政府购买动物防疫公益性服务的框架探析

李 昂，朱 琳，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

政府购买动物防疫公益性服务的框架探析

李 昂，朱 琳，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

政府购买服务是党和政府确立的新时期政府各项职能工作转变的重要政策措施，对转变兽医工作发展模式，提高兽医工作效能，推动兽医社会化服务体系建设有着重要意义。为落实农业部相关文件精神，部分地区在政府购买动物防疫服务方面开展了一些探索。本文主要研究整理了政府购买服务的相关政策规定，结合兽医工作实际情况探索构建了包括购买主体、购买形式、购买内容等在内的政府购买动物防疫服务框架，并提出了厘清服务内涵、制定指导意见、加强扶持支撑、培育承接主体、巩固体系建设等发展建议。

兽医；动物防疫；政府购买服务；公益性服务 ；体制改革

1 政府购买服务相关政策

20世纪末，国内已有学者引入了政府购买服务的理念。官方层面首次出现于2013年7月，国务院要求推广政府向社会购买公共服务，并要求制定政府购买公共服务指导性目录，明确了政府购买服务的种类、性质和内容，按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号，以下简称《意见》），明确了政府购买服务的重要性以及实施的总体方向，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理进行了原则性规定。2014年12月，财政部、民政部和国家工商总局依据《意见》要求，印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《购买服务办法》），对政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等具体内容进行了明确。

1.1 关于购买主体

《购买服务办法》第四条、第五条规定，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；党的机关以及纳入行政编制管理、经费由财政负担的群团组织向社会提供公益性服务以及履职服务的，可以根据实际需要，按照《购买服务办法》规定实施购买服务。

1.2 关于承接主体

按照《购买服务办法》第六条的规定，政府购买服务的承接主体包括：在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织；按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位；依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，且必须要求监管、财务、会计等制度健全、信用记录良好、无违法记录等具体条件。

1.3 关于购买内容

《购买服务办法》第十四条列举了包括基本公益性服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五个大类的购买范畴和具体内容。

1.4 关于购买方式及程序

《购买服务办法》第四章对购买的方式及程序进行了明确，提出了按照“方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价”的实施原则，明确应当采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式，确定承接主体并签订购买合同。

1.5 关于经费及监督管理

《购买服务办法》第五章、第六章对政府购买服务的预算及财务管理、绩效和监督管理进行了规范，主要包括资金测算、预算安排、预算执行和监督，明确了财政、审计、民政、工商和购买主体等不同机构在政府购买服务各个环节的监管责任等内容。

2 政府购买动物防疫公益性服务实现形式

党的十八届三中全会以来，“简政放权”成了改革的总体思路，政府购买动物防疫公益性服务符合当前行政体制改革趋势，也有助于建立高效的兽医社会化服务体系。结合当前政府购买服务的有关规定，以及兽医机构设置和运行状况，政府购买动物防疫公益性服务的实现形式可探索采取以下框架。

2.1 购买主体

按现行规定，政府购买服务的主体主要是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，按照当前兽医机构设置情况主要包括各级政府、兽医主管部门以及承担行政管理职能的各级动物卫生监督机构等单位。

2.2 承接主体

按照现行规定，符合承接主体条件的主要包括：依法成立并具有健全的监管、财务、会计等制度，信用记录良好且无违法记录的各类兽医行业、环境治理行业的企业和协会等社会组织；划转为公益二类或企业性质的动物防疫技术支撑机构、高校、科研院所等事业单位；依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

2.3 购买内容

通过对《动物防疫法》等法律规定及地方兽医实际工作的梳理，结合当前的实施条件，可考虑在实施政府购买动物防疫公益性服务的过程中，基于现实可行性、科学合理性、未来发展趋势等，采取分类逐步推进的方式购买以下动物防疫公益性服务：

2.3.1 政策法规研究起草。当前，《动物防疫法》的相关配套政策、规定仍有近80%尚未出台，且“政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究”等政府履职所需辅助性事项符合《购买服务办法》的购买范围。在承接主体方面，一些科研院所、技术支撑机构、兽医高校以及依法成立的社会组织和机构等具有一定的承接能力，当前可考虑将个别政策法规的草拟论证纳入政府购买动物防疫公益性服务范围。

2.3.2 重大动物疫病强制免疫。根据各地的探索实践，以及当前的有关规定，重大动物疫病强制免疫应当属于《购买服务办法》中的三农服务的购买范围。一方面，当前兽用疫苗生产企业众多，承担此项工作便于宣传其自身产品，其具有较高的积极性；另一方面，引导原有村级动物防疫员依法成立新型兽医服务主体能，这在一定程度上能够解决原有村级动物防疫员难以购买养老保险、身份不明确等问题，也可通过开展经营性活动增加劳动收入。因此，可考虑在散养模式集中的地区，将散养动物的强制免疫纳入政府购买动物防疫公益性服务范围，先期开展试点工作，引导建立经营性服务主体承接具体工作。

2.3.3 病害动物和动物产品无害化处理。很多地区将无害化处理作为开展政府购买服务的一项重要内容。一是养殖业点多面广，发展不均衡且养殖者受自身条件限制，导致难以履行《动物防疫法》赋予的无害化处理义务；二是动物所有者在实施无害化处理过程中，往往采取的是焚烧或深埋等简易方式，这与高温化制、生物降解等集中处理方式相比，存在环境污染和资源浪费的问题。无害化处理工作本身应当属于《购买服务办法》中规定的“三农服务”和“环境治理”，符合政府购买服务规定的条件。当前社会资本对病害动物无害化处理工作的预期较好，对无害化处理设施的建设意愿明显，同时大型养殖企业和环境治理企业自身建设的无害化处理设施也具备一定的市场服务能力。因此，可考虑继续深化政府购买病害动物无害化处理服务工作，引导地方因地制宜，选择承接主体和购买形式。

2.3.4 部分动物检疫协检工作。当前的动物检疫工作依法应当由动物卫生监督机构的官方兽医实施，但随着养殖业规模的不断扩大和各地动物卫生监督机构的改革撤并，单纯依靠兽医部门已难以达到预期的效果。从国际看，多数国家在本国境内动物流通中，普遍将动物检疫作为一项技术措施，将对动物健康的检查权赋予符合条件的指定兽医人员具体实施。动物检疫是《购买服务办法》中明确列举的一项购买服务内容，具备实施的政策基础。通过调研了解，由于编制压缩、工作任务增加，各地动物卫生监督机构编外用工现象较多，面临着很大的劳动关系法律风险，因此可考虑将动物检疫协检工作纳入政府购买动物防疫公益性服务范围，在短期内引导动物卫生监督机构与劳务派遣企业合作，解决编外员工的劳动关系问题；待具备条件时，委托由执业兽医、具备一定水平的乡村兽医组成的动物诊疗机构或引导各地动物卫生监督机构编制外员工成立检疫服务公司承担动物检疫协检工作，引导兽医人员更好地服务于养殖业。

2.3.5 动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、风险评估、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作。目前兽医技术支撑机构、高校、科研院所、企业等所建设的兽医实验室已具有相当规模，具备在一定程度上承担上述各项兽医技术工作的能力，且应属于《购买服务办法》中规定的“检测、监测服务”等技术性服务范畴。

2.4 购买形式

在实施政府购买动物防疫公益性服务的过程中，要严格按照《购买服务办法》及政府采购相关法律规定，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式，确定承接主体并签订购买合同。

3 关于推进政府购买动物防疫公益性服务的思考

3.1 厘清服务内涵，制定指导意见

动物防疫公益性服务涉及兽医服务的各个环节，内容十分丰富，需要对重大动物疫病强制免疫、病害动物无害化处理、动物检疫、疫病监测和流行病学调查等工作进行深入分类研究，明确适于采取购买形式实现的动物防疫公益性服务范畴。研究制定政府购买动物防疫公益性服务的指导意见，明确购买动物防疫公益性服务的指导思想、购买范围、购买客体、购买程序、资金使用、监督管理等内容，健全政府购买服务的政策体系，引导各地积极探索政府购买动物防疫公益性服务的形式。

3.2 加强扶持支撑，培育承接主体

一是继续推进执业兽医制度建设，落实执业兽医人员配备规定，对服务农村的执业兽医给予一定的政策倾斜，引导动物诊疗机构和执业兽医到农村服务。二是在金融、税收、项目配套等方面，对社会力量开设的兽医社会化服务机构给予优惠和支持，通过政府引导和市场配置等手段，提高对购买服务的财政支持力度，使其面向社会提供有偿服务。三是研究提出对新成立的承担公益性服务工作的社会化服务组织，参照农民专业合作社补贴标准给予优惠待遇，在设施设备购置中，参照农机补贴方式给予相应的优惠政策。

3.3 积极稳妥探索，巩固体系建设

政府购买动物防疫公共性服务是一项新生事物，各地在探索过程中积累了一定经验，但是否适宜采取购买服务的方式、采取何种购买形式，均与各地的兽医体系建设情况、养殖业发展模式等客观条件密不可分。建议在研究推进此项工作时可考虑将更大的自主权赋予地方人民政府和兽医主管部门，鼓励各地基于现行法律规定，因地制宜研究具体的购买内容和实施措施，对阶段实施效果在全国范围内进行宣传与推广，逐步在全国范围内实现形式多样、内容丰富的购买服务新局面。同时，要警惕全面推广政府购买服务导致基层兽医机构被进一步撤并的风险，在推行购买服务模式的同时，指导基层兽医机构将工作重心逐步有序向监督管理只能转变，巩固兽医体制改革成果，确保基层防疫根基不因推进政府购买服务受到过大冲击。

[1] 李昂，李卫华，翟海华，等. 政府购买动物防疫公益性服务现状研究[J].中国动物检疫，2017，34（3）：42-46.

[2] 王彬，高升，高松华.探索兽医社会化服务新模式[J]. 中国动物检疫，2017，34（1）：61-63.

（责任编辑：孙荣钊）

Discussion and Analysis on the Framework of Government Purchasing Public Services of Animal Epidemic Prevention

Li Ang，Zhu Lin，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren

（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

Under the new period of government function transformation，the government purchase of public services is an important policy founded by CCP and the government. It has important significance in transforming development mode of veterinary work，improving work efficiency and promoting the construction of the veterinary socialized service system. In order to implement the spirit of relevant documents issued by the Ministry of Agriculture，some exploration of government purchasing services of animal epidemic prevention was carried out in several areas. In this article，related policies and regulations in this field were studied. According to the practical situation of veterinary work，a framework of government purchasing such services including the buyers，purchasing types and contents was constructed. Objective to better promote the purchasing services，some suggestions were put forward，such as making guiding opinions on the basis of identifying service contents，developing main undertaking bodies by strengthening supports，and so on.

veterinary；animal epidemic prevention；government purchase of services；public services；system reform

S851.33

A

1005-944X（2017）04-0038-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.011

朱 琳