重大动物疫情强制扑杀保险的实施研究

王 冲，张秀娟

（1.中国人保财险股份有限公司，北京 100031；2. 中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

重大动物疫情强制扑杀保险的实施研究

王 冲1，张秀娟2

（1.中国人保财险股份有限公司，北京 100031；2. 中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

动物疫情规模暴发时，对一定范围内的动物进行强制扑杀是各国通行的做法。本文梳理了我国重大动物疫情强制扑杀现行政策，针对政府强制扑杀补贴预算应变性不足的问题，提出了政府购买强制扑杀保险的建议，由保险公司为受损养殖户提供资金补偿，从而保持财政预算的稳定性，放大财政资金的补偿效益及提高财政资金的使用效率。同时系统分析了重大动物疫情强制扑杀的可保性条件并优化设计了重大动物疫情强制扑杀保险方案，为重大动物疫情强制扑杀的实施提供保障。

强制扑杀；重大动物疫情； 保险；公共服务；财政预算

1 当前的强制扑杀政策与措施

我国现行重大动物疫情强制扑杀政策主要由国家立法、相关部委行政规章、各省地方法律规范和相关制度组成。《动物防疫法》第八章第六十六条规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。”该条文是现行各项强制扑杀政策基本的法律依据。

2016年7月21日，农业部、财政部下发《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（农医发〔2016〕35号）（以下简称《通知》），决定从2017年开始调整完善重大动物疫病防控支持政策。《通知》规定：“国家继续对口蹄疫、高致病性禽流感和小反刍兽疫实施强制免疫和强制扑杀。在布病重疫区省份（一类地区）将布病纳入强制免疫范围，将布病、结核病强制扑杀的畜种范围由奶牛扩大到所有牛和羊。将马鼻疽、马传贫纳入强制扑杀范围。包虫病重疫区省份将包虫病纳入强制免疫和强制扑杀范围。”《通知》明确，“建立扑杀补助标准动态调整机制。当前，根据养殖成本和畜禽市场价格变化情况，适当提高国家强制扑杀补助标准。标准调整后，猪维持800元/头不变；奶牛为6 000元/头、肉牛3 000元/头、羊500元/只、禽15元/羽、马12 000元/匹，其他畜禽扑杀补助标准可参照执行。中央财政对东、中、西部地区补助比例分别为40%、60%、80%。各地可根据畜禽大小、品种等因素细化补助标准。”

根据《通知》及以往年度的相关政策，在实际操作中，各级政府的强制扑杀补偿补贴一般都能达到80%，养殖户自担20%。政府补贴一般从防治重大动物疫病预算中列支。以青岛市为例，中央财政补助40%，剩余60%的补助资金由市与区市共同负担，其中，青岛市财政对平度、莱西市补助60%，对即墨、胶州市和黄岛区补助50%，对其他区市之补助，其财政自行负担。

2 存在的问题

政府对强制扑杀的动物给予适当补偿，是推进动物重大疫情防治工作的重要举措，是畜禽养殖业健康发展的重要保障。从2014—2016年公布的全国小反刍兽疫疫情情况看，2014年全国确诊疫情48次，扑杀羊53 886只，推算政府补贴2 694.3万元。2015年全国确诊疫情16起，扑杀羊3 801只，推算政府财政补贴资金190.05万元；2016年全国确诊疫情8起，扑杀羊2 662只，推算政府财政补贴资金133.1万元；

强制扑杀补贴预算一般年初就已确定资金额度，如果没有重大疫情发生，预算不能动支，也不能调拨使用，这降低了预算使用效率。如果发生较大的疫情，实际补贴金额就有可能超预算，政府只能申请追加预算，或干脆降低补贴支出，这难以达到净化要求，即存在着政府补贴“无灾不能用，有灾不够用”的窘境。

3 政府购买强制扑杀保险的可行性

2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推广政府向社会力量购买公共服务。2015年8月13日，国务院发布《关于加快现代保险服务业的若干意见》（以下简称“新国十条”），提出“鼓励政府通过多种形式购买保险服务，充分运用市场化体制，降低公共服务成本”。政府通过购买强制扑杀保险，由保险公司为受损养殖户提供资金补偿，是落实“新国十条”精神，推动政府职能转变，实现“小政府，大社会”改革目标的有益探索。

3.1 有利于保持财政预算的稳定性

政府每年以固定的财政支出购买强制扑杀保险，将重大动物疫情的公共风险转嫁给保险公司，一旦发生重大动物疫情需要进行强制扑杀，补偿资金由保险公司支付，财政不需要再额外支出，这降低了财政支出的不可预见性，也避免了因预算不足而人为缩小扑杀范围、减少扑杀数量的问题，可有效保障重大动物疫病防控工作的开展。

3.2 有利于放大财政资金的补偿效益

政府通过购买保险来提供公共服务，目的是充分利用保险的“放大器”效应，利用财政小资金撬动社会大资金。假设政府强制扑杀保险的费率为1%，财政投入100万元，即可为养殖户提供1亿元的保险风险保障，相当于将财政资金的补偿效益放大了100倍，整个地区的重大动物疫病防控工作也得到了强有力的支撑。

3.3 有利于提高财政资金的使用效率

政府购买保险服务有利于节约服务成本，提高服务效率。一旦发生重大动物疫情需要实施强制扑杀，保险公司可以充分利用已有的人力资源、服务网络、技术力量和管理经验，迅速完成保险理赔工作，将补偿资金第一时间支付到养殖户手上，帮助养殖户尽快恢复生产。政府也因为减少了相应的机构设置、人员编制，降低了行政经费投入，节约了行政成本。

4 重大动物疫情强制扑杀的可保性

一个风险是否可保，需要满足以下条件：（1）有大量同质的风险存在；（2）损失的发生必须是意外的；（3）已经发生的损失必须是确定的或可以测定的，即损失发生的原因、时间、地点和金额具有确定性（4）被保险人的大多数不能同时遭受损失，否则保险分担损失的职能就会丧失；（5）保险费率必须合理，使被保险人在经济上能承受。

重大动物疫情的发生即满足上述五个条件：一是我国各省市均有畜禽养殖业，都有可能暴发重大动物疫情；二是一旦发生重大动物疫情需要强制扑杀，扑杀的时间、地点、数量都可以确定的；三是我国幅员辽阔，重大动物疫情区域性暴发可能性大，蔓延全国的可能性较低。中国人民财产保险股份有限公司在全国各个省市均开办了涉及农业保险的国有大型保险企业，可将风险向全国分散，保证公司经营的稳定性；四是1%的保险费率在政府的可承受范围内，如果政府投入300万元购买强制扑杀保险，可获得3亿元的保险保障，按照国家的补偿标准，可以满足37.5万头生猪、5万头奶牛、10万头肉牛、60万只羊、2 000万羽家禽的扑杀需求，足以应付一般的重大动物疫情。

5 重大动物疫情强制扑杀保险方案设计

保险方案应以地方政府重大动物疫情强制扑杀相关规定为基础，从满足政府实际需求角度设计。

保险标的：无伤残、疾病，营养良好，饲养管理正常，按免疫程序预防接种且有记录的生猪、奶牛、肉牛、羊、家禽、马。保险责任：保险标的因县级及其以上政府实施强制扑杀，保险人按合同约定负责赔偿。保险期间：一年。保险金额：生猪800元/头，奶牛6 000元/头，肉牛3 000元/头，羊500元/只，禽15元/羽，马12 000元/匹。保险费率：1%。

政府购买公共服务是一种新的制度安排和市场化的手段，是实现政府自身变革、有效回应民众需求的重要手段。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。保险天然具有社会管理功能，因此保险服务将是政府购买服务的重要组成部分。政府通过购买重大动物疫情强制扑杀保险，可以稳定的财政支出应对不确定的公共风险，并可通过保险的放大效应大大提高财政资金的使用效益，打造重大动物疫情防控的新模式。

[1]郑朋树. 我国行政扑杀行为的行政法考量——以私权保护为视角[J].中国动物检疫，2011，28（3）：7-10.

（责任编辑：孙荣钊）

Real Practice on Purchasing Insurance for Compulsory Culling of Animals during Major Epidemic Outbreaks

Wang Chong1，Zhang Xiujuan2

（1. The People's Insurance Limited Company of China，Beijing 100031；2. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

During outbreaks of animal diseases，compulsory culling of animals within a certain range is the international common practice. In this article，the existing policies of compulsory culling of animals during major epidemic outbreaks were sorted out. Aiming at the prominent problem that the budget costs of the subsidy program lack sufficient adaptability，specific recommendation was proposed，that is to say， under the scheme of compulsory culling insurance purchased by the government，insurance companies would provided fund compensation for farmers suffering loss，which would help to maintain stability of financial budget，amplify economic benefits and improve the fund utilizing efficiency. Meanwhile，insurable conditions were analyzed systematically and the insurance plan was designed and optimized. This study would provide guarantee for implementation of compulsory culling of major animal diseases.

compulsory culling；major animal epidemic outbreaks；insurance；public services；financial budget

D922.1

A

1005-944X（2017）04-0042-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.012