在职能转变与重心调整中不断增强兽医行业政策供给有效性——基于兽医行业市场主体行业政策需求调研的思考

林湛椰 杨 浩 许世勇

在职能转变与重心调整中不断增强兽医行业政策供给有效性
——基于兽医行业市场主体行业政策需求调研的思考

林湛椰 杨 浩 许世勇

增强政策供给有效性，提高政策供给质量，是推进供给侧结构性改革的重要抓手，也是建设服务型政府的应有之意。为了解新形势下兽医行业市场主体对行业政策的需求，增强政策供给有效性，2016 年 8—11 月，调研组先后到浙江、江苏、四川、河北等地，实地走访了养殖场（户）、屠宰企业兽药生产企业、宠物诊疗机构、动物疫病检测机构和涉农银行保险机构等兽医行业市场主体。调研中发现，各兽医行业市场主体对于兽医主管部门加快行业标准体系建设、优化财政补助政策，以及进一步转变职能、释放市场活力等方面，都有较强烈的诉求。调研组认为，在当前国家宏观经济下行压力持续加大的背景下，如何从自身的工作职能转变与工作重心调整出发，通过不断优化政策供给来更好的激发市场主体活力，从而促进相关产业的稳步发展和转型升级，已成为摆在各级兽医主管部门面前的迫切任务。

1 实施以落实主体责任为导向的动物疫病防控政策，切实提高动物疫病防控政策的针对性与实效性

由于历史原因，长期以来各级政府在动物疫病特别是重大动物疫病防控工作中“大包大揽”，几乎承担了全部的责任。然而在调研中发现，只有部分散养户希望继续执行现有政策，认为不仅自己免疫不应该出钱，当免疫出现副反应时还要有人来赔偿损失。而绝大部分规模养殖企业均迫切希望改变现行政策。他们愿意自觉履行防疫主体责任，而希望政府为其提供养殖场生存空间的政策保障，病死畜禽无害化处理的政策支持，以及更为丰富的政策性保险产品供给。当前，全国动物疫病防控形势依然严峻，病种多、病原复杂、污染面大，流行范围广。重大动物疫病在部分区域仍呈流行态势，人畜共患病呈上升趋势，外来动物疫病传入风险持续加大，动物疫病防控仍是制约畜牧业发展的根本问题。而规模化生产、集约化经营是我国畜牧产业发展的必然方向，动物疫病防控政策的制定应顺应这种发展趋势，更多地考虑规模化养殖企业的政策需求。建议合理界定政府在动物疫病防控工作中的职责和边界，明确落实养殖者的主体责任，充分发挥兽医服务机构的作用，逐步建立以养殖者为主体、以政府为主导、全社会共同参与的责权统一的疫病防控体系。加大政策支持力度，鼓励各地根据当地畜牧业发展状况、动物疫病流行特点、人员队伍技术力量、可调配资源情况等多种因素，实行区域化的防控策略。针对具体病种制定监测与净化实施方案，在以免疫为主的基础上，逐步采取以监测、扑杀为主，区域化管理和市场准入相配套的综合防控措施，有计划地开展疫病净化，推进无疫区和无疫企业建设。

2 建立和完善以全程可追溯和信息公开为基础的兽医卫生监管体系，加快形成“奖优罚劣”的监管机制

我国兽医行业主体类型复杂，在监管上更呈现出“点多、面广、时空跨度大”等特点，监管难度十分大。基层兽医主管部门普遍反映，不仅自身可调控的资源和可使用的手段十分有限，系统内部还存在着监管信息资源整合共享不足，信息“孤岛”现象严重，“重信息采集、轻信息分析”等问题，难以实现监管工作的精准化和信息化。有企业代表感慨，现在是“守法的成本太高，而违法的成本又太低。”一个不守规矩的企业在一个地方违规受到处罚，换个地方甚至在原地换企业名称，又继续经营；而守法的企业却要承受市场被搅乱后的额外成本，从而使市场失灵，在一定程度上造成“劣币驱逐良币”的不正常现象。目前，农业部正在大力推进信息化管理系统的深度整合，“成都智慧动监”和辽宁“e 动监”信息平台建设等基层的鲜活实践也已经取得了示范性经验。这说明充分利用信息技术手段，尽快建立和完善以全程可追溯和信息公开为基础的监管体系，可以在一定程度上解决上述弊端。建议按照“一体化设计、标准化开发、模块化集成、平台化运行”的原则，加快建成全国统一的从养殖到屠宰全链条兽医卫生信息化监管系统，通过信息资源的全国共享、实时查询，以及对监管对象的自动分级、风险报警等功能，切实提高监管的及时性、精准度和风险管控的能力，实现养殖产品“来源可查、去向可追、责任可究”。如此，可以从客观上有效提高兽医卫生领域的违法成本，加快形成“奖优罚劣”的监管机制，维护和保障市场的公平与正义。

3 扩大政策补助范围，以无害化处理的“全覆盖”提升动物源性食品安全保障能力

实践表明，对病死畜禽进行无害化处理，是从源头上保障动物源性食品安全的重要举措。然而目前我国全国性的无害化处理补助政策，仅针对生猪，而未纳入其他养殖动物。据统计，2015 年全国养殖环节病死猪无害化处理总数为 2 670 万头，而产地检疫环节检出的 306.56 万只（头、羽）病害畜禽中，病死猪为72.07 万头，仅占 23.5%。由此可以推算，养殖环节其他病死畜禽的总数应该非常大。据了解，北京、山东、四川等地已在试行将主要的养殖畜禽全部纳入无害化处理的补助范围。这种“全覆盖”的做法，对当地防控动物疫病，减少养殖户损失，保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全和生态安全都发挥了较显著的成效。很多养殖业主反映，目前牛、羊和家禽的养殖量和养殖风险非常大，但病死的牛羊禽却不能享受与病死猪相似的无害化处理政策，非常希望政府能扩大无害化处理政策补助的范围。建议进一步加大病死畜禽无害化处理的补助力度，逐步拓展无害化处理补助政策的适用范围，将主要的养殖畜禽全部纳入无害化处理的补助范围，实现无害化处理“全覆盖”。

4 完善生猪定点屠宰点的分级设立标准，建立以质量管控为核心的监管机制

自1998年《生猪屠宰管理条例》颁布实施起，全国开展了多轮生猪屠宰点清理整顿工作。特别是2011 年 12 月，商务部等九部委联合印发《关于加强生猪定点屠宰资格审核清理工作的通知》（商秩发〔2011〕 493 号），要求各地于 2012 年 7 月前全面完成审核清理工作，但有些地方反映直到目前当地生猪屠宰点的清理整顿还处于“进行时”。调研中发现，随着生猪屠宰点清理整顿工作的推进，各地存在的清理整顿标准不统一、清理整顿难度越来越大、产生的社会矛盾越来越突出等问题日益突显。一方面，被压缩的屠宰企业不甘心就此退出，提出各种诉求以阻碍清理整顿工作的推进；另一方面，被保留的企业对进一步加大投入进行升级改造的意愿不高，不利于屠宰行业的健康发展。基层呼吁，改变当前以控制数量为主要目标的清理整顿思路，逐步建立以质量管控为核心的监管机制。建议尽快研制全国统一的生猪定点屠宰点分级（如设 1 至 5 级）标准，在明确规定设立生猪定点屠宰点的最基本标准的基础上，根据屠宰点设施设备、工艺流程、环境条件、管理水平、技术力量和产品质量检测能力等方面的指标，评定其等级。各地（设区的市）可根据自身实际情况，决定具体以哪一个等级作为当地设立屠宰点的最低标准，报省级兽医主管部门备案后，按照相关规定对屠宰点实行分级管理。

5 分类制定兽药用药政策，促进宠物诊疗行业健康发展

近年来，在社会经济发展、人口老龄化、家庭结构和婚育状况等因素的推动下，我国宠物行业以年均 30% 以上的经济增长率迅速发展。据估算，目前我国至少有宠物 1 亿只（条），市场规模超过1 000 亿元；而且根据专家估计和业内判断，未来十年我国饲养的宠物数量还将出现爆发性增长。但我国目前现行的兽药政策，多是基于养殖业发展而制定的，许多规定并不适用于宠物诊疗行业。在宠物医院调研时，一线的临床兽医强烈呼吁将“禁止将人用药品用于动物”的规定调整为“禁止将人用药品用于食用动物”。他们认为，因为随着宠物年龄的增长，宠物老年病、内科病的发病率呈上升趋势，而在宠物疾病，特别是老年病、内科病的治疗中，使用人用药品是不可避免的，西方发达国家在实践中也多有采用。我国现行的规定使得兽医们一方面要面临兽医执法部门的处罚，另一方面还要应对可能出现的诊疗纠纷，这严重制约宠物诊疗行业的发展。又如兽药典中对兽药规格所做的强制性规定，不可能同时适用于规模化养殖场和宠物医院两个完全不同的使用环境。针对不同用药对象，兽药的用量差异非常大。例如驱虫类药物在宠物诊疗中用量很小，兽药的规格就应该小；而在规模化养殖场治疗中用量很大，规格就应该大。建议随着宠物产业驶入发展的快车道，应及时分类制定兽药用药政策，取消对兽药规格的强制性规定，从而有效保障和促进宠物诊疗行业的健康发展。

6 加快政策性保险创新步伐，用市场化手段全面提升畜牧业抗风险能力

调研中发现，各地在推进病死猪无害化处理工作的过程中，均将无害化处理与保险联动作为最重要的一个抓手，而凡是保险工作开展推进有力的地方，其无害化处理工作都高质量得到了落实。许多养殖场户也提出，希望尽快改变当前政策性保险品种少、覆盖面窄的现状，实现对养殖畜禽种类的“全覆盖”和对畜禽养殖过程的“全覆盖”。可以说，随着保险政策逐渐深入人心，建立生产与保险联动机制，是用市场化手段提高畜牧产业抗风险能力，促进产业发展的有效途径。建议加快政策性保险的创新步伐，扩大银行保险支持兽医卫生工作试点的范围，建立健全以防范疫病风险为主要内容的产业风险防范机制，为整个产业健康发展提供强大的市场推动力。

摘自《中国动物检疫》2017年2期