促进地方财力稳定增长问题研究<br/>——以山东省为例

促进地方财力稳定增长问题研究
——以山东省为例

2017-01-17苏振彩

山东开放大学学报 2017年1期

促进地方财力稳定增长问题研究
——以山东省为例

地方财力是地方政府履行公共服务职能的物质保障，它关乎地方经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等全面协调可持续发展的现实需要与长远需求。近年来，受经济进入“新常态”、结构性减税、财税体制不完善等多种因素的影响，地方财政收入增长大幅放缓，但财政刚性支出增长较快，收支平衡难度加大。在此背景下，地方财力能否持续稳定增长变得日益重要和紧迫。以山东省为例，在对地方财力增长变化进行分析的基础上，针对制约因素，重点从加快推进经济结构调整、加强地方税体系建设等方面提出对策建议。

地方财力增长;山东省;制约因素;对策

一、山东省地方财力增长变化的基本特点

(一)地方财力的界定

1.财权与财力。财权是一种经济权利，是与财政收入相关的一系列权利，包括税收和收费开征和取消的权利(立法权)、征收管理的权利(征管权)、受益的权利(受益权)。财力是一种实际的经济能力。有时指通过财权所得到的自有财力，有时指自有财力加上通过转移支付得到的财力之和，即总财力。

2.地方财力。地方财力可从小、中、大三种口径界定。“小口径”指税收收入;“中口径”指除税收收入外，还包括进入一般公共预算收入的非税收入①;“大口径”指一般公共预算收入，包括税收收入、非税收入和转移性收入②。本文分析以中口径为主。

(二)山东省地方财力的特点

1.山东省一般公共预算收入规模大幅提升，地方财政保障能力显著提升。近十年来，山东省共累计实现公共财政收入32565亿元，年均增长17.44%，高于全国的16.38%。其中，税收收入达25103.66元，占全省公共财政收入的77.22%，年均增长18.3%，其快速增长对财政收入拉动作用不断增强。

2.山东省经济发展对地方财政贡献率依然偏低，地方财力可持续增长面临较大压力。公共财政收入占GDP的比率，既可以反映地区经济发展对地方财政的贡献状况，也从某一侧面反映出政府从社会创造的国民收入中所获份额，即通常所说的中口径宏观税负水平。山东省经济发展对地方财政收入的贡献率从2007年的6.50%，2010年的7.02%，2015年已经达到了8.78%，比十年前增长的42%。逐步上升的贡献率也同时说明，山东地方政府对市场的介入程度在逐渐加深，居民的负税能力在不断提高。但相对于苏浙粤，山东省的财政贡献率依然偏低。到2015年，与广东相比，仍有四个百分点的差距。这表明山东经济发展规模大、质量偏低。随着经济步入新常态，制约地方财政收入快速增长的因素将进一步凸显，地方财力可持续增长面临较大压力。

3.山东省财政自给能力相对较低，对中央转移财政的依赖度越来越大。财政自给能力是指在不依赖高层级政府财政援助的情况下，各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力，常用财政自给能力系数(本级公共财政预算收入/本级公共财政预算支出)表示。从财政分权的角度看，它是衡量地方财力与事权、与支出责任相匹配程度最直观的指标。有资料显示，山东省财政自给能力较低，并呈逐步下降趋势。从2007年到2015年，该指标从0.74下降到0.67，显示地方财政支出倾向于依赖上级的各种补助。虽然苏浙粤等沿海发达省份也有类似趋势性，但由于山东经济结构、税源基础偏弱，更应引起高度重视。

二、山东省地方财力稳定增长的制约因素

(一)经济新常态下，财政收入进入低位增长时期

1.经济条件已难以支撑财政收入的超高速增长。(1)财政收入潜在增长率明显下降。经济是财政收入的基础。伴随着经济进入中高速时代，企业利润下滑、推进化解过剩产能、企业转型升级等，税收增长也会乏力，对地方财力增长的拉动作用减弱③，财政刚性支出却大幅增加。在某种程度上，财政逐渐从调控经济的重要手段成为经济调整的一个制约因素。(2)通货紧缩风险显现。财政收入是一定量的货币收入，它是在一定的价格体系下形成的，按一定时间的现价计算的。所以，由价格变动引起的GDP分配的变化也是影响财政收入增加的一个不容忽视的因素。从2009年开始，经济下行过程中出现了较大的通货紧缩风险，这也是导致增值税、企业所得税、消费税下滑的一个主要原因。因为前两者受PPI的影响较大，后者受CPI的影响较大。

2.我国分税制对税收高速增长的激励正在消失。分税制改革以来，较强的税收激励与较大的征管空间结合在一起，促使税务部门的征管能力和税收努力不断提高，由此带动税收连年高速增长。但是提高空间不是无限的，提高的程度会随着时间而递减，从长期看，由征税能力和税收努力提高带来的税收高速增长的作用效果将会降低。

3.结构性减税政策的实施和税收体制的改革限制了税收的增幅。在我国复合税制结构中，以增值税和营业税为代表的间接税占主体地位，以企业所得税为代表的直接税处于次要地位。这种结构存在着较大的重复征税，这是过去税收的高速增长的重要原因。伴随着供给侧结构性改革继续深入和一系列政策性、制度性减税④降费措施⑤的推出，这种增长的潜力将逐步耗尽。

(二)经济结构的影响与制约

1.产业结构的影响。产业结构即第一、二、三产业分别占经济总量的比例。由于各个产业的税负水平不同，相应一个地区的产业结构及变动直接影响着其地方财政收入的规模和结构，对地方经济发展的财政“产出率”具有决定性的影响。以山东省产业结构为例，首先，第一产业比重过大。山东农业产值长期居于全国首位，2014年一产比重8.07%，但税收占地税收入的比重仅为0.46%。其次，第三产业发展相对滞后。按照1994年的分税制和分税方案，地税收入的大头在服务业。但长期以来，山东省服务业发展滞后于工业发展，近几年第三产业及税收增长有所加快，到2014年仍然低于全国平均水平，同苏浙粤三省相比，在规模和质量上依然有较大的差距。表现为税收规模偏小、税收贡献率偏低、行业分布不尽合理等。再是重工业比重大。山东省是一个经济大省也是一个工业大省，但由于传统产业特别是重工业比重大，发展方式粗放，产业链短，附加值低，也直接影响了税源结构和税收质量。

2.企业规模结构的影响。一是税源过度集中于大型企业，且行业分布不合理。山东省大型企业税收状况突出表现为“三高”一低，即资源类及资源加工类企业税收占比高，高耗能企业税收比重较高，制造业户数占比高，新技术企业比重较低。二是直接税贡献较低，巨型和中小微型企业发展质效待优化。从2014年，山东省企业所得税收入占国内税收收入的比重为18.13%，比江苏、浙江、广东分别低3.53、1.16和1.25个百分点。

3.城乡结构(城镇化率)的影响。城镇是现代制造业、现代服务业和现代文明的重要载体，也是财源建设的重要载体。山东省经济发展内在动力不足、财源建设质量效益不高，与城镇化率低有很大关系。2014年山东省城镇化率为55.01%，而苏浙粤都在64%以上，其中，广东省已经达到了68%，高于山东13个百分点。

4.技术进步的影响。技术进步既可以扩充财源，也可有效增加财政收入。技术进步对财政收入规模的制约可以从两个方面分析:一是技术进步往往以生产速度加快、生产质量提高为结果，技术进步速度较快，GND或GDP的增长也快，财政收入的增值就有了充分的财源;二是技术进步必然带来物耗比例降低，经济效益提高，产品附加值所占比例扩大。由于财政收入主要来自产品附加值，所以技术进步对财政收入的影响更为直接和明显。目前，山东省在研发投入、发明专利数量等方面，与广东、江苏仍有较大差距，如表1所示。

表1 四省技术进步基本情况(2014年)

(三)地方税体系不完善

1.地方税的主体税种缺乏。我国现行地方税体系由14个税种组成，其中，11个是地方税种，但多是一些税源分散、收入不稳定、征管难度大、收入规模小的小税种;真正调节范围广、调节力度大、收入规模稳定且起支柱作用的税种只有营业税。以山东省为例，2010-2014年，营业税收入占全省税收收入的比重稳定在29%左右，虽然低于苏浙粤，却一直处于地方税主体税种地位。随着“营改增”的全面推进，营业税急剧萎缩甚至即将消失;其他地方税种虽有一定空间，但因规模较小，近期难以承担地方主体税种缺失形成的收入缺口，这使得地方政府更多依赖土地财政、负债财政以及非税收入来筹措履职所需财力，地方税体系缺乏主体税种的问题更加突出。

2.地方政府的财权与事权不适应，事权、财力与支出责任不匹配。实行分税制的一个重要目标就是实现中央和地方政府的财权与事权相适应。但我国的分税制实行的是“渐进性”的改革，以提高“两个比重⑥”为目标，最基础的政府间事权分配改革进展缓慢。随着经济社会的发展，现行的央地间的事权和支出责任划分存在不同程度的不清晰、不合理、不规范等问题。现实中，“上级开单、下级买单”，即财权逐渐上收，事权不断下移;支出责任不断下移，地方财力增长难以匹配，表现“一升两降”:地方财政支出占全国财政支出的比重不断上升、地方财政收入占全国财政收入的比重不断下降，地方政府自有财力(转移支付前的财力)占地方财政支出的比重不断下降。这表明地方财权与事权、事权与支出责任、地方财力与支出责任的不适应、不匹配的缺口在扩大，地方政府财力窘境在加重。

3.地方税的税权配置不够科学。在税收立法、征管、收益、政策调整等一系列权力中，核心是税收立法权。目前，我国税权未能按照“一级政府、一级事权、一级财权”的要求进行设置，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，几乎所有地方税税种的税法乃至实施细则均由中央制定及颁布，地方政府对这些税种仅有相对有限的税收政策调整权，地方税权更多地体现在征管权和部分收益权。全国税收政策特别是地方税政策“一刀切”的做法，使地方政府难以因地制宜决策，地方税收杠杆调节的可作为空间比较狭窄。

三、促进山东省地方财力稳定增长的对策建议

(一)加快推进经济结构调整，筑牢保障地方财力稳定增长的财源基础

1.加快构建现代产业发展新体系。产业结构决定财源结构。山东省要实现产业结构优化升级，应牢固树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，主动适应经济发展新常态;突出主动减量、优化存量、做优增量，加快产业结构调整;最根本的是实施高端高质高效产业发展战略，紧跟新技术革命潮流，突出发展特色，培植比较优势，加快构建现代产业新体系。一是加快传统农业向现代农业转变;二是坚持走新型工业化道路，实施传统产业转型升级和战略性新兴产业培育发展的“双轮驱动”;三是推动服务业实现跨越式发展;四是大力发展循环经济等。通过推动全省产业转型升级，提升地区产业有效供给水平、提高发展的质量和效益，优化地区税源结构。

2.促进各种税收规模企业协调发展。我国现行的地方税体系中，除个人所得税和契税外，其他税种的纳税主体均以企业为主，促进不同规模企业的协调发展对地方财力稳定增长至关重要。积极推动地方大型企业的整合和发展，充分发挥大型企业对经济和税收的龙头带动作用。一是要重点发展一批高新产品，着力打造品牌优势;二是政府要积极引导并鼓励大型企业整合国际国内资源;三是积极扩展大型企业产业链条，推进资源综合利用，把资源优势充分转化为经济优势。大力扶持中小企业发展。努力创造大企业“顶天立地”、小企业“铺天盖地”、良性互动、协调发展的新局面。

3.把新型城镇化建设作为培植壮大财源的重要载体。推进新型城镇化建设，一是突破制度障碍。包括住房、教育、医疗、就业、社会保障以及户籍制度的改革，让进城务工人员与城市居民享受同等的待遇;二是为农民就业创造条件;三是加大对城镇基础设施的支持力度。

(二)加强地方税体系建设，打造保障地方财力稳定增长的经济基础

1.选择地方主体税种。作为地方税体系的核心内容，地税主体税种应该至少具备三个特点:税收收入主要归属地方政府、在地方税收收入中占据稳固主导地位、地方政府具有较大的税收征管权(主要由地方税务机关征收)。按此界定，非营业税莫属。但“营改增”之后由谁来替代，并未达成共识，代表观点有:一是以财产税(如房地产税)为主，并将征收范围扩大到个人住房;二是将消费税由中央税调整为地方税，并扩大其征收范围;三是“营改增”后增值税在生产环节征收，在零售环节开征销售税(零售税)作为地方主体税种;四是以企业所得税为主，不包括央企缴纳的所得税。从国际比较和我国客观现实看，上述观点均有一定的局限性，在近中期也难以承担地方主体税种的责任。因为，主体税种的形成不仅受到税收管理体制(或税权划分)和税制设计的影响，还取决于经济社会发展水平，并非主观意愿的选择，它是一个逐步培育和形成的过程。

2.加快调整共享税分成比例。在我国现行税制中，共享税(增值税和所得税)占税收收入比重较大(2014年超过50%)，地方政府的税收收入的大部分来自共享税。因此，在今后相当长的时期内，要保障地方财政收入，满足地方公共支出需要，除了继续培育有潜力的地方税种(如房地产税)和开征新的税种(如“费改税”:社会保障税、环保税、教育税)外，提高共享税的地方分成比例，包括适当降低增值税税率，提高增值税地方分成比例，兼顾企业所得税和个人所得税分成比例，对于解决“营改增”改革与地方主体税种培育不同步的矛盾具有一定现实意义。

3.优化其他地方税种设计。一是整合房地产相关税种。将现有的城镇土地使用税、土地增值税与房产税合并为房地产税，在房地产保有环节征收，以房屋的评估价格作为计税依据，并恢复对居民住宅的房产征税。二是调整其他税种。在总体不增加税负的原则下，应加快改革其他的地方税种。如将车辆购置税与车船税合并，在保有环节征收。再如，将城市维护建设税改为独立征收的税种，计税依据为销售额或营业额。三是继续扩大资源税征税范围，实行从价计征。总之，通过改革和完善已有税种以及开征新税种，多税辅助，逐步缓解“营改增”留下的收入缺口。

4.完善与地方税构建相关的制度。一是调整地方税权，赋予地方政府适当的税收权限。按照财权和事权相适应的原则，通过法律形式对地方税权进行界定，并确保各级收入归属。确保地方税由全国人大或人大常委会制定法律，并将地方税法律在地方适用的解释权授权给省级立法部门。赋予省级地方政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权。二是进一步明确各级政府事权，特别是财政事权的边界，按照财政分权原则上移部分财政事权，减少地方财政支出责任。三是理顺政府间纵向和横向的财力分配关系。在纵向上处理好一般性转移支付和专项转移支付的关系，以人均财力转移支付为主线，科学设定纵向转移标准化系数，继续大幅提高中央对地方的一般性财力转移支付比重，大幅降低专项转移支付比重。横向上建立财力均衡机制，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权利，且事权和财权、财力同步调整，实现“财随事转”。

注释:

①非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、国有资源或资产有偿使用收入、国有资本经营收入、罚没收入、其他收入等。

②转移性收入包括地方政府新增一般债券收入、返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、调入资金、上年结转及结余收入等。

③山东全省一般公共财政预算收入增幅下滑具有较强趋势性，2011—2015年，该指标增长25.7%、17.5%、12.3%、10.2%、10%，增幅回落趋势非常明显，财政收入潜在增长率明显下降，税收收入与GDP的弹性系数会进一步降低，中低速增长将成为常态。

④保守估计，整个营改增进程会有9000-10000亿元税收收入的减少。

⑤鲁政发〔2016〕10号，《关于减轻企业税费负担降低财务支出成本的意见》，初步测算可累计为全省企业减负2000多亿元。

⑥财政收入占GDP的比重、中央财政占财政总收入的比重。

［1］陈共.财政学［M］.北京:中国人民大学出版社，2013.

［2］高培勇等.世界主要国家财税体制:比较与借鉴［M］.北京:中国财政经济出版社，2010.

［3］高培勇.财税体制改革与国家治理现代化［M］.北京:社会科学文献，2014.

［4］马海涛等.中共中央和地方财力分配的合意性［J］.财政研究，2013，(09).

［5］《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》辅导读本［M］.北京:人民出版社，2015.