维护房地产消费者权益的法制保障

李俊玲

维护房地产消费者权益的法制保障

李俊玲

2016年随着一二线城市房价上涨，郑州郑东新区、经开区等地王频出，导致郑州商品房交易价格在短期内大幅上涨，无论是新房还是二手房交易均异常活跃。恰在此时，郑州于2016年8月25日正式启动不动产登记，因土地和房管部门缺乏有效结合，不动产权证办理一度几乎陷入停滞。房价快速上涨本来就是诱发出卖方违约的一大因素，不动产证办理时间的延长又大大超过了买卖双方的预期，尤其是按揭贷款的出卖方未能按约定时间拿到房款，更加重了其懊悔情绪，也为要求涨价提供了有力的借口，卖方违约情况陡增，交易纠纷因此大量产生。一些没有办理过房屋买卖合同登记备案手续的二手房主公然一房二卖，另一些办理过房屋买卖合同登记备案手续的出卖方也故意拖延或拒绝办理不动产转移登记手续。甚至有的开发商也因此就地涨价。这种情况极大地增加了房地产交易成本，严重侵害了正常购房者的合法权益，扰乱了交易市场的正常秩序。为促进房地产市场的健康发展，保护房地产消费者的基本权利，需通过法律手段加强对这种乱象的控制。

在房地产消费过程中有不动产登记、配套服务、房屋维修、物业管理等工作，其中不动产登记在房地产消费过程中特别重要。本文从不动产登记的预告登记制度谈谈维护房地产消费者权益的法制保障。

一、本文所指房地产消费者包括以下三类

（一）国家机关、事业单位、集体组织和个人为了满足自己居住和办公使用而购买住宅、办公用房的自用型消费者；

（二）公司和个人以作为生产和经营场所为目的而购买工业厂房、仓库、办公用房、商铺等经营性消费者；

（三）不是为了自己使用，而是为了作为投资对象，通过出售赚取差价，或为收取租金来获取利润的众多投资型消费者。

二、不动产预告登记制度

不动产预告登记指当事人约定买卖房屋或者转让其他不动产物权时，为了限制债务人处分该不动产，保障债权人将来取得物权而作的登记。可见限制债务人处分该不动产，保障债权人将来取得物权是不动产预告登记制度的立法目的。

（一）法律及相关规定

1. 物权法及物权法司法解释关于预告登记规定

根据《物权法》第20条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”

根据《物权法司法解释一》第4条规定：“未经预告登记的权利人同意，转移不动产所有权，或者设定建设用地使用权、地役权、抵押权等其他物权的，应当依照物权法第二十条第一款的规定，认定其不发生物权效力。”

2. 建设部关于房地产申请预告登记的规定

根据建设部公布的《房屋登记办法》第69条规定：预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记。

《房屋登记办法》第70条规定：申请人需提供申请书、身份证明、已登记备案的商品房预售合同、买卖双方关于预告登记的约定及其他必要材料。预购人单方申请预购商品房预告登记，预售人与预购人在商品房预售合同中对预告登记附有条件和期限的，预购人应当提交相应的证明材料。

根据《房屋登记办法》第72条规定：申请房屋所有权转移预告登记，应提交登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权转让合同、转让方的房屋所有权证书或者房地产权证书、当事人关于预告登记的约定及其他必要材料。

3. 最高人民法院对执行异议和复议案件关于预告登记的规定

自2015年5月5日起施行的《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第30条规定：金钱债权执行中，对被查封的办理了受让物权预告登记的不动产，受让人提出停止处分异议的，人民法院应予支持；符合物权登记条件，受让人提出排除执行异议的，应予支持。

（二）从以上现行物权法及相关法规可以说明关于预告登记有以下四个方面内容：

1. 预告登记不是必须办理的，买卖双方签订协议后可以申请预告登记，也可以不申请预告登记。

2. 无论是新房还是存量房，买卖双方有约定才可申请预告登记，且办理预告登记均需提供必要材料，如双方达不成办理预告登记的合意，买受人无法不依赖出卖人完成预告登记。

3. 预告登记的法律后果或作用：

（1）未经预告登记的权利人同意，进行转移不动产所有权，或者设定建设用地使用权、地役权、抵押权等其他物权的处分，不发生物权效力。

（2）已办理预告登记的房地产即使被出卖人的债权人查封，在执行程序中可以通过提出执行异议，达到对抗执行的目的。

4. 预告登记失效的条件是债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记。

三、预告登记制度在保障房地产消费者权益中的作用

（一）在预购商品房交易中的作用

因房地产行业是公认的资金密集型行业，开发商资金紧张甚至资金链断裂的项目比比皆是，有的项目甚至长期无法办理不动产权属转移登记，这为预售人一房二卖、向第三人提供抵押等提供了便利，对预购人来说风险极大。相对开发商而言购房者一般处于弱势地位，同时房屋是人们生存的基本保障，在开发商违约情况下，虽然《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定了开发商故意隐瞒所售房屋已经抵押、所售房屋已经出卖给第三人的事实，承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任的惩罚措施，但对于购房者来说，他的目的是获得房屋的所有权，索取赔偿与购房者的初衷相悖。

如预购人的房地产办理了预告登记，根据物权法及司法解释规定，开发商在没有征得预购人同意的情况下，再次出卖或抵押买受人已预购的房地产是无效的；如买受人已预购的房地产被开发商的债权人查封，预购人可通过提出执行异议对抗执行。但如果预购的房地产没有办理预告登记，开发商不仅可以实现再次处分，且根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第17条：“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。”即除预购人已经支付全部价款并实际占有，且对未办理产权过户登记手续没有过错外，预购的房地产均可被被执行人的债权人查封执行。只要支付全部价款、实际占有、对未办理产权过户登记手续没有过错这三个条件有任一条件不满足，预购人均无法对抗开发商债权人的查封，只能眼睁睁地看着自己预购的房地产被他人获取，而自己却只能向开发商索赔，但如面对濒临破产的开发商，已交纳了购房款的预购人合法权利确实难以得到保障。这对于已支付大部分或全部房款的买受人尤其不公平。

（二）在存量房地产买卖交易的作用

二手房地产交易固然有交易程序相对简单，办理产权转移手续时间较短的特点，但有时卖方办理不动产转移登记所需的证明文件一时无法办齐，或是买方一时无法筹集到双方约定的购房款，都可能使办理产权转移手续时间延长。在这些情况下，假如二手房买卖双方签订完房屋买卖合同后办理了预告登记，一方面为出卖人违约设置了障碍，客观上可减少卖方反悔情况的发生；另一方面，房屋即便被出卖方的债权人查封，买受人可以在预告登记有效期内对抗债权人的执行，这就为买受人通过诉讼解决纠纷赢得了时间。如买受人所购房产没有办理预告登记，在买受人拒不配合办理产权转移登记情况下，买受人所购房产随时有被出卖人再次处分或查封的可能，即使买受人通过诉讼拿到胜诉判决，也有可能得不到房屋所有权。特别当房价大幅上涨时，二手房房主不像开发商一样有“承担不超过已付购房款一倍赔偿责任”的惩罚措施，恶意违约要求涨价情况就更多见，对于购买二手房的人来说，就更有必要通过及时办理预告登记来控制风险。

四、房地产交易过程中预告登记制度的落实情况

从物权法关于预告登记的法律后果或作用可以看出，设立预告登记的目的是保护不动产买受人的权利，根据物权法关于预告登记申请的规定，买卖双方签订协议后可以申请预告登记，也可以不申请预告登记，而实践中办理预告登记的仅是少数交易。

（一）在开发商预售的商品房开发商往往只有在买受人需按揭贷款情况下才为买受人办理预告登记，因办理预购商品房抵押权预告登记必须提交预购商品房预告登记证明，否则贷款银行不受理。而那些交了全款的买受人反而因不需要提交预购商品房预告登记证明而未进行预告登记。

（二）二手房买卖实践中中介公司提供的合同模板大多根本没有预告登记的约定，即便是当事人自己签订的合同，条款往往更简单，也没有预告登记的约定。

五、完善现行预告登记制度的必要性

虽然现行预告登记制度已在我国《物权法》中确立，且制度比较成熟，在维护不动产交易秩序方面发挥了不可替代的重要作用。然而通过多年的司法实践发现关于预告登记制度仍存在着以下问题，影响制度的充分落实，使很多房地产消费者的权益难以得到保障：

（一）预告登记制度申请条件过于严格

《物权法》规定当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议按照约定可以向登记机构申请预告登记。且《房屋登记办法》第69条虽规定了预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记的情形。但《房屋登记办法》第七十条关于办理预告登记需提供的材料中规定，申请人除需提供申请书、身份证明、已登记备案的商品房预售合同外，仍需提供买卖双方关于预告登记的约定及其他必要材料，故预购人在开发商不同意或不配合提供必要材料情况下是无法单方办理预告登记的，即无论是新房还是存量房，买卖双方有约定才可申请预告登记，如双方达不成办理预告登记的合意，在开发商或出卖人不同意或不配合提供必要材料情况下买受人单方是无法申请预告登记的。这种过于严格的规定是导致大量的房地产消费者所购房地产未能及时进行预告登记的原因。

（二）出卖人不配合办理预告登记时买受人维权面临法律障碍

我国《物权法》规定预告登记不是必须办理的，买卖双方签订协议后可以申请预告登记，也可以不申请预告登记，这就为出卖人不办理预告登记提供了法律支持。在开发商长期停工或无法办理不动产权属转移登记的项目，买受人即便交纳了全部房款，因开发商长期交不了房，不动产产权也长期在开发商名下，买受人所预购房地产随时面临不确定的风险。而在买受人想申请预告登记开发商又不配合的情况下，买受人维权面临法律障碍，这对买受人很不公平。

（三）预告登记失效的条件含义不明确

《物权法》第20条中规定了“预告登记后，债权消灭或者能够进行不动产登记之日起三个月未申请登记的，预告登记失效”，但却未对能够进行不动产登记的规定条件和标准予以明确，买卖双方对于“能够进行不动产登记”的条件的认定标准会产生不同理解，也没有任何部门对“能够进行不动产登记”所应符合的条件予以解释，容易发生争议，使交易双方无所适从，不利于不动产物权登记制度的落实。

以上这些不足大大制约了预告登记制度的适用，使这一良好的制度没有充分发挥其应有的作用，社会效果打了折扣。进一步完善不动产预告登记制度，有利于这一制度的真正落实和广泛应用。预告登记制度的法律预期后果能有效引导交易者行为模式的合法化，大大减少已签约的出卖人的违约冲动，更好地为房地产消费者提供获得不动产所有权的法律保障，有利于建立诚实守信的房地产交易市场秩序，保护不动产交易的安全。

六、对现行不动产预告登记制度的建议

（一）适当放宽办理预告登记的条件，不以出卖人同意为前提

为了充分保护消费者的合法权益，也为了促进房地产交易市场的诚实守信秩序，在立法中不应规定只有双方当事人的有预告登记约定的情况下才可以提起预告登记申请，这对买受人不公平。特别是在开发商因资金不足等原因导致项目开发周期漫长时，项目长期不能满足交房及办理不动产证的条件，开发商对进行商品房预告登记也没有什么利益可言，即使不履行该义务也没有什么不良法律后果，就根本没有办理预告登记的压力和动力，而交付了全部购房款的买受人所购买房屋却随时面临不确定的风险。建议法律规定除当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议按照约定可以向登记机构申请预告登记外，再增加在出卖人不同意给房地产买受人办理预告登记时，如不动产没有被抵押、查封等权利限制，买受人可以根据已备案的不动产买卖合同、不动产管理部门产权情况的查询结果、交纳大部分或全部购房款的凭证（如有约定办理预告登记的条件和期限的，提供满足条件或期限的证明），不依赖出卖人的同意和配合可独立申请办理预告登记。

（二）将办理不动产预告登记设定为出卖人的义务

房地产交易的目的是取得其所有权，为有效避免在已支付了对价的房地产消费者合法权益遭受不确定的损害，将为买受人办理预告登记设定为出卖人的义务，有利于稳定诚实守信的交易秩序，也不损害出卖人的利益。

（三）给予买受人向法院提起办理预告登记诉讼的权利

将办理不动产预告登记设定为出卖人的义务后，建议法律规定出卖人怠于配合办理预告登记的认定条件和标准，比如“未按约定配合买受人办理预告登记”“人为阻止办理预告登记的条件成就”等，当这些条件满足时，给予买受人向法院提起办理预告登记诉讼的权利，买受人可以据此判决向登记机关办理预告登记，这就为房地产消费者维权提供了有力的法律保障，有利于充分保护房地产消费者的合法权益。

（四）明确预告登记后“能够进行不动产登记”的条件，增强条文的可操作性

众所周知，对于预购开发商的房屋，只有完成所有权初始登记才可办理房屋所有权转移登记。而初始登记事项是由开发商进行的，预告登记权利人要获知该商品房是否已经进行了所有权的初始登记，需要由该房地产开发商对其告知。因此，房地产开发商在预售商品房建成后不仅有及时进行所有权初始登记的义务，还有通知预告登记权利人及时进行所有权转移登记的义务，并且还应当积极协助权利人办理房屋所有权转移登记。所以“能够进行不动产登记之日”至少应包括该房屋完成了所有权初始登记、买受人已知悉完成了所有权初始登记、开发商能够协助预告登记权利人实现所有权转移登记的各种手续三个条件。

（作者单位：郑州金成房地产有限公司）