消费税改革：存在问题与建议

刘凯笛

随着“营改增”全面铺开，增值税将覆盖全部商品和劳务，商品税体系将形成增值税普遍调节、消费税特殊调节的制度格局，因此消费税提速改革窗口也就开启。我国现行消费税制度已不可避免的显出与经济发展不相适应的地方，征收范围偏窄、税基偏小、税率结构不尽合理、调节力度不够充分等问题逐渐显现。如何弥补地方税收缺口、适应经济发展的需要、进一步增强消费税引导生产和消费将成为下一步改革亟待解决的问题。

消费税改革问题建议

随着“营改增”全面铺开，增值税将覆盖全部商品和劳务，商品税体系将形成增值税普遍调节、消费税特殊调节的制度格局，因此消费税提速改革窗口也就开启。一方面，地方主体税种缺失，消费税有望弥补地方税收缺口；另一方面，增值税将服务业纳入之后，也需要消费税相应做出调整以适应新的税制结构。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化财税体制改革的要求提出：“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。这是为适应新形势发展的要求，对消费税改革所作的总体部署。我们应按照这一部署，加快改革和完善我国消费税，并使之成为地方政府主体税种。因此，有必要通过对我国消费税税制的特点及现状分析来明确现行消费税的局限。以此为基础着眼于财税体制改革的大环境，分析下一步改革的思路。

一、我国消费税税制现状及特点

消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种间接税。目前，消费税征税范围包括烟、酒、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表、游艇等共计15个税目。其中，消费税收入主要集中在烟、酒、油、车这四大类，2015年超过90%的消费税来自这四大类。消费税已经成为我国的重要税种之一。 2014年我国国内消费税收人8907.12亿元，占全年税收总收入的比重约为7.47%。

（一）我国消费税特点

1.消费税税基狭窄。根据《消费税暂行条例》的规定，我国现行的消费税税目有15个。主要可以分为三类：影响生态环境和消耗稀缺自然资源的消费品；有损人们身体健康的消费品；高收入群体奢侈品类消费品。从世界范围来看，目前世界大部分国家开征了消费税；相对于韩国政府对30余种消费品和7种消费行为征收消费税，美国联邦政府与州政府的普征制来说，我国的消费税明显具有税基狭窄的特点。

2.生产进口环节征收。发达国家的消费税基本都在零售环节征收，而我国消费税呈现单一环节征收的特点。除金银首饰、钻石及钻石饰品在零售环节征收，卷烟在批发环节加征之外，其他应税消费品均在生产、委托加工或进口环节征收。

3.税率差幅较小。我国消费税在部分税目下又细分不同子目设置差别税率以体现国家产业政策。比例税率从1%到56%不等，相对于国内开征的其他税种，消费税税率差幅较大，但是与发达国家和地区相比税率仍呈现档次少、税率低的特点。

二、现行消费税税制中存在的问题

（一）征收范围偏窄，税基偏小

我国消费税的征税范围在逐步扩大，消费税收入也稳步增长。但从经济社会发展和税收调节的需要看，消费税征收范围仍然偏窄，税基偏小。一是未能将部分高耗能、高污染和资源性产品纳入征收范围。如没有对数量很大的大型机动车、电池、洗涤用品、农药、塑料袋、一次性包装物、破坏臭氧层化学品和电子产品等高耗能、高污染和资源性产品进行征收。二是未能将部分高档消费品和消费行为纳入征收范围。在高档品的征税方面，现有的规定已经不能适应我国消费环境的变化和发展，如小汽车和摩托车已经越来越成为普通人的日常交通工具，化妆品也是人们的日常生活所需，这类消费品可以考虑从现行税目中取消，而一些新兴的奢侈品，如高档箱包、帆船、私人飞机等未列入征税范围，不利于对合理消费的引导，以及属于娱乐的部分高档消费行为纳入征收范围。消费税征收范围的偏窄，从而导致消费税的税基偏小，应考虑增加相应税目。

（二）消费税征收环节单一，计征方式需调整

现行消费税主要在生产、委托加工、进口环节征收，仅对卷烟设置在批发环节征收，对金银首饰、钻石及钻石饰品设置在零售环节征收；应税消费品在流通的某一环节纳税之后，其余环节都不再征税。这种方式的主要弊端是存在逃税和缩小消费税税基的问题。从实践看，有部分行业企业就是采取关联转让定价的方式来进行逃税。审计署2009年对16省区市国税部门税收征管情况审计调查结果指出：“部分生产企业通过改变经营方式，设立独立核算的销售公司等方法，使一部分原本属于生产环节实现的价值转移到了流通环节，缩小了消费税税基，减轻了消费税纳税义务，形成了税收上的漏洞。”消费税的逃税问题在化妆品、烟、酒、小汽车、摩托车等行业中普遍存在。这会导致消费税税收收入的流失和造成消费税调节功能的弱化。

（三）税率结构不合理，部分产品税率水平偏低

作为具有调节作用的税种，消费税的税率结构需要根据调控目标的需要合理设置，但现行消费税的税率结构仍存在不合理之处，商品税率存在着偏高或偏低的情况。一是部分产品的税率偏高。一是普通化妆品等商品。我国现行消费税中部分征税对象，随着经济社会的发展，已经逐步从高档消费品转为了一般商品或生活必需品，应逐步将其排除在征收范围之外。二是小汽车。我国目前小汽车在购置环节、保有环节和使用环节上都承担一定的税负，比较来看，还是购置环节的税负最重。从完善小汽车税负结构的角度看，应适度降低购置环节的税负，增加保有环节和使用环节的税负，即应采取“不过多限制购买，但限制过多使用”的策略，这样才能符合我国既发展汽车产业，又保证节能减排的要求。

三、消费税改革的政策建议

（一）与时俱进，适当调整消费税的征收范围

高档消费品与奢侈品征税范围调整的“加法”和“减法”。将奢侈品和高档消费纳入征税范围可以一定程度上抑制过度消费，引导人们的消费行为。随着社会消费结构的变化，人们对高级住宅、高档餐饮娱乐、古董字画、古董家具、私人飞机等商品的消费迅速增长。但由于这些商品都未纳入应税范围，因此，要更好的发挥消费税的收入再分配和消费引导作用必须对征税范围作“加法”调整，尽快将其纳入征税范围；另外，可以看到随着人们生活水平的提高，一般化妆品、啤酒、黄酒已经成为生活必须品，应趁热打铁对征税范围作“减法”调整，尽快将这些税目从征税范围中剔除。

（二）消费税征收环节有退有进

营改增后，应对消费税征收环节进行有退有守的调整，将大部分消费品和消费劳务由生产环节征收改为消费环节征收，采取价外税形式，使消费税调节作用显性化，并与增值税制度有效衔接。将消费税移至消费环节征收好处有二：第一，有利于扩大消费税税基。在生产环节征收，计税依据为出厂价格；在消费环节征收，计税依据为零售价格，有利于通过扩大税基增加财政收入。第二，有利于企业以销定产，抑制产能过剩和重复投资。在应税消费品中，宜将石油和卷烟的消费税维持在生产环节征收，最多后移至批发环节。将石油和卷烟消费税保留在生产环节征收好处有二：第一，石油和卷烟的消费税额占全部消费税收入比重较大，有利于保证中央财政收入稳定；第二，有利于国家对两类重要战略物资和资源的宏观管控。

（三）高低分类，细化消费税税率结构

消费税税率设计应当突出理性消费、节能减排的导向作用。一是要根据应税商品和劳务对环境影响程度的不同设置不同的税率，将税率结构精细化。比如可以考虑根据环境污染的重要指标物设置不同的指标对应不同的消费税率。特别对部分重点污染产品、资源类产品要提高税率。二是对于化妆品类已经普及的消费品，如果不将其拿出消费税征税范围，就要降低其课税税率，比如按照一般性消费税对此类产品进行征税。三是要具体细化税率结构，考虑超额累进税率。对使用量较大、终端产品达到消费税课税标准的商品实行超额累进税率，如大量使用成品油的企业。

（四）调整消费税收入归属

“营改增”的税制改革使得中央对地方的财政收入得以进一步控制，可以更好地进行宏观调控，但是另一方面，“营改增”也带来了地方主体税种缺失，地方政府财力不足等状况。现行消费税为中央税，全部收入归属中央政府。营改增后，应对消费税收入归属进行有去有留的调整，将大部分消费税收入划归地方政府。因此，将消费税后移至零售环节征收后，应调整消费税收入归属，除石油和卷烟消费税收入保留归属中央政府外，同时，借鉴发达国家消费税价外税形式，实行价税分离，给消费者直观纳税感受，引导居民合理消费，提高居民纳税意识。将改在零售环节征收的消费税收入全部划归地方政府。这样调整好处有二：第一，有利于保持中央和地方原财力格局总体稳定；第二，有利于调动地方政府刺激消费的积极性。将消费税移至消费环节征收后，消费税的课税环节便与车辆购置税发生重叠。为减少重复征税，应同步废除车辆购置税，将车辆购置税的调节职能赋予消费税，将车辆购置税收入全部划归地方政府。参考文献：

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