如下办法进行生态移民土地资源的筹措：①土地租用。在农村，由于外出务工人员增加，撂荒土地也随之增加，可通过政府协调或各家各户进行协调；也可以通过国家层面或省级层面出台政策，规定对抛荒土地行为的处罚措施或停发农业补贴，以加速撂荒土地“主人”主动寻找租地对象，推进撂荒土地转租给贫困地区农民种植的进程，这也对国家粮食、蔬菜保障有利。②购买土地“使用权”和“管理权”。通过政府协调或各家各户进行协调，从抛荒或闲置土地的家庭购买土地“使用权”和“管理权”，即购买“永久使用权”或国家规定的“承包年限”。③土地改良或改造。在扶贫对象的原有土地上，根据原有土地的状况和环境条件，进行排涝、灌溉、坡改梯、除盐、增肥等措施改良土地种植条件，提高产品产量和质量，来增加土地的经济效益。④改变种植、养殖模式。通过改良品种，如引进脱毒马铃薯进行种植，马铃薯产量和品质都得到很大的提高；一些地方牲畜放养改为圈养，生态环境得到了恢复和保护，牲畜的产量也得到很大提高；一些地方坡地改为种植经济林木，使土地的产值得到提高，水土流失得到遏制。

招投标期间，根据项目招标文件相关规定一般由业主或施工承包商进行施工保险的投保，对于大型项目，由于划分为多个标段施工，一般由业主统一为整个项目进行投保。港珠澳大桥项目便是如此，这样既能避免各个标段承包商独自投保时重复成本支出，又能在出险后，将各标段损失归为一个保险理赔案件中，从而分担一个保险免赔额，使得能从保险公司获得更大的理赔金额。

2.2.2 资金的筹措。目前我国生态移民资金或扶贫款基本上是由政府出资，虽然政府出资有其合理性的一面，即生态移民或扶贫都是为了国家和全社会有一个良好的社会和自然环境。但也有不合理的方面，如一些企业或个人的生产或生活对环境的污染大，一些企业或个人享受到良好环境的收益大；或者生态保护和恢复会使得一些地区的环境得到更好的改善，一些地区的灾害频次降低和灾害程度减少，经济收益更好或灾害损失更小。生态移民或扶贫资金的筹措有如下途径：①政府出资；②受益地区、企业、个人、集体出资；③生态环境破坏方出资；④慈善团体或个人出资；⑤发行生态环境保护彩票；等等。通过各种途径，发挥各方面改善民生、改善环境的积极性。

2.2.3 就业岗位的筹措。就业岗位的提供也是生态移民或扶贫的一个重要手段，可采取以下办法筹措就业岗位：①政府联系；②政府为企业提供政策优惠，企业提供就业机会；③对口扶持单位或个人帮忙寻找工作；④受益地区、单位帮助寻找工作；⑤培训学校帮助寻找工作；⑥自主择业；⑦亲戚、朋友介绍。

2.3 合理分配移民资金 根据“谁穷扶持谁，贫穷深度大扶持力度大，贫穷深度浅扶持力度小”的精准扶贫思路，全国或全省扶贫“一把尺”，按“人均年收入”或以下定义的“贫困指数”作为衡量“贫困深度”或是否“脱贫致富”的标准，扶贫资金按照“贫困深度”或“贫困指数”和“贫困人口数量”来进行分配，贫困程度越深，得到更多的扶贫支持，贫困人口越多的地区得到更多的扶贫款支持。按我国现行的国家贫困标准(年人均纯收入2 300元)，以及全国或全省统一的入户调查表得到的每户人均收入情况进行贫困评价和资金分配。需要强调的是，贫困情况调查评价表的内容和尺度应该统一，该调查评价表应“全面、不漏项、不重复”。

2.3.1 扶贫资金分配计算程序和方法。扶贫资金分配计算程序如下：①按照家庭经济收入和固定资产计算每个扶贫对象的贫困指数；②按照每个贫困户的人数和贫困指数计算每户的贫困指数；③按照每个县(或每个乡)的贫困人数和贫困指数计算每个县(或每个乡)的贫困指数;④按照每个省的贫困人数和贫困指数计算每个省的贫困指数；⑤按照全国的贫困人数和贫困指数计算全国的贫困指数；⑥根据某次或全部的扶贫资金除以全国的贫困指数得到每个贫困指数某次或全部扶贫资金分配的资金量；⑦根据每个贫困指数某次或全部扶贫资金分配的资金量分配到每个省;⑧根据每个贫困指数某次或全部扶贫资金分配的资金量分配到每个县(每个乡);⑨根据每个贫困指数某次或全部扶贫资金分配的资金量分配到每个贫困户。扶贫资金分配计算方法如下。

(1)个人(户)贫困指数。在评价某人或某户的经济状况或贫困状况时，除考虑家庭的年人均纯收入外，还应考虑其家庭的固定资产(如为生态移民可以不考虑房屋等不可移动的固定资产)和流动资产。如某户的人数为n，年人均纯收入为X，家庭固定资产和流动资产合计为C，则可得到某户的个人贫困指数I人：

某户的贫困指数I户：

(2)省(或县或乡)的贫困指数。如某省(或县或乡)的贫困户为M户，则该省(或县或乡)的贫困指数I省(或县或乡)：

(3)贫困资金分配。如全国(全省)全部(或1次或1期)的扶贫资金为G，则每个单位贫困指数全部(或1次或1期)可分配到的扶贫资金Z单位：

(4)某省(或县或乡)可分配到的扶贫资金。如某省(或县或乡)的贫困指数为I省(或县或乡)，则该省(或县或乡)可分配到的全部或一次或一期的扶贫资金Z省(或县或乡)：

Z省(或县或乡)=I省(或县或乡)×Z单位

2.3.2 扶贫资金分配时应注意的事项。虽然我国进行生态移民和扶贫的主要渠道是政府财政支出，但政府也有不同部门进行生态移民或扶贫工作。尽管财政扶贫资金由政府不同部门支出，但都是用国家、国民的钱。因此，在资金分配时应注意：①只要是国家财政的支出，不管是生态移民还是扶贫的资金，都应“放在一个总盘子”里，纳入扶贫办管理，或者计入扶贫总费用和总规划中，由各对应单位进行分配、管理、监督。②各政府部门对生态移民或扶贫支出的财政资金都应划入扶贫办的账户，或者在扶贫办进行登记汇总，扶贫办在计算财政扶贫资金分配时，要扣除各政府部门支出某地区或某户的生态移民或扶贫资金，保证不重复计算或重复支出。③各政府部门对生态移民或扶贫支出的财政扶贫资金都应按各县或各乡的生态移民或扶贫规划设计项目投入，以保证项目不重复投入，保证政府扶贫资金的合理有效利用。

2.4 落实生态恢复行动 针对政府和移民对原居住地的生态保护基本没有采取多少措施，以及在移民安置点的生态破坏问题，提出以下解决办法：①建设生态功能区。建立生态保护区或功能区，制定生态恢复与保护规章制度，并组织一定的管理队伍进行生态恢复与保护工作。生态功能区内限制开发区域，严格进行产业布局与选择，限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发，尤其是对于禁止开发区，要严格遵守国家有关规章，严禁毁林开荒、开矿、采石、取土等破坏环境的行为发生。②加快移民区生态工程建设。在生态移民搬迁后投入一定的精力和经费进行生态恢复与保护，可以雇用一定数量的人员进行植树造林或者种草。根据所在地区的气候、土壤和当地树种、草种，采用适地适树、适地适草的种植方法进行生态恢复。在进行生态恢复与保护的同时，创造一定的经济效益。雇用专门人员进行生态恢复与保护植物的种植、养护、管理工作，制定责任、效果合同进行生态恢复与保护效果的考核与奖罚。③完善生态文明的约束制度。在移民区实行严格的环境损害赔偿制度，严禁随意破坏自然山体和森林植被，注重生态恢复与保护绩效的考核和过程管理，制定严格的生态保护环境损害赔偿制度及实施办法。④制定生态补偿政策。要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则实施生态补偿机制，争取生态补偿在各个行业领域、各个区域落地，尤其是要探索建立同一流域上下游生态保护与生态受益地区生态环境补偿机制。逐步提高公益林生态效益补偿标准，加大水土保持生态效益补偿资源的筹集力度。⑤制定认养土地办法。生态移民搬迁后空出的土地，也可以向社会招标，由有心人士进行生态恢复与保护。⑥在移民安置点进行生态教育和对移民生活垃圾进行无害化处理。在安置区宣传环境保护知识，教育移民保护生态环境，对破坏环境的个人进行批评和处罚。

2.5 完善生态移民相关法律法规

2.5.1 土地使用权问题。在生态移民后原居住地的土地应由政府出面或承包给个人(或者组织)进行生态恢复与治理。迁入地流转给移民的土地，应按国家现有的土地承包政策，给予移民以流转土地的“管理权” “经营使用权”。如果是采用“公司+农户+基地”的模式，应明确给予移民的土地面积和位置，避免以后公司不存在或解散时土地的分割引起矛盾，或者移民若不愿意参加公司组织，他们也可以自行对土地进行生产经营和管理。如果采用其他安置形式，如城镇安置、“公司+农户”安置、租房安置等无土安置，就要向移民明确是无土安置，不能分到土地，让移民预先知晓安置的性质、今后的生产生活和发展前景。

2.5.2 生态移民的户口问题。进行生态移民后，或者等移民适应新的安置地生产生活后(一般1～2年)，就要尽快给移民办理相关户口转移手续，让移民安心，避免在小孩上学、福利待遇、社会救助、组织关系等方面给移民带来不利影响，让移民尽快融入当地社会。

2.5.3 生态移民支出的承担责任者。生态移民的目的之一是保护生态环境。生态环境保护的费用应该按照“谁破坏、谁治理” “责任大、出资大”“谁受益、谁出资”“受益大、出资大”的原则进行生态环境保护和恢复责任的分担。从长远来看，国家应在《环境保护法》中规定对大气污染、水土污染、水土流失等方面产生的损害收取生态环境保护与恢复的治理和防护费，也应考虑从生态环境保护的受益者角度依据受益程度收取生态环境保护与恢复的治理和防护费，补偿和奖励进行生态环境保护行为者和地区。对于受益者或生态环境损害者是他国或他国国民，也应争取国家间经费的支出，以补偿生态环境保护者、保护国对保护生态环境的支出，如现在国际上通行的“碳补偿”“碳交易”做法。

2.6 统一生态移民与扶贫资金调度，明确其功用 在生态移民和扶贫项目实施过程中会因为所涉及的牵头单位和协同单位较多，在同一个生态移民或扶贫项目中可能会造成资金重复使用或者使用不明确，也容易造成项目责任分工不明确或项目分工重叠造成资源浪费。建议不同项目的实施情况应全部由一个牵头单位负责，减少协同单位的参与工作量，减少资金在各部门之间流动，降低各部门开支，提高资金在扶贫方面使用的比例和效率。协同单位对牵头单位实施的项目进行配合、监督。

2.7 克服生态移民或扶贫工作的“短视”行为，树立长远目标 一些地方政府把实现“2020年(甚至更早)能脱贫”作为扶贫的终极目标，而没有考虑此阶段后扶贫对象是否能真正脱贫、是否会返贫的问题，更没有考虑能否致富的问题。这是一种“短视”行为，甚至是“不负责任”的应付行为。为此，应做到以下要求：①在生态移民和扶贫工作安排中，既要有近期安排，也要有长远规划。②在生态移民和扶贫工作考核中，既要有近期达标的效果考核，也要有长远规划和长远实效的考核。

3 结论

生态移民和扶贫工作是一项影响因素多，且影响因素之间交织作用的、复杂的社会工作。在生态移民和扶贫工作应允许有失误、有探索，不能为了避免错误而“裹足不前”，应有创新、有创意，但是工作一定要认真，一定要尽量做细，不断归纳总结生态移民和扶贫工作中的经验教训，推广好的做法，吸取失败的教训，不断完善生态移民与扶贫工作的制度和方法。

[1] 王伟.山西省生态移民扶贫研究[J].山西农经，2009(6)：12-15.

[2] 汪三贵，张雁，杨龙，等.连片特困地区扶贫项目到户问题研究：基于乌蒙山片区三省六县的调研[J].中州学刊，2015(3)：68-72.

[3] 罗维有.云南生态移民工作存在的问题与对策研究[J].楚雄师范学院学报，2015(4)：90-94.

[4] 中共云南省委、云南省人民政府.中共云南省委、云南省人民政府《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》:云发〔2015〕14号[A].2015-07-20.

[5] 葛根高娃，乌云巴图.内蒙古牧区生态移民的概念、问题与对策[J].内蒙古社会科学，2003，24(2)：118-122.

Problems and Countermeasures of Ecological Migration and Poverty Alleviation Work

ZHANG Lin-hong，ZHANG Chao，HU De-bin et al

(Kunming University of Science and Technology，Kunming，Yunnan 650500)

Based on the field research of some ecological migration plots，poverty alleviation plots，immigration offices and poverty relief offices in Yunnan Province， the problems existing in the ecological migration and the poverty alleviation work were analyzed.Meanwhile corresponding countermeasures to solve the problems were put forward，such as integrated design ecological immigration and poverty alleviation plan；multidimensional raise resettlement resource for ecological migration；reasonable allocate money to immigration；implemente ecological restoration；perfect relevant laws and regulations of ecological migration；unify scheduling ecological immigration and poverty alleviation funds,clarify its function；overcome short-sighted ecological migration and poverty alleviation work，set up long-term goals.

Ecological migration；Poverty alleviation；Problems；Countermeasures

云南省哲学社会科学重点项目(ZDZZD201409)。

张林洪(1962- )，男，贵州安顺人，教授，博士，从事水利水电工程和移民研究。

2016-10-14

S-9

A

0517-6611(2016)36-0246-04