规模养殖场监管措施探讨

文小东邓烈红齐海涛龚少雄

(1.湖北省松滋市动物卫生监督所,湖北松滋 434200; 2.湖北省荆州市动物疫病预防控制中心,湖北荆州 434000)

规模养殖场监管措施探讨

文小东1邓烈红2齐海涛1龚少雄2

(1.湖北省松滋市动物卫生监督所,湖北松滋 434200; 2.湖北省荆州市动物疫病预防控制中心,湖北荆州 434000)

松滋市地处鄂西南，处于平原和丘陵结合地带，畜牧业一直是当地传统产业，近年来发展迅猛，养殖方式已由农户散养逐步过渡到规模化、集约化养殖。规模化养殖可以起到节约养殖成本、科学管理、有效控制重大动物疫病发生、规模土地使用等有利作用，但受养殖门槛低、从业人员素质参差不齐、资金投入有限、集约化程度不高、市场风险较大等因素影响，存在疫病防控风险加大、投入品管理使用不规范、管理制度执行不到位、业主主体责任意识淡薄等现象，给畜产品质量安全造成很大风险和隐患。笔者在从事动物卫生监督工作中，就规模养殖场监管措施形成一些想法，供大家参考。

1 存在的问题

1.1 标准化养殖水平不高

一是规模化养殖起点低。从松滋市情况看，除大型企业或业主投资建设的大型养殖场外，大部分养殖场都是农户在房前屋后因陋就简或者进行小规模投资建设而成的，存在养殖场规划不合理、防疫条件不合规、养殖密度大、环保不达标等问题，给畜产品安全造成隐患，给养殖场进行标准化改造造成很大困难；二是标准化养殖意识不强。大部分养殖业主只追求养殖利润，缺乏企业标准化、科学化、精细化管理意识，造成养殖管理混乱、投入品滥用、疫病免疫不到位等现象。

1.2 企业主体责任缺位

一是企业主体责任不明确。在《动物防疫法》等法律法规中虽然规定了养殖企业或业主应承担的责任，涉及法律、法规多，责任和义务分散、重复、繁杂，没有形成统一的、清晰的主体责任；二是责任履行后果风险承担缺位。养殖业主应对所养殖动物健康、安全负责的意识没有深刻认识，例如在动物出栏过程中，由检疫人员实施检疫并出具检疫合格证明，检疫人员对检疫结果负责，养殖业主只承担检疫申报义务，监督机构和检疫人员就承担了动物疫病的责任，甚至还承担了违禁投入品、药物残留等违法行为的责任，造成责任履行后果风险承担的缺位。三是对主体责任的宣传不够。在工作中往往只注重法律法规的宣传，而对主体责任的宣传不够，养殖业主对应履行具体责任、应承担的风险后果不清楚。

1.3 从业人员素质不高

一是文化素质不高。从松滋市情况看，除部分大中型养殖场外，其他养殖从业人员基本都是农民由农业生产转型至畜牧养殖，普遍存在文化素质、管理水平不高等问题；二是科学养殖水平不高，大部分养殖场没有标准化、规范化的养殖理念，没有具备较高专业水平的技术人员，遇到动物疫病防控、养殖场管理等问题往往是土专家、土办法、土经验上马，没有严格执行科学养殖、疫病防控、畜产质量安全管理措施，在养殖场建设、管理及疫病诊疗、投入品使用等方面存在很大的随意性。

1.4 监管难度大，措施难落实

一是监管对象、环节多。从面上看，养殖场监管涉及猪、牛、羊、禽及特种动物养殖，根据相关法律和文件要求，不论规模大小基本全部在监管工作范围之内。从线上看，涉及动物防疫条件、引种或引进动物监管、养殖管理、投入品管理和使用、疫病防控与监测、质量安全监督检测、病死动物无害化处理、检疫申报受理、动物流通监管等多个环节；二是监管水平与监管要求不适应。存在执法、检疫、检测装备不足，缺乏监督、技术支撑体系，没有形成快速反应能力。基层监管人员多由乡村兽医、防疫人员转化而来，多年没有引进专业人员，而现有人员缺乏继续教育和专业培训，法律及专业知识得不到更新，工作能力得不到有效提升，与现在畜牧业的发展和畜产品质量安全的要求已经很不适应。三是缺乏程序性的顶层设计。在目前法律规定、工作程序、工作要求中，存在概念不清、责任不明、流程不细等问题，在实际操作中容易出现文件打架、相互推诿、程序执行不严格现象。

1.5 缺乏有效技术支撑

一是基层检测水平较低。目前县市一般只建立疫病防控实验室，在乡镇没有专业的检测机构、检测人员、检测设备，而县级实验室只能从事相关疫病抗体监测，取得相关国家资质的检测项目较少，不具备相关疫病、投入品、畜产品质量的定性定量检测能力；二是快速检测手段缺乏，以松滋市为例，目前只能使用快速检测卡开展“瘦肉精”及蛋品磺胺类药物的快速检测，对动物疫病、动物产品质量、其他投入品等检测尚处于空白状态。

2 监管措施建议

2.1 实行分级管理

根据《动物防疫法》、《畜牧法》及相关地方法规规定，探索养殖场的分级管理，提高养殖业主责任意识、安全意识，提升监管工作效能。

2.1.1 实行动物防疫条件分级管理。以湖北省为例，可根据《畜牧法》、《湖北省畜牧条例》规定，按照《湖北省畜禽规模养殖场备案管理办法》标准，将养殖场企业划分为备案企业和非备案企业，对达到备案标准的企业按照《动物防疫法》、《动物防疫条件审查办法》、《畜牧法》、《湖北省畜牧条例》等法律法规的要求，对动物防疫条件进行严格审查，实行行政许可。对未达到规定备案标准的企业，要列出基础性标准、强制性条件和禁止性规定，例如可以制定限定养殖规模、必备防疫条件、环保达标、监管措施等制度或规定，这样在基层监管工作才能做到监管有据，做到监管全覆盖。

2.1.2 实行监督管理分级管理。根据部、省、市的规定，结合养殖场养殖规模、动物防疫条件、科学养殖水平、畜产品质量安全诚信等方面进行综合评估，确定风险、监管等级，确定监管、检测频次，对最容易可能发生畜产品安全事件的场所、环节进行分析研究，做到重点监管对象有底有数，安全风险提前预警，工作提前规划和安排，有力提高监管工作效能和防范风险的能力。

2.1.3 分级管理结果运用。如果在前两项分级中只采取简单的分级管理，没有相应的管理制度、奖惩措施，那么分级管理就达不到设立分级的目的。在工作中要将分级管理结果与各类奖补项目、资质认证、媒体宣传结合，达到相关级别要求、畜产品质量安全诚信度高的企业要积极支持，企业可以优先争取各类项目、奖励或者补贴，优先争取无公害、绿色食品认证，在媒体上予以重点宣传。在相关工作中要坚决将分级级别低、诚信度不高的企业排除在外，予以重点监管，探索建立准出、准入的检疫证明分级管理制度，对达到最高标准、诚信度高的企业可以出具《动物检疫证明》A证，允许动物跨省流通，其他的只能出具《动物检疫合格证明》B证，仅允许在省内流通，促进养殖者提高安全意识。（《中国动物检疫》2016年第1期，规模动物跨省流动的关键措施探讨，作者：杨虎、赵婷、严兴西、郭昭林、田生梁）

2.2 落实主体责任

2.2.1 建立主体责任清单制度。对养殖企业应承担的责任和法律义务实行清单式管理，实行企业主体责任、畜产品质量安全责任书、承诺书等“三书”告知制度，对法律法规规定、部门工作程序、企业应负责任进行全面告知，让企业清楚能做什么、不能做什么、怎样做更规范，进一步提高企业的主体责任意识

2.2.2 建立约谈制度。将大、中型养殖企业、定点屠宰企业、专业合作社、动物交易场所等重点对象纳入约谈对象，统一约谈形式、对象、内容，指导企业加强产品质量管控、明确企业管理人员法律责任、建立质量安全管理制度、加强人员管理和培训，提升企业畜产品质量安全管理水平。

2.2.3 实行常态化宣传教育。以法律规定、企业主体责任、管理规范、科学养殖、疫病防控、畜产品质量安全、典型案例为主要内容，对相关从业人员进行常态化培训，提高其科学生产、遵守法律、确保安全的自觉性和积极性。

2.3 实行综合监管

2.3.1 建立网格化监管体系。一是建立横向到边、纵向到底的网格化监管体系。建立县级“一户一档、签约到场、分区包片、责任到人、定期巡查、监督抽检”监管制度，实行从动物引进至动物出栏的全过程监管。将监管工作责任细分至各科室、各单位、各环节、各场所，形成领导包片、二级单位包乡镇、监管人员包场的网格化监管工作机制。二是实行挂牌公示监管。每个监管对象确定1名监管责任人员，负责开展法律法规宣传、政策咨询、监督检查、接受检疫申报、重大疫病防控、规范养殖生产行为等工作，在所监管场所建立监管责任公示牌，予以挂牌监管。在监督检查过程中发现的问题及时指出并予以纠正，涉及违法的行为予以严厉查处。

2.3.2 严格检疫把关。一是明确养殖业主检疫申报的主体责任，以养殖档案、投入品使用、标识使用、检疫申报信息为重点，要求养殖业主对应履行的安全责任做出书面承诺，提高养殖业主责任意识，减轻检疫人员工作风险。二是建立养殖场监管、屠宰场进场验证、动物交易场所、公路动物防疫监督检查站联动工作机制，做到检查督促、出场检疫、流向清楚、把关有力，提高出栏动物受检率和业主主动申报检疫的意识。

2.3.3 严格投入品监管。以生产、经营企业为源头，严格条件审核，实行准入管理。对进入养殖企业的兽药、饲料生产经营企业的营业执照、生产许可证、产品批准文号和质量标准进行检查、审核登记，实行备案管理。对养殖企业自配料的配方、原料、添加剂进行审核登记，实行登记管理。对规模养殖企业由县级、乡镇监督部门不定期开展监督检查、检测，实行“飞行检查”管理。

2.4 提升信息化管理水平

2.4.1 建立信息化监管系统。信息化建设是提高工作效率、降低监管成本、提升部门地位、展示部门形象的有效手段，建议以省级电子检疫出证、监管系统、国家兽药信息网、兽药产品追溯系统等网络平台和系统为依托，利用智能手机发展优势，建立完善养殖业主、监管人员、检疫人员专用的畜产品质量安全网络监管和移动监管平台。将各规模养殖场基本信息、监督检查、检疫检测等内容纳入网络监管平台，实现动物检疫、动物无害化处理、重大动物疫病的网络申报，实现基本信息、监督检查情况、检疫证明、投入品使用及来源追溯、监督检测、动物流向、畜产品质量安全诚信等内容的网络查询，形成畜产品质量安全大数据库，建立来源可查、去向可追、责任可究的信息链条，为有效管控畜产品质量安全风险提供重要的依据。

2.4.2 实行全过程痕迹管理。实行内部管理、监督检查、动物检疫、行政执法、监督检测、无害化处理、重大疫病防控等工作全过程的痕迹管理，把痕迹管理作为工作措施落实的重要抓手，工作过程的重要体现，工作效果的重要总结，将痕迹管理工作做年度工作考核的重要依据和指标，做到每次工作有记录、每月有汇总、每次检查有告知、每次处理有结果、每次结果可追踪，促进监督管理的规范。

2.5 建立奖惩机制

一是建立履职责任清单，将每个工作岗位、工作人员的工作任务形成责任清单，压实工作责任，确保组织领导到位、工作部署到位、责任分工到位，监管无死角、无空白。二是建立责任追究制度。以法律法规规定、监督工作制度、工作责任清单为基础，制定责任追究制度，明确处理方式和方法，对违规违纪行为及时予以处理，消除不良影响，保证监管措施落实。三是强化绩效考核，奖惩到位。推行“痕迹执法”管理模式，建立动物卫生监督百分制绩效考核制度，将监督执法人员的绩效工资与所负责监督工作挂钩，根据考核结果发放绩效工资，保证事事有人管，工作责任能落实，工作好坏有奖惩。

2.6 建立培训机制

一是建立继续培训教育机制。部门培训和院校培训相结合，为监管人员提供继续教育平台，确保基层监管人员的业务及法律知识得到及时更新和提高，着力培养复合型监督执法人才，有效提升畜产品监管工作水平。二是加强队伍作风建设。结合党建工作，重点开展两学一做、党风廉政、工作作风教育，整改工作中存在的工作作风不实、工作不积极主动、工作纪律性不强等不良现象，为确保畜产品安全提供坚强的思想保证。

2.7 建立保障机制

一是完善监督工作体制。比照食药监部门，统一全国动物卫生监督工作单位的单位性质、组织体制、工作机制、人员编制、工作经费，统一协检人员标准和经费解决渠道，彻底解决基层监管部门的体制不一、经费不落实等实际问题。二是注重对外宣传。以动物卫生监督机构的法律地位、职能的重要性、履职的艰难性、维护公共卫生安全的实效性为重点，开展畜产品质量安全、动物卫生监督工作的正面宣传，达到社会认可、监管人员认同、管理相对人认知的良好效果，为畜产品质量安全工作创造良好的社会和舆论氛围。