浙江省畜禽粪便资源化利用调查

文│李冉 张灿强（农业部农村经济研究中心）

浙江省畜禽粪便资源化利用调查

文│李冉 张灿强（农业部农村经济研究中心）

近几年来，国家越来越重视农业的可持续发展，提出“一控两减三基本”，畜禽粪便资源化利用是其中重要的组成部分。特别是2014年，《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）正式出台实施，各地对畜禽养殖污染防治工作高度重视。浙江省作为我国经济发达地区之一，近些年来随着经济发展水平的不断提高，畜牧业生产发展与环境保护的矛盾愈加突出，其在畜禽粪便资源化利用方面做了许多有益探索，走在了全国前列，其经验值得研究借鉴。

一、基于养殖排放特点，制定治理思路

畜禽养殖排放具有与工业点源污染相比不同的排放特征和经济属性，具有点源与面源并存、养殖废弃物可利用性及利用过程物质循环链条长等特点。由于其独有的排放特征和经济属性，需要根据农业生态学和生态经济学原理，遵循客观规律开展污染治理。多年来，浙江省不断探索尝试，在充分尊重畜禽养殖排放特征和经济属性的基础上，结合其种植业和养殖业发展的现状采取以下治理思路。

1.针对养殖排放，完善相关法律法规标准。自2002年国家出台《畜禽养殖污染防治管理办法》以来，浙江省陆续出台多项法律法规标准，除了一系列发展生态循环农业的相关文件中，包含了畜禽污染防治内容外，省政府还专门就该主题发布了许多法规及标准。2002年，发布《关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知》，通知重点关注禁养区的划分，要求各地在2003年6月前完成划分；规定新建、改建、扩建畜禽养殖场必须实行“三同时”制度和环境影响评价制度。2005年，出台《浙江省畜禽养殖业排放标准》，明确规定了各品种“规模养殖场”的数量定义，该地方标准是浙江省未来一系列政策和执法的基础依据。

2010年，发布《关于进一步深化畜禽养殖污染防治加快生态畜牧业发展的若干意见》，强调各级农业部门要依据当地生态环境状况、水环境容量、环境承载力来编制生态畜牧业发展规划；建立了畜禽养殖污染物排放总量控制制度，对未来两年畜禽养殖污染排放总量设定了具体目标；对养殖业污染排放环境监管做出了具体安排。2010年，发布《浙江省生猪养殖业环境准入标准》，针对存栏200头以上的规模生猪养殖，在新建、扩建、改建中的选址规划、污染设施工艺与装备、种养结合消纳用地配比、废弃物利用指标、污染物排放控制指标等，做了详细的规定。2010年发布《关于促进商品有机肥生产与应用的意见》，明确将扶持有机肥产业作为畜禽污染防治和发展生态循环农业的重要组成部分，并提出了扶持思路。

2.根据环境容量，科学规划区域种养布局。为了促进畜牧业生产布局调整，2013年，省农业厅与环保厅联合制定发布《浙江省畜牧业区域布局调整优化方案》，来推动种养布局的调整，具体思路体现在：

一是按照环境承载量，设定本地区畜禽养殖总量和排放总量指标，要求浙江省各级政府根据当地农业废弃物处理能力和环境承载能力，合理确定畜牧业养殖规模。

二是科学规划布局，实现种养产业和谐发展。浙江省结合农业“两区”建设（粮食生产功能区、现代农业园区）的推进，统筹规划种植业和养殖业，科学测算落实养殖业生态消纳用地，使得畜牧业产生的废弃物能够就近为种植业所消纳，在一定经济范围内实现资源化综合利用，实现发展畜牧业、保障粮食安全、环境保护的多赢。

三是根据自然资源特点，因地制宜推进畜禽养殖业区域布局调整。对丘陵山地资源丰富的宁波、温州、台州、丽水等宜养区域，提高猪肉自给率，加快建设一批畜禽排泄物得到充分利用、规模适度的生态养殖场；对嘉兴、衢州等养殖过载区域，分别调减生猪总量45%和15%；对杭州、湖州、绍兴等养殖总量较平衡区域，重点完善资源化利用设施，全面提升产业层次。

3.确立治理重点，根据实际分步有序推进。浙江省对畜禽规模养殖场的整治重点经历由宽到严、由大到小的分步推进过程。以生猪养殖为例，2005年之前，其对“规模”养殖场的定义按照2001年出台的国家标准执行，为折合生猪存栏500头以上的养殖场；2005年开始，浙江省开展了“811”环境污染整治行动（“8”指的是浙江省八大水系，“11”是指全省11个设区市，也指浙江省政府划定的区域性、结构性污染特别突出的11个省级环保重点监管区），同时正式出台了该省自己的畜禽养殖业排放标准，该标准对“规模”的定义比国家标准更为严格，为折合生猪存栏200头以上的养殖场；自2010年开始，由于2005年以来，全省存栏生猪200头以上的7800个养殖场得到有效治理，整治的重点开始扩展到折合生猪存栏100头以上的养殖场，同时提高了畜禽养殖业市场准入的规模标准，要求新建、改建、扩建养殖场必须折合存栏生猪200头以上。

4.依据科学规律，建立三级物质循环体系。由于当前我国畜禽养殖排放主体与利用主体很大程度上不重合，同时，粪便资源化利用物质循环链条长且涉及养殖主体、种植主体、有机肥厂商等多个主体，使得要想充分资源化利用，需要在成本经济可行的更大范围内进行循环才能实现。遵循畜禽养殖排放特征和利用循环规律，浙江省基于科学种养规划创新出粪便资源化利用的三级循环机制。鼓励和支持养殖大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体进行农牧结合经营，依托自身农产品生产基地和家庭农场，通过种养结合、循环利用等模式，实现主体小循环；加强农牧对接、沼液利用、粪便收集处理相关节点建设，连接种养环节，实现区域中循环；以县域为单位，结合现代农业园区、粮食生产功能区建设，统筹布局农业产业和配套服务设施，整体构建生态循环农业产业体系，实现县域大循环。

5.培育适度规模、种养结合新型经营主体。粪便通过养殖主体自身进行消纳利用，是最直接、有效、经济的方式，此类种养结合主体在清洁生产技术应用、环保设施投资运营、树立良好环保意识等方面都具有优势。浙江省在推动粪便资源化利用过程中，依据适度规模、种养结合的原则，大力发展农林牧渔紧密结合的生态牧场和家庭农场。2010年出台的《浙江省生猪养殖业环境准入指导意见》规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场（小区）起始规模要求，达到折合生猪存栏200头及以上（各品种养殖场按照《浙江省畜禽养殖业污染物排放标准》中规定折算成生猪存栏量）；对采取土地消纳废弃物的规模养殖主体的配备用地标准给出具体指导意见，每亩园地、旱地、水田每年可允许的最大生猪存栏数量，分别为7.5头、6.5头、5头。

二、鼓励社会资本参与，培育多种市场利用主体

自21世纪初以来，在农村户用沼气工程和大中型沼气工程等政府补贴项目的大力支持下，依靠养殖者自身对粪便进行消纳利用的排放主体利用模式，在我国得到了较快发展，取得了较好的成效，但排放主体利用模式有其自身的适用条件和优缺点，各地脱离实际情况进行推广使得其在运行过程中暴露一些问题，例如，养殖主体在对排放物治理过程中技术资金人才缺乏、政府资金投资效率低、监管成本高等。浙江省充分结合当地资源禀赋和种养业发展情况，在继续严格要求排放主体治理利用的基础上，鼓励第三方主体参与治理利用，引导社会资本参与，推动粪便资源化利用产业化发展。这些新兴主体在粪便资源化利用中，主要承担了连接种植业和养殖业主体之间的“桥梁”职能，各类利用模式有其适用的条件。

1.养殖粪便区域收集处理中心。

运营模式。养殖粪便区域处理中心一般以村为单位建设，约2万～3万头生猪存栏规模配备建设一个收集处理中心，责任主体为村集体经济组织。运营中实行“户收、村聚、片处理”，即规模养殖户负责在猪粪、猪尿进行干湿分离基础上，将干粪储存于自家的干粪堆积池存放（养殖户自筹资金建造，按照每百头存栏生猪3立方米投资建设），养殖户无偿提供干粪，区域粪便收集中心负责收集运输干湿分离后的猪粪，并对其进行集中发酵处理，之后中心将制成的初级有机肥售卖给有机肥加工厂，加工厂可以用其为原料进一步制作成商品有机肥。

适用条件。区域范围内养殖业总存栏达到一定规模（以生猪为例，存栏2万头以上），能够提供足够原料进行工业化生产；有机肥产业发展较为成熟，加工产业链较完整，有一定的有机肥市场需求规模；养殖主体由于缺乏足够土地等原因，无法就地消纳所产废弃物；养殖主体具备能够进行干湿分离的基本处理设施。

2.有机肥生产企业。

运营模式。有机肥生产企业由私人或由镇政府负责建设运营，在政府划定的范围内（一般划定为镇）对规模养猪场（主要是年出栏1000头以上猪场）产生的粪便进行集中处理。在规模养猪场应用“三改两分”工艺，生产出固体粪便的基础上，有机肥公司负责收集运输粪便，以其为原料生产有机肥，按照政府核定的价格出售给全镇种植果树、蔬菜的种植大户。

适用条件。区域范围内养殖业达到一定规模；区域内种养业发展较为平衡，即总体上种植业能够消纳养殖业排放的废弃物；有机肥市场发展较成熟；养殖主体规模化程度较高且分布较为集中，无法就地消纳所产废弃物；规模养殖主体具备较好的污染处理基础设施。

3.沼渣沼液中介服务公司。

运营模式。沼渣沼液中介服务公司既有私营企业也有村镇经营，其经营业务是在区域范围内（服务半径15公里左右）将种养主体连接起来，即将养殖主体通过厌氧发酵生产的多余的沼渣沼液，运送给蔬菜、果园、苗木等种植业主，公司业务收入来源于向沼渣沼液供给方的养殖者和需求方的种植业主，收取的服务费。

适用条件。该模式对种养主体基础设施要求较高，养殖者具备较为完备的厌氧发酵、沼液贮存池等污染处理设施，能够产生足够的沼渣沼液并安全贮存，利用沼渣沼液的种植主体需配备沼液贮存池及灌溉管网等基础设施，使得其利用沼渣沼液经济可行且方便；区域总体种养业发展较为平衡，拥有足够的蔬菜、瓜果、苗木等种植业，能够消纳养殖所产生的沼渣沼液。

三、当前存在的问题

浙江省畜禽养殖污染治理经过近十年的开展取得了一定成效，但仍然存在以下问题。

1.畜牧业生产布局有待进一步调整。多年来，我国农业生产发展在巨大需求压力下形成了“重产量、轻环保”的传统理念，各级政府农业部门在“生产多连增”的目标和激励机制下，侧重发展产粮大县、畜牧大县。浙江省目前的畜禽养殖布局是经过多年形成的，种植业和养殖业缺乏科学规划布局，区域内畜禽养殖总量与种植消纳土地、环境容量的不平衡，使得在合理经济范围内实现畜禽养殖废弃物物质循环难度巨大。而养殖布局调整直接关系到养殖户的利益，调研中反映，在部分养殖过载地区，拆迁搬迁工作在执行中遇到阻力较大，除非选择肉类价格较低位时期，同时补贴一定资金，否则难以执行，因此现有布局难以在短时间内改变。

2.经济可行的集成技术缺乏及推广较弱。目前，养殖减排和处理利用的单项技术有一定的发展，但适合各地资源禀赋特点的集成技术仍较为缺乏。调研发现，许多养殖主体对废弃物进行厌氧发酵后，后续没有对接经济可行、符合资源禀赋的废弃物资源化利用技术，产生的沼渣沼液若想应用自然生物法进行处理，面临着缺乏消纳土地、还田费工费时的资源困境；再例如微生物发酵床处理模式在推广中遇到所需垫料（秸秆、木屑、谷壳）来源不足和价格上涨的尴尬。因此，许多地方畜禽污染防治技术模式成本较高，还停留在典型阶段，进行面上推广缺乏成熟的技术方案和操作标准，需要各地进一步试验研究。

3.技术标准和操作规程缺乏。

技术操作规程缺乏不利于技术的推广，以沼渣沼液还田为例，农户多凭经验盲目设定用量，时有因沼液用量过大而产生作物倒伏等现象，并且容易造成二次污染。相关技术标准缺乏，例如，沼液的养分含量会因为畜禽粪便种类、发酵时间、发酵程度、季节气候等因素变化而呈现较大差异，但目前尚无沼液肥料相关标准，这给沼肥的肥效和安全性评估带来一定的困难，一定程度上降低了沼液使用者的积极性。

4.养殖违规排放违法成本较小。调研中发现，基层农村环保监测力量相对薄弱，对畜禽养殖主体无法进行有效监管，且养殖排放物处置和排放违法成本小。浙江省对违法的处罚规定是：对于畜禽养殖场未按照规定处理畜禽养殖废弃物的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；造成环境污染的，可以处1000元以上1万元以下的罚款；情节严重的，可以处1万元以上5万元以下的罚款。

四、经验借鉴

基于浙江省在促进粪便资源化利用、推动生态循环农业的经验，未来全国各级政府在推进粪便资源化利用工作过程中，应注重以下几个方面。

1.前期政府承担投入责任。粪便资源化利用开展过程中资金需求量巨大，涉及众多基础设施的投资，不仅如此，种养布局调整过程中，对禁养区域违法养殖场的搬迁和拆除单纯靠劝说难以执行，而强制执行由于触及养殖户利益，容易引发社会矛盾。目前可行的做法是在肉类价格低迷阶段，由政府按拆迁面积进行补贴来执行，也需要大量的资金，浙江省明确了开展前期政府在环境保护方面的责任，通过项目、政策承担了主要投入责任。

2.界定政府发挥作用的职能领域。浙江省在粪便资源化利用工作推进过程中，将能够交给市场的部分交给市场，政府专注于公共管理和社会服务职能，主要职能有畜牧生产发展规划、区域种养布局调整、畜禽养殖市场准入、标准及技术规程制定、技术宣传培训推广、污染治理监管、扶持相关产业发展、基础设施引导投资等。

3.政策覆盖产业链各环节和主体。畜禽养殖粪便资源化利用循环链条长，涉及种植业、养殖业、有机肥产业、农村能源等多个领域，相关的基础设施包括废弃物处理设施、固体粪便收集设施、沼液沼渣贮存设施、废弃物运输机械、农牧对接管网设施等多个大类，相关的主体包括养殖主体、种植主体、区域粪便收集处理中心、有机肥生产厂商、沼渣沼液中介服务组织等，任何一个环节的运行不畅都会影响整个资源化利用的效果。基于此，政府非常注重从产业链的整体视角来制定扶持政策。

4.引导市场主体自主应用环保技术。浙江省各级政府在制定政策过程中本着“政府扶持建设、公司化运作”的原则，通过市场准入规制、经济激励措施等政策工具运用，改变相关主体的成本收益情况，引导相关主体自主应用环保技术开展清洁生产。以有机肥生产企业为例，政府对该主体的直接政策支持以前期的基础设施建设补贴为主，同时配合出台有机肥使用补贴政策来促进有机肥产业市场的发展壮大，意在通过一揽子政策支持，使该主体在运营过程中实现“有利可图”，从而建立起长效运行机制。