住宅建设用地使用权届满续期的法律研究

2017-01-17周铁岭

中州建设 2017年1期

张凯周铁岭

住宅建设用地使用权届满续期的法律研究

张凯周铁岭

一、引言

“无恒产而有恒心者，唯士为能。若民，因无恒产，则无恒心。”孟子在几千年前已经指明住房对于普通百姓的重要性，不仅是家庭中最重要的资产，也是安身立命之所在。然而，2016年4月温州部分地区住宅用地20年使用权届满后需缴纳高额续期费用的问题，不仅损害了“百姓居者有其屋”的信心，也被舆论解读为当前房地产市场与经济的重大利空。

我国最初在建设用地使用权届满续期的制度中规定，建设用地使用权届满续期必须满足两个条件：申请批准与有偿续期。其中1990年实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，建设用地使用权期满，土地使用者可以申请续期，重新签订土地使用权出让合同，支付土地出让金，并办理登记。届满未申请的，由国家无偿取得地上建筑物及其他附着物的所有权。1995年出台的《城市房地产管理法》进一步明确，建设用地使用权期限届满后需继续使用土地的，必须于期限届满前一年申请续期。而2007年生效的《物权法》第149条规定“住宅建设用地使用权届满后自动续期”，取消了土地使用权续期的申请条件，但对续期费用、续期次数以及续期年限等方面未作明确规定，留下了一系列隐患。虽然当前出现续期问题的只是个别城市，但这一问题的悬而未决，持续影响人们对房产价值的预期。因此，本文通过对国内主要观点的总结归纳，并借鉴英国以及我国香港地区的土地批租制度①土地批租是国家土地使用权有偿使用的一种形式，即将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用单位，土地批租的费用由使用单位一次交付。，提出今后的制度设计原则与方向，期待为这一问题的解决提供参考与借鉴。

二、住宅建设用地使用权期限届满后续期方式的理论评析

（一）续期是否有偿

国内主张无偿续期的学者认为，首先，自动续期，意味着建设用地使用权人无须经过相应的程序，缴纳相应的费用，建设用地使用权就会自行延续，否则，缴纳相应的费用不符合自动续期的精神[1]。然而，我国是社会主义公有制，其政治基础和法律基础是社会主义的“国家统一所有、人民均享地利”的思想。所获土地收益应为民众共有，而不是让政府从土地中不断地攫取利益，因此百姓享有的建设用地使用权不应被使用期限所限制[2]。其次，无偿续期也是民生保障的需要。《物权法》明确规定保护权利人的物权，而住房作为民众的私有财产，更应为法律所保护。此外，民众对住宅建设用地本身只能享有有限的权利，如果有偿续期将更加削弱房屋所有权人的权利，加重所有权人的经济负担，与国家保障民生的精神相违背，同时也不符合十八届五中全会共享理念的要求。再次，立法之初规定住宅建设用地70年使用期限的目的是排除住房市场化改革中遭遇的阻力，而非收取高额续期费用。最后，这是贯彻城镇国有土地与集体土地同地同权要求的需要。针对农村宅基地可以无偿取得以及无偿续期的规定，城镇住宅建设用地也应当解除使用期限的规定[3]。但值得注意的是，首先，虽然“自动”包含着对无偿续期的潜在肯定，但《物权法》起草过程中对这一规定多次反复，以及全国人大对这一规定至今未做出相关解释，而是采取一种回避的的态度。因此，不能因“自动”而轻易否定有偿续期的可能[4]。其次，政策是否合理，也出于对历史、现在以及未来的多重考量，尤其是当前改革不断深化，经济迅猛发展的时代，更应立足当下，面向未来。

主张有偿续期的学者认为，首先，从法理上来说，住宅建设用地使用权届满后的续期行为，实质上是建设用地使用权的再次取得，续期是否有偿应取决于所有权人的意愿。使用权人通过缴纳相应的土地出让金初始取得土地，实质上是所有权人通过取得对价放弃了一定年限的土地使用权，期限届满使用权人想要继续使用土地，自然应当再次缴纳相应的费用，而无偿续期将产生土地用益物权与所有权性质的混淆，造成变相的“土地私有化”，与我国土地公有制制度相违背。其次，由于我国未对住房征收遗产税，无偿续期实质上是对房屋所有权人的变相补贴，也会造成土地收益集中在部分阶层手中，导致土地资源占用不均，加剧贫富差距，不利于社会公平。同时，补贴房屋所有权人会促使更多人放弃租房，从而导致租售失衡[5]。再次，土地收益具有很强的财政属性。建设用地使用权的有偿续期可以获得稳定的财政收入，为经济发展和社会民生提供充足的保障。最后，有偿续期能够有效提高房屋的保有成本，促进现有房地产存量的盘活与优化配置。

然而，如果我国未来征收房地产税，并建立了良好的地方财政体系，关于后一种理论，即以有偿续期弥补相关税收的缺失，即丧失了理论基础。所以，有偿续期的核心在于，政府不能基于少数阶层利益而改变我国土地公有制的制度基础。

因此，必须深思的是，让利于民并不需要改变土地公有制，可以通过降低续费标准等多种方式实现让利于民维护社会公平的目标。实际上，建设用地使用权的届满续期和首次取得具有显著区别：土地所有权人不存在土地征收与开发建设成本。从长远的眼光来看，伴随着国民经济的快速发展，以及房地产相关税收的开始征缴，政府可以依据续期费用、房地产税收总额或人均额，对续期费用进行减免。而且，以年租制为基础，采取房产税附加模式收取土地使用租金，也可以充分利用未来房地产税评估及征收体系的便利，最小化制度的实施成本。

另外，部分学者主张，有偿续期而不缴费，仅保留其居住权，限制其在转让、抵押方面的权利[6]。笔者认为，虽然这种方式能够提高有偿续期的适用性，但给予了房屋所有权人无偿居住权，对于其他民众显失公正，不利于社会公正理念的体现。同时，我国住房信息的逐步联网以及社会信用体系的日益完善，会进一步促进有偿续期的适用。有学者主张，可以依据住房数量，住房价格或者住房面积区别对待确定减免续费比例，进而保障困难群众的经济利益。但是，由于房屋所在区位所带来的房产价值不同，只能谨慎适用。

因此，笔者认为，从长远的眼光来看，未来制度制定的重点，不是有偿续期或者无偿续期，而是协同完善房产税、年租制等制度安排，以租税并行的制度设计，为减免土地有偿续期费用、实现让利于民提供充足的空间。

（二）续期年限如何确定

目前，关于续期的次数与年限，理论界主要有三种意见。第一种意见认为，对于住宅建设用地使用权可以有偿无期限、无次数的续期。第二种意见认为，建设用地使用权只是对土地所有权部分权能的有限出让，连续续期相当于土地所有权买卖，等同于土地私有化。为了保持土地公有制的基本原则，续期次数以一次为限，续期年限不能过长[7]。第三种意见认为，续期次数若以一次为限，可能导致建设用地使用权年限届满而房屋完好的矛盾，因此，民众只有在建设用地使用权年限届满而房屋存在时才享有续期资格，允许再次续期，如果期限届满房屋已经不存在，也就丧失了续期的意义，这也与《物权法》的立法精神相一致[8]。

笔者认为，所有权地位的体现，关键在于是否具有最终的处置权与收益权，而非使用者使用期限的长短。也就是说，只要使用权人为了使用土地与房屋而继续向国家缴纳土地使用费，那么即使是无限次续期，其实质也只是对土地的长期租用，而非所有权买断。同时，国家可以通过土地利用规划、城市规划、拆迁补偿等手段，实现优化配置土地资源的处置权，因而没有必要强制规定使用期限的长短。更为重要的是，随着住房理念、材料技术的迭代更新，政府、市场、民众势必会介入城市社区与老旧建筑的改造升级，地上建筑便很可能会在土地使用权期限内，不断被赋予新的生机，因此，与当下不同，未来我们或许更需要动态更新而非静态折旧的理念。根据建筑物寿命而判定续期期限，在未来未必可行。

因此，笔者认为，只要使用权人按时交纳续期费用，建筑更新符合国家相关规划并付出合理成本，那么我们就不需要强制规定续期的次数与年限。

三、住宅建设用地使用权续期制度设计的原则与方向

（一）经验借鉴

改革开放之后，我国最早实行的土地有偿使用制度，实际上起源于我国香港地区的土地批租制度，因此，本章将简要介绍我国香港地区在建设用地使用权续期问题上的制度模式，来根治化解我国现有的制度困境。

1. 香港地区模式

鸦片战争之后，香港沦为英国殖民地，开始实行土地批租制度，即土地所有权归英国皇室所有，由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性交纳规定期限内的土地使用权出让金。1997年香港回归后，根据《特区基本法》，香港特区土地属于国家所有，由特区政府负责管理，但土地批租制度被延续下来。

对于续期问题，根据中英联合声明，“除短期租约和特殊契约外，在回归之前期满而没有续期，如承租人愿意，均可续期到不超过二零四七年六月三十日，不再补缴地价。从续期之日起，每年缴纳与当日相当的该地应课差饷②差饷是间接税的一种，是香港对地税的说法，主要按土地价值、房产价值或者物业租值根据一个比例计算，由政府向土地或房屋的所有者征收。租值的百分之三，此后，随应课差饷租值的改变而调整”。因此，续期土地业主每年应缴纳的租金约为每年物业估计市值租金的0.15%。因此，香港土地续期后按年度缴纳的地租在很大程度上仅具象征意义。

总体来说，我国香港地区的模式主要有四个特点：第一，自动有偿续期。尽管香港地区地租收取的象征意义较强。第二，房地产税与地租并行。既向土地使用权人收取地租，也对房地产保有收取房地产税。第三，收取方式灵活，有利于减轻一次性缴纳土地使用租金的负担。第四，对续期期限并无明确规定。

（二）制度设计原则

第一，合法。未来住宅建设用地使用权续期规定，必须坚持土地公有制不动摇，在《宪法》与《物权法》的框架内，开展制度设计。

第二，合理。制度既要立足现在，又要面向未来，以发展的眼光，评估不同方案对土地制度、房地产市场、经济发展、财税体系、社会民生等各方面的直接与间接影响，从多目标满足、多政策协同的角度，选择最为合适的制度设计。

第三，合情。房屋事关百姓福祉，也检验着我国社会主义制度的优越性，因此，无论是制度顶层设计，还是具体贯彻执行，都应当以百姓为核心，尊重百姓的自由选择权，同时充分考虑中低收人群体的经济承受能力，制定合理的续缴标准，为今后制度的有效落实奠定坚实的民意基础。

（三）制度设计的方向

第一，实行自愿续期。在免予申请的基础上，由住宅建设用地使用权人，结合自己意愿，决定是否续期以及续期年限等环节，国家不做强制性规定。

第二，结合房地产税制改革，建立租税并行体系，以年租制为基础，设定合理的续缴标准和续缴方式。同时借鉴外国成功经验，开征房地产税与遗产税，完善房地产税收体系。各地政府根据土地有偿使用租金内涵、地区经济社会发展情况、房地产保有税收总额等要素，以年租制为基础，分类设定续缴标准。实行分年度缴纳或一次性缴纳多年费用等多种灵活的续缴方式，满足不同权利人的不同需求。同时，需要考虑中低收人群体的经济承受能力，期满后其土地出让金的缴纳数额可以缓缴、减缴、免缴，土地出让金的续缴也可随房地产税一起缴纳，减少缴纳过程中的制度成本。

第三，为了满足公共利益，促进土地资源优化配置，政府可以在广泛论证，并征得土地使用权人同意的情况下，根据土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等，自行或吸引市场、社会主体，采取社区更新、建筑改造、拆迁补偿等手段，完善土地用途，提升土地集约节约利用水平。

第四，完善不动产统一登记制度，完成全国房地产登记联网，为自动续期、登记提供基础。建立有效的社会征信体系与信息机制，减少续期缴费过程中的潜在成本。

（四）当前急需采取的举措

第一，应由全国人大或者有关部委展开论证与研究。在现今信息网络时代，政府态度以及信息发布的滞后性将给民众无尽的想象空间，给社会带来无法忽视的猜想成本，尤其是现在，房屋已身系民众资产与经济大局，只有尽快开展相关研究，明确制度方向，做出法律和政策性的解释，从而回应社会舆论，避免地方无所适从。

第二，在已经或即将面临续期问题的地方，开展试点。如深圳市、温州市等，开展相关试点，把握制度设计的方向，同时积累相关经验。