让PPP在阳光下发展 让PPP乱象无可遁形——《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》评述

文/北京市中伦（上海）律师事务所 孟奕 周兰萍

法务

让PPP在阳光下发展 让PPP乱象无可遁形
——《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》评述

文/北京市中伦（上海）律师事务所 孟奕 周兰萍

2017年1 月23日，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金[2017]1号，以下简称“《PPP信息公开管理办法》”），作为2017年财政部的第一号文件，其重要性不言而喻，也间接体现了财政部对于加强和规范PPP信息公开工作的决心。

一、《PPP信息公开管理办法》的政策意义

首先，《PPP信息公开管理办法》的出台具有重要的现实意义。从2014年政府和社会资本（PPP）模式在我国开始推广以来，随着PPP项目数量不断上升、落地速度不断加快，由于PPP项目信息缺失或信息不对称所导致的政府监管、市场环境营造、公众知情权保障等问题愈发凸显。政府借PPP名义变相包装项目、社会资本恶意低价竞标以及名为风险共担、利益共享实为明股实债等一系列PPP乱象如杂草丛生，阻碍PPP模式在我国的良性发展。为此，《PPP信息公开管理办法》出台的目的就是为了加强和规范PPP信息公开工作，通过对于PPP项目各参与方行为的有效监督和约束，保障公众知情权，促进PPP市场公平竞争、规范发展。

其次，《PPP信息公开管理办法》是落实PPP信息公开制度的重大举措。国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中就已指出，推广PPP模式要坚持公开透明的基本原则，实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息。之后，财政部又发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号，以下简称“财金166号文”），通过建立国家PPP综合信息平台为PPP信息公开制度的推广奠定了基础。而《PPP信息公开管理办法》无疑是前两个政策上的又一次巨大突破，也宣告了PPP信息公开制度的全面落实。

最后，《PPP信息公开管理办法》是保障公众知情权的有力手段。推动PPP信息公开是规范PPP项目运作、转变政府职能、实现信息对称管理、提高公众参与度管理的重要手段。而《PPP信息公开管理办法》的出台为公众充分掌握项目动态、了解项目信息、实施跟踪项目进展提供了渠道，在保障公众知情权的同时最大化地提高了公众参与监督管理PPP项目的积极性，也为促进PPP市场科学、规范和可持续发展寻求了新的途径。

二、《PPP信息公开管理办法》的内容评述

《PPP信息公开管理办法》共5章21条，并附上附件详细规定PPP项目信息公开的要求。主要内容包括：

第一章总则。阐述了制定《办法》的目的和依据、适用范围、基本原则和责任体系。

第二章信息公开的内容。根据PPP项目全生命周期的不同阶段，规定了项目识别、准备、采购、执行和移交各个阶段信息公开的内容。

第三章信息公开的方式。规定了PPP项目信息公开的方式包括即时公开和适时公开两种方式。

第四章监督管理。规定了PPP信息公开质量的责任，PPP信息公开的监督，PPP信息公开年度报告，公民、法人和其他组织对PPP信息公开情况的反馈渠道等事项。

第五章附则。详细规定PPP项目信息公开的要求。

从其主要内容上来看，《PPP信息公开管理办法》具备了以下特点：

1、信息公开的适用范围与财金166号文相衔接

根据《PPP信息公开管理办法》第二条的规定，《PPP信息公开管理办法》适用于中华人民共和国境内已纳入PPP综合信息平台的PPP项目。而根据财金166号文的相关规定，PPP综合信息平台是由财政部建立的全国PPP综合信息管理和发布平台，包含项目库、机构库、资料库三部分。所有PPP项目必须列入项目库，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

因此，《PPP信息公开管理办法》的适用范围可以说已囊括了国内各省市、地区的所有PPP项目。但是另一方面，《PPP信息公开管理办法》的适用也具有一定局限性，其能否得到有效实施一定程度上依赖于财金166号文的执行力度。鉴于，现阶段财金166号文缺少具体的监管和处罚机制，不排除仍有部分PPP项目未纳入PPP综合信息平台进行统筹监管，而该等PPP项目由于不受信息公开制度的管理进而很有可能成为恶习滋生的法外之地。因此，中央及地方财政部门在推广信息公开制度的同时应当注意加大规范PPP综合信息平台的录入、维护和更新工作。

2、信息公开的编制体系遵循财金113号文的规定

2014年11 月，为保证政府和社会资本合作项目的实施质量，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）并根据PPP项目全生命周期的不同阶段，规范了项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。《PPP信息公开管理办法》同样遵循了这一编排体系，规定了项目识别、准备、采购、执行和移交各个阶段信息公开的内容。笔者注意到，此次公开的信息内容避免了过去头重脚轻、重准备和采购、轻运营和移交的陈旧思路，执行阶段应当公开的事项多达十一项，使得PPP项目中后期的信息公开更具可操作性、合理性和科学性，实为一大亮点。

但是，从第二十条的规定看来，《PPP信息公开管理办法》同样规定了信息公开的负面清单，即PPP项目信息公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、知识产权，可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织的合法权益的，依照相关法律法规处理。对于这一规定的解读，笔者认为可能延续了财金113号文关于涉及国家秘密、商业秘密等的内容可以不进行公示的原则，但是由于缺少对“可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织的合法权益”的相关定义，实践中可能会导致部分政府利用该负面清单的规定作扩大化解释，故意不对关键项目信息进行公开，进而损害公众的知情权。

3、根据信息性质划分不同的信息公开方式

依据信息本身的性质与敏感程度，《PPP信息公开管理办法》将信息公开的方式分为即时公开和适时公开两种方式。即时公开是指依据PPP项目所处的不同阶段及对应的录入时间要求，在PPP综合信息平台录入规定的相关信息时即自动公开，而适时公开是指在项目进入特定阶段或达成特定条件后再行公开。另外，为提升信息公开的及时性和可操作性，《PPP信息公开管理办法》根据公开内容逐一明确了公开方式及具体公开时点要求。

但是，从《PPP信息公开管理办法》附则“PPP项目信息公开要求”的内容来看，对于部分规定适时公开的内容笔者认为转为即时公开更加有利于项目的规范，如新建或改扩建项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含全套支撑性文件）及批复以及设计文件及批复文件，《PPP信息公开管理办法》要求在进入项目执行阶段后的6个月内进行公开。而根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）等相关规定，项目建议书、可行性研究报告本身就作为政府投资项目立项的审批文件，因此政府投资类PPP项目的相关批复在项目采购阶段开始前就应已具备公开的条件，而《PPP信息公开管理办法》规定进入执行阶段才加以公开，这可能为个别政府违规操作项目埋下隐患。

4、进一步加大信息公开的监管力度

针对财金166号文监督检查机制不尽完善的状况，《PPP信息公开管理办法》进一步加大了所提供信息不真实、不完整、不准确、不及时的监管力度，即如果证实PPP项目信息提供方未按照规定提供信息或存在其他不当情形的，财政部门可以责令其限期改正；无正当理由拒不改正的，财政部门可将该项目从项目库中清退。被清退的项目自清退之日起一年内不得重新纳入PPP综合信息平台。

但是，由于财金166号文规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。因此，对于违反《PPP信息公开管理办法》相关规定而被清退的项目，在无法通过财政预算安排支出责任导致政府方违约的情况下，其本质上可能对社会资本方带来了收益风险或造成双方合作的提前终止，不利于政府和社会资本依法有序合作的开展。

三、对《PPP信息公开管理办法》的进一步思考

阳光下无处遁形。但同时也应当认清，与其他PPP应用相对成熟的国家，如英国、加拿大、韩国、日本等国家以及世界银行等国际组织的PPP项目信息公开制度相较，我国尚处于初级阶段，还有很长的路要走。

下一步，笔者认为，在《PPP信息公开管理办法》监督管理机制的基础上应当为社会公众搭建切实有效的监督平台或者投诉渠道，保障相关利害关系人在项目采购和执行过程中依法维护自身权益，同时对于项目整改过程和结果进行公示，进一步加强PPP项目中社会公众对政府行为的监督。另外，为了从根本上杜绝PPP乱象的产生，笔者认为，还应当建立严格的处罚机制，对市场毒瘤给予严厉的法律约束也是保障PPP信息公开机制长远发展不可或缺的手段。

笔者相信，随着PPP信息公开机制的不断深化，必将推动PPP模式更加规范、更加健康、更加蓬勃地发展。

1、促进政府提高项目质量，加强遏制项目不良现象

《PPP信息公开管理办法》出台的初衷就在于通过给予社会公众更多的知情权，使得PPP项目每一个环节都能受到公众的监督和审视，从而促使政府提升项目识别、准备、采购、执行和移交过程的质量，特别是对于项目前期工作的优化以放缓项目的推进速度。

项目准备阶段对项目交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排）、项目产出说明和绩效标准、风险分配框架、核心边界条件、合同体系、监管体系等内容的公开，使得名为PPP实为拉长版BT项目以及其他明股实债等假PPP项目无处遁形。又比如项目采购阶段对响应文件评审报告中专家组评审结论性意见、评审专家名单以及确认谈判工作组成员名单的公开，都是为了防止采购腐败、利益输送等乱象的产生。

2、为社会资本创造新的机遇，也对社会资本提出更高要求

PPP信息公开机制的建立无疑使得社会资本能够更加便捷地获取项目关键信息和政府审批文件。实践中，社会资本经常为无法及时获得政府授权文件和项目可行性报告（包括全套支撑性文件）及批复文件而使得项目谈判陷入僵局或者只得在PPP项目合同中约定将其作为合同生效的条件之一。如今，这些作为项目识别阶段政府方就应当主动进行公开的内容，大幅降低了社会资本和政府间的沟通成本，为双方建立长久的合作信任关系打下了基础。

另一方面，PPP信息公开机制建立在提高社会资本参与PPP项目积极性的同时也对社会资本方提出了更高的要求，因为社会资本方不仅是信息的获取者也是信息的提供者。在项目执行阶段，《PPP信息公开管理办法》规定了需要对项目公司设立情况（设立登记、股东认缴资本金、资本金实缴到位情况、增减资情况）、项目融资情况（融资条件、融资金额、融资交割情况）、项目建设情况（施工手续办理情况、建设进度、质量和造价等）、项目运营情况、绩效监测报告以及中期评估报告，甚至是项目公司财务报告（收费、政府补贴、资产负债等）进行公开，这些要求将在对社会资本带来新的压力和挑战的同时，促使社会资本认真履行合同约定，不断提升项目运营质量，同时也向市场释放了只有优质社会资本才能在“阳光”中存活的信号。

3、增强金融机构信心，改善项目融资困境

一直以来，中央政策都在积极引导金融机构创新符合PPP模式特征的金融服务，拓宽项目融资渠道，积极为PPP项目提供融资支持。但是实践中，由于PPP市场的不透明，导致多数金融机构处在观望的态势或是仍然延续过去项目融资的思路，要求政府给予固定回报或回购安排的承诺，这些都间接造成了PPP项目融资难的困境。

而《PPP信息公开管理办法》的出台意味着能够让金融机构及时获取项目信息，准确识别和控制项目风险，有助于金融机构在参与PPP项目初期就对项目整体有了准确的判断。特别是识别阶段应公开的物有所值评价报告、财政承受能力论证报告以及本项目以及年度全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任数额及年度预算安排情况，执行阶段应公开的本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算都是金融机构作为项目融资审查必不可少的基础文件。这些都为金融机构参与PPP项目增强了信心，降低了准入门槛，突破了项目融资难的瓶颈。

4、初步与国际接轨，未来任重而道远

《PPP信息公开管理办法》的出台标志着PPP信息公开机制在我国的初步建立，对于推动PPP项目的规范发展和PPP市场的健全完善具有重要意义，切实做到了让PPP能够在阳光下健康发展，让PPP乱象在

1、《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法解读》，财政部PPP中心，来源：“道PPP”微信公众号

2、《从“看不清”到“看得清”——从金融视角看PPP信息公开》，郑大卫，来源：“道PPP”微信公众号

3、《让PPP项目在阳光下运行——从国际实践谈PPP项目信息公开》，肖光睿，来源：“道PPP”微信公众号

4、《PPP信息公开给社会资本带来新的机遇和挑战》，卢朋，来源：“道PPP”微信公众号

5、《PPP项目信息公开的国际原则及我国实践》，李诚，来源：“奕略咨询”微信公众号

让PPP在阳光下发展 让PPP乱象无可遁形

责任编辑：陈生庚