“新常态”下的生猪屠宰检验检疫监管模式的思考

2017-01-17冯新平

中国畜牧兽医文摘 2017年5期

关键词：肉品监督机构产品质量

冯新平

(广东省韶关市乳源瑶族自治县动物卫生监督所,广东韶关 512700)

“新常态”下的生猪屠宰检验检疫监管模式的思考

冯新平

(广东省韶关市乳源瑶族自治县动物卫生监督所,广东韶关 512700)

生猪屠宰检验、检疫是确保生猪产品质量安全的重要手段，分别由屠宰企业和动物卫生监督机构负责实施。本文针对当前生猪屠宰检验、检疫模式、监管要求和弊端进行分析，提出了在国务院机构改革和职能转变的“新常态”下，进一步理清企业主体责任与政府机构监管责任，实行检验检疫归并屠宰企业实施，从而实现保障生猪产品质量安全目标。

生猪屠宰检疫检验质量安全

为保障生猪产品质量安全，国家建立了生猪屠宰肉品品质检验与检疫制度，在同一条生产线上有检验、检疫两套人马。然而，检疫、检验制度的分设暴露出检验、检疫难以落实到位，出现责任问题推诿等现象，给生猪产品质量安全埋下隐患。目前，检验、检疫工作均由农业部门监管，如何规范、高效实施生猪屠宰检验、检疫和监管工作成为农业部门研究的新课题。在“新常态”下，通过修订有关法律法规和检验检疫标准及制度，实现检验、检疫归并，实现生猪屠宰检验、检疫工作精简高效。

1 现行生猪屠宰检验检疫的模式

现行检验检疫制度是屠宰检验与屠宰检疫分设。根据《中华人民共和国动物防疫法》第八条“县级以上人民政府设立的动物防疫监督机构依法对动物及动物产品实施检疫”和国务院《生猪屠宰管理条例》十三条“生猪定点屠宰厂（场）应当建立严格的肉品品质检验管理制度，经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志，未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的，不得出厂（场）”的规定，生猪屠宰企业负责实施屠宰检验，动物卫生监督机构负责屠宰检疫。因此，生猪屠宰过程的产品质量把关分为屠宰检验和屠宰检疫两部分。

2 现行生猪屠宰检验、检疫监管要求

2013年，按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，商务部已将畜禽定点屠宰监督管理职能移交农业部，也就是说，生猪的屠宰检疫、肉品品质检验监管等均由农业部门承担。

目前，生猪屠宰监管职能己划转到农业部门承担，监管主体变了，监管的依据、手段未变，有关的法律法规和检验、检疫规程仍在修订过程中[1]。按照现行的生猪屠宰检验、检疫监管要求，动物卫生监督机构派驻（出）的官方兽医应对生猪屠宰按照《动物检疫管理办法》和《生猪屠宰检疫规程》等实施屠宰检疫，包括入场监督查验、宰前检疫（合格的出具准予屠宰通知书）、同步检疫，合格的加施检疫合格印讫印章，出具检疫合格证明；不合格的出具检疫处理通知单，监督屠宰企业作无害化处理。屠宰企业按照《生猪屠宰产品品质检验规程》（GB/ T17996-1999）实施肉品品质检验，包括入场检查、违禁物质检测、药物残留检测、宰前检验并申报宰前检疫、同步检验，合格的加盖检验合格验讫印章、出具肉品品质检验合格证明，不合格的作无害化处理。

3 现行生猪屠宰检验检疫制度的弊端

在现行的检验检疫制度下，屠宰检验是企业行为，是企业对产品质量把关的行为，屠宰检疫由动物卫生监督机构执行，既是代表政府的一种监管执法行为，同时又是一种行政许可行为。

3.1 未能落实企业对其产品质量安全负责的主体责任

根据《中华人民共和国产品质量法》第二十六条“生产者应当对其生产的产品质量负责”的规定，生猪屠宰企业应当对出厂（场）的生猪产品质量负责，这既是生猪屠宰企业的法定义务，也是应负的社会责任[2]。肉品品质检验的内容包括生猪入场查验、宰前健康状况，宰后头部、体表、内脏和酮体等有无病理变化、注水或者注入其他物质、有害物质、有害腺体、白肌肉（PSE肉）或黑干肉（DFD肉）以及国家规定的其他项目。从肉品品质检验内容可以得知，“生猪入场查验、宰前健康状况及宰后头部、体表、内脏和酮体有无病理变化”等就是传染病的表现症状和病理变化，也是生猪屠宰检疫的主要内容，这无疑是给屠宰企业推卸责任找了理由和借口，从而逃避履行“生猪屠宰企业的生猪产品质量安全第一责任人”职责。

3.2 检验、检疫难以落实到位

在同一个屠宰企业，同一条屠宰线上，对同一头猪，由动物卫生监督机构的官方兽医实施检疫，由企业品质检验员实施品质检验，两支队伍在同一岗位工作，既无法操作，又浪费人力物力，增加了运行成本，也给企业管理带来困难，极易导致安全生产与质量安全事故的发生[3]。根据《动物检疫管理办法》和《生猪屠宰检疫规程》要求，屠宰检疫包括入场监督查验、宰前检疫、同步检疫等，设置为9个岗位13刀，即使再精简合并，至少要配备4名人员才能满足正常的检疫工作。

一是，由于受到人员编制的限制，动物卫生监督机构难以派出足够的官方兽医实施生猪屠宰检疫。受历史原因的影响，派驻（出）生猪定点屠宰场的检疫人员多数为工资自筹人员，靠收取动物及动物产品检疫费来弥补工资收入，特别是暂停征收动物及动物产品检疫费后，当地编制部门无法增加人员编制，或采取社会购买的方式聘请检疫人员。社会购买方式聘请的检疫人员，由于工资待遇较低，导致人员不稳定，有钱请不到人的现象时有发生。二是，有了动物卫生监督机构派驻（出）的官方兽医实施生猪屠宰检疫，导致屠宰企业淡化肉品品质检验工作。有报告指出：2015年4月，全国3万多家畜禽屠宰企业，有肉品品质检验人员43695人，其中有资质的26689人，一个企业平均不到1人，且大多数集中在规范的规模化屠宰企业。除少数大中型屠宰加工场所外，县级以下生猪屠宰场点大多难以做到按要求开展肉品品质检验工作。三是，企业主体责任与政府机构监管责任难以区分。动物卫生监督机构与生猪屠宰企业的两套人马同检同一头猪，一旦出现产品质量问题，责任很难分清。例如：新闻媒体报道的河北山东生猪多地生猪检疫如同虚设事件，就暴露出屠宰企业与监管机构责任划分不清的现象，假设屠宰企业在生猪入场查验时能够严格把关，拒绝未经产地检疫的生猪进入屠宰场，这一问题就轻松地解决了。

3.3 不利于生猪屠宰行业的健康发展

从生猪入场到生猪产品的出厂，生猪屠宰检疫人员都在实施检验行为，从另外一个角度来看，是生猪屠宰检疫人员直接参与了屠宰企业生产生猪产品的行为。对于生猪产品能否出厂，也要经过生猪屠宰检疫人员的行政许可（出具检疫合格证明）方能出厂。因此，动物卫生监督机构扮演了“既是运动员，又是裁判员”的角色，把握着特殊的权利，不利于生猪屠宰行业的健康发展。

3.4 社会误解了动物卫生监督机构的职责

“放心肉”是广大消费者关注的焦点，也是新闻媒体关注的对象。特别是新闻媒体常常向社会宣传“只要经过检疫的猪品就是放心肉”，误导了广大消费者和有关职能部门。例如，某省农业厅邀请新闻记者做的新闻报道，强调经过检疫部门检疫的生猪产品是没有传染病和寄生虫的，可以放心食用，忽略了屠宰企业对肉品品质检验的地位作用。

事实上，屠宰检疫的对象仅仅是规定病种的动物传染病及寄生虫病，屠宰检疫的生猪产品只是保证了其动物卫生安全。只有屠宰检疫与品质检验同时落实到位，才能保证生猪产品为“放心肉”。近年来屡屡发生的肉品质量安全案件，也导致社会对动物卫生监督机构履责不力的质疑和误解，同时也成为法纪部门“关心”的对象。

4 “新常态”下的生猪屠宰检验检疫模式思考——检验检疫归并

李克强总理在国务院机构改革和职能转变动员会议上指出：转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题。既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好，是我国经济社会发展到这一阶段的客观要求。因此，实行生猪屠宰检验检疫归并是国务院机构改革和职能转变要求的一项重要内容，也是督促屠宰企业切实履行“生猪产品质量安全第一责任人”职责的重要手段。

4.1 生猪屠宰检验检疫归并的可行性

生猪屠宰检验、检疫是两项工作，分属生猪屠宰企业和动物卫生监督机构监管，有各自的操作规程。由于工作内容重复、难以按既定规程实施，时常出现责任推诿，导致检验、检疫工作不到位现象时有发生。目前，检验、检疫工作均由农业部门统一监管，完全可以通过修订有关的法律法规和检验检疫标准及制度，实现生猪屠宰检验、检疫归并，使生猪屠宰检验、检疫工作更精简高效。

4.2 简政放权，取消对生猪产品流通的行政许可

根据《国务院机构改革和职能转变方案》的要求：减少和下放生产经营活动和审批事项，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可。动物检疫是依照《动物防疫法》实施的行政行为，出具的动物检疫合格证明是行政许可的法律文书。生猪屠宰企业出厂的每头的生猪产品都必须取得行政许可的法律文书——检疫合格证明，方能上市流通。

通过检验、检疫归并，取消生猪产品流通的行政许可——发放动物产品检疫合格证明，农业部门将不对生猪屠宰企业出厂的生猪产品实施许可，对生猪屠宰企业设置准入许可，获得许可的生猪屠宰企业对其生产的产品实施检验检疫，出具产品合格证明。屠宰企业应当配备足够的兽医专业人员和检验检测人员，落实生产过程中的检验检疫工作，动物卫生监督机构的官方兽医依法监管屠宰企业的生产经营行为。

4.3 加强监管力度，提升生猪产品质量安全

检验、检疫归并后，撤回派驻（出）生猪定点屠宰场的检验人员，并不等于弱化对生猪屠宰企业的监管，而是通过整合资源，充分发挥监管部门的监管功能，督促屠宰企业切实履行“生猪产品质量安全第一责任人”职责，不断提升生猪产品质量安全。

4.3.1 遵循循序渐进的原则。检验、检疫归并过程不是一蹴而就的，而是有一个转变适应的过程。首先，要督促屠宰企业必须配备足够的兽医专业人员和检验检测人员。动物卫生监督机构原聘请的编外检疫人员，可以转岗到屠宰企业实施检验检疫；其次，对于屠宰企业聘请的检验检疫人员，政府可采取补贴的形式，从而减轻屠宰企业的负担；三是，动物卫生监督机构要采取传、帮、带的形式加大对检验检疫人员的培训指导，使其能独立实施检验检疫工作。

4.3.2 加强日常监管。建立生猪定点屠宰厂（场）风险管理制度，动物卫生监督机构按照风险等级评估标准，评定监管对象的风险等级，根据风险等级确定监督检查频次，重点检查屠宰企业的入场生猪的持证（含免疫耳标佩戴）和违禁物质检测、药物残留检测、检验检疫、动物防疫措施等执行情况。在监督检查过程中，做到有目的、有重点地开展监督检查，发现有不符合要求的及时发出限期整改通知，对于屡教不改的则启动执法程序，严厉打击违法行为。

4.3.3 加大生猪产品的安全监测

根据《农产品质量安全法》和《农产品质量安全监测管理办法》等法律法规和相关规定，加大对生猪定点屠宰企业的入场生猪和生猪产品进行监测。采用风险监测（包括例行监测、风险普查、专项监测）和监督抽查方式依法对生猪定点屠宰企业的入场生猪和生猪产品进行抽样监测，并对违法行为进行查处。