关于围填海用海手续的若干思考

许映斌，杨宏兵，葛 蓉

（南通沿海开发集团有限公司，江苏 南通 226000）

关于围填海用海手续的若干思考

许映斌，杨宏兵，葛 蓉*

（南通沿海开发集团有限公司，江苏 南通 226000）

随着沿海城市发展战略的深入实施，港口、旅游等海洋产业经济迅速崛起，项目建设用海需求量急剧增长，现有的围填海审批与产业招引的矛盾日益突出。通过研究分析国内海洋产业经济现状、我国用海审批制度对海洋经济发展的价值取向和影响，从规划管理模式、审批流程、海域储备等方面入手，分析并提出相应的思考建议。

行政审批；围填海；海洋经济

0 引言

用海审批制度是解决海域使用许可审批决策的重要依据，是贯彻实施有关海域使用法律法规的重要手段，是加强海洋综合管理、落实科学发展观、遏制海洋开发中普遍存在的“无序、无度、无偿”现象的重要举措。

然而，我国行政审批制度主要产自计划经济时代，覆盖到经济社会各个领域。随着社会主义市场经济的快速发展，传统的审批制度也在不断完善以适应新的发展需要。本文通过分析国内海洋经济发展形势和要求以及用海审批制度对海洋经济发展的价值取向和影响，结合国内正在实施的某大型港口工程，着重从用海规划、流程、储备等方面进行分析并提出设想。

1 我国海洋经济发展形势和要求

海洋是人类生存与发展的资源宝库和最后空间。21世纪，是海洋世纪，海洋经济成为全球经济新的增长点。据《海洋产业全球市场分析报告》预测，2015年全球海洋经济产值将突破4万亿美元，占世界经济的比重达10%左右。一些主要沿海国家纷纷将“海洋战略”提升为“国家战略”。

世界上多数发达国家，例如美国、荷兰、日本、新加坡等，均是在20世纪中叶通过大规模的围填海活动发展沿海工业化城市带、建设港口群、扩大海外贸易等方式，迅速在国际上占据一席之地。作为海洋资源大国，目前，我国海洋经济处于快速成长期。据《2015年中国海洋经济统计公报》显示，2015年全国海洋生产总值64 669亿元[1]，占国内生产总值的9.6%，增长速度远高于同期的国内生产总值，其中环渤海、长三角、珠三角三大沿海经济核心区支撑起全国80%以上的海洋经济。

为推进海洋经济发展，近年来国家陆续出台了一系列的规划和相关政策，启动批复了若干全国海洋经济发展试点、海洋经济创新发展示范城市，“支持产业创新，加强与金融资本的结合，引导更多资金投向海洋战略性新兴产业”。去年出台实施的《国家“十三五”规划纲要》中提出要“拓展蓝色经济空间”、“建设海洋强国”，国家局今年3月份也启动了《海洋经济可持续发展“十三五”规划》的编制工作。在这种新形势下，各地区主动调整海洋产业结构、布局，一方面改造提升海洋传统产业，一方面重点培育海洋高端装备、海洋新能源、海洋生物、海水淡化等新兴产业，加快海洋运输、港口物流、临港产业的建设布局，形成门类齐全的海洋经济产业链条。海洋经济供给侧结构性的改革，将推动海洋经济向产业结构高端化、产业支撑科技化、能源利用绿色化发展。海洋，正成为新兴产业集聚的重要平台和载体。

2 我国用海审批制度对海洋经济发展的价值取向

从上世纪90年代开始，我国就开始大规模围填海用于城镇建设、临海工业、滨海旅游、港口开发等，目前我国每年围填海面积约为130 km2，在支持沿海地区经济发展、缓解建设用地紧张等方面发挥了重要作用。但随着沿海产业项目的加速聚集，而国家用海政策又逐步收紧，现有的用海审批速度难以支撑“十三五”期间沿海经济的发展。

当前，用海审批与项目招引主要矛盾体现为用海审批涉及环节繁杂、周期长（50 hm2填海项目报批周期为1 a以上，区域建设用海报批周期5 a左右），用海审批、围海造地完成后还要经过地基沉降、地基处理、“三通一平”的建设时间，导致相当部分有用海需求的企业因用海审批繁冗“知难而退”，错失了产业项目的发展窗口期。因此，有些地方政府顾虑到本地税收问题以及出于保护本地经济的目的，往往容易导致很多填海工程都是先斩后奏的“三边”工程，即边施工、边审批、边论证或者报批时采取分散审批、化整为零的手法躲避国家监管，海域资源开发利用变得无序，各地违规用海现象日益加剧[2]。

3 几点思考和设想

近期国家局提出的“十三五”海洋经济创新发展示范工作中要求“创新体制机制，集中优势资源，带动社会投入，争取在重点领域率先突破”。现针对某工程用海申报过程中遇到的若干问题进行分析思考并提出设想，供参考：

1）创新用海规划管理模式

随着海域利用向集约化发展，针对目前存在的围而不填、填而不建等海域资源严重浪费的现象，可创新用海管理，由国家层面统一紧抓规划，项目审批下放至省、市地方政府，项目规模依据实际需求而定，前提条件要符合国家制定的项目规划，同时论证合理可行。

纵观国际海洋经济的发展，我国要大力推行海洋战略，国家层面在划出各开发区域、对发展区域进行空间规划后，例如2015年8月国务院批准实施的《全国海洋主体功能区规划》，同时在划定的基本功能岸段内进行项目的平面规划，统筹沿海11省市区的规划，包括资源配置、产业推荐、设施建设、生态治理、交通等。通过这三个不同层次的规划，可形成上下衔接的围填海规划管理系统，从宏观布局的层面更有利于提高海陆资源的利用效率，同时，也可减少现有的因项目包装带来的功能频繁调整的问题[2]。鉴于目前用海周期从工可研、用海审批到土地围垦出让至少在3 a以上，地方政府可新建针对围填海的管理规定，根据围海造地的类型进行分类审批和管理，简化冗长的审批程序以配合项目尽早落户。

2）港口类区域建设用海围填

大面积填海工程的实施带动了一项创新性的制度——区域建设用海规划制度。区域建设用海是指在同一区域内、集中布置多个建设项目，进行连片开发并需要整体围填用于工业、城镇和港口等建设的用海方式[3]。

随着大规模、大范围的海洋开发活动，一些环境和生态问题逐渐暴露，区域建设用海规划工作的开展，对于引导区域建设用海合理规划，促进科学、有序使用海域，实现海域资源的可持续发展具有重要意义[4]。

目前区域建设用海的获批仅仅是对规划功能布局的认可，不能实质性开展围填海施工，后续仍需按照项目用海逐个申报[5]。这样对于港池这种需要一次性成型的工程项目，给它的前期研究、用海申报以及施工带来了不少困扰。例如南通港通州湾港区二港池项目，从港区规划层面考虑建设是可行的，但用海层面需要根据各拟落户的实体项目情况进行申报从而领取海域权证，因此，港区的基础设施、港池航道标深短期内难以到位，极大地增加了施工难度、风险以及造价，同时，港区的招商引资也面临着“先有鸡还是先有蛋”的问题。因此，对于需要开挖港池形成码头岸线的区域用海项目，在规划的前提下能否一次性完成匡围吹填值得深入研究。

3）建立项目预审制度，服务招商引资

为切实扶持、促进项目尽快落户，可以探索建立项目预审制度，以项目来优化用海审批。针对当年招商引资落户的重大产业项目，在办理各项审批流程的同时，可经省、市人民政府审议后，优先考虑提前办理项目用海预审手续，并允许预审通过后即可启动围海造地，以此留住项目。在项目取得立项批复后，立即进入项目海域使用权证的审核和发放。

4）提前谋划，建立海域储备机制

在经济新常态下，要吸引龙头型、基地型、旗舰型项目，形成产业集聚，就必须完善基础设施条件、优化投资环境、具备一定存量的土地储备，进行一定规模的围海造陆，未雨绸缪。

提前谋划，创新体制机制，具体可参照部分地级城市试行的渔业养殖用海储备管理办法、土地储备管理办法等，对规划范围内的建设用海“统一规划、统一储备、统一配置”，建立市级政府层面的“海域储备中心”。该中心根据所在地海洋功能区划、产业发展规划和港口建设规划，建立地级市人民政府主导的海域资源储备机制。沿海各县区每年可以申请海域储备面积指标不超过100 hm2，优先用于经地级市人民政府审议的重大产业项目；同时建立海域使用权到期及时回收制度，建立统一的自上而下的海域储备数据库，避免出现海域权过期引发的争议。

5）建立联席会议审查机制，服务用海审批

建立以联席会议为基本形式的组织建设。首先是健全市级政府职能部门间横向合作机制，并与省级纵向协调机制结合起来，以市级横向协作，作为省级协调机制的基本构成和制度延伸。其次，组建省级层面的合作委员会作为市、县区域涉海管理部门间协调组织的领导机构，负责区域用海重大事务决策和研究规划审批先后排序、协调用海矛盾等工作[2]。再则，可建立常态化的联席会议制度，以不固定周期联席会议机制，研讨并解决用海审批与相关政策法规间的矛盾。

4 结语

本文通过分析国内海洋经济发展的现状和走向，提出了用海审批与沿海产业项目招引之间存在的矛盾。为使海域使用在向集约化迈进的同时更好地服务于海洋产业经济的发展，论文分析提出创新用海规划管理、创新港口类区域建设用海实施的模式，建立项目预审、海域储备、联席会议审查机制等设想，在及时、全面地掌握海域资源利用情况的同时，促进海域资源的科学生态管理、集约利用和有序开发。

[1]董杨.海洋经济对我国沿海地区经济发展的带动效应评价研究[J].宏观经济研究，2016（11）：161-166.

DONG Yang.Study on the effect of marine economy on the eco原nomic development of China忆s coastal areas[J].Macroeconomics, 2016(11):161-166.

[2]胡斯亮.围填海造地及其管理制度研究[D].青岛：中国海洋大学，2011.

HU Si-liang.A study on land reclamation and its management system[D].Qingdao:Ocean University of China,2011.

[3]王平，赵明利，谢健.提高对区域用海规划的认识——对区域建设用海规划工作的思考与建议（上）[N].中国海洋报，2009-06-19（1）.

WANG Ping,ZHAO Ming-li,XIE Jian.Understanding of regional marine planning:reflections and suggestions on marine planning for regional construction(Part I)[N].China Ocean News.2009-06-19 (1).

[4]孙钦帮，陈艳珍，陈兆林，等.区域建设用海规划工作中的几点思考[J].海洋开发与管理，2015，32（1）：15-17.

SUN Qin-bang,CHEN Yan-zhen,CHEN Zhao-lin,et al.Some thinking about the planning of sea usage of regional construction [J].Ocean Development and Management,2015,32(1):15-17.

[5] 徐伟，刘淑芬，张静怡.区域建设用海规划编制问题的思考[J].海洋开发与管理，2011，28（11）：14-17.

XU Wei,LIU Shu-fen,ZHANG Jing-yi.Thinking on the problems of sea usage planning of regional construction[J].Ocean Develop原ment and Management,2011,28(11):14-17.

Some thoughts on the procedure of sea reclamation

XU Ying-bin,YANG Hong-bing,GE Rong
（Nantong Coastal Development Group Co.,Ltd.,Nantong,Jiangsu 226000,China）

With the deepening of Coastal City Development Strategy,marine industry such as ports and tourism has raised rapidly,and the land reclamation of project has increased dramatically,the contradiction between reclamation approval procedures and industrial investment has become increasingly prominent.Through the analysis of the current situation of the domestic marine industry economy,and the value orientation and influence of the reclamation approval system on the marine economic development in China,we made some suggestions from the planning management mode,approval process,and sea reserves,etc.

administrative approval;sea reclamation;marine economy

U651

A

2095-7874（2017）04-0012-03

10.7640/zggwjs201704004

2017-02-27

2017-03-20

许映斌（1966— ），男，江苏海安人，硕士，高级经济师，董事长，总经理，财务管理专业。

*通讯作者：葛蓉，E-mail：878804020@qq.com