江苏省动物卫生监督执法体制改革调研

燕 纯，张宗军，陆敬刚

（江苏省动物卫生监督所，江苏南京 210036）

江苏省动物卫生监督执法体制改革调研

燕 纯，张宗军，陆敬刚

（江苏省动物卫生监督所，江苏南京 210036）

为掌握江苏省动物卫生监督执法体系建设现状，进一步了解动物卫生监督执法体制改革情况，本文梳理了江苏省动物卫生监督管理体制近30年的改革历程及取得的工作成效，分析了当前4种改革类型的运行情况，并结合当前动物疫病防控和畜产品安全监管形势，对动物卫生监督机构改革提出了思考。

动物卫生监督；体系建设；机构改革；综合执法；兽医体制

Abstract：In order to recognize the current situation of animal health supervision and law enforcement system construction in Jiangsu province and further understand the system reform，the process and achievements of the reform in Jiangsu Province over the past 30 years were sorted out and summarized. Besides，implementation of the four types of reforms was also introduced. At last，combining the current situation of animal disease prevention and control and animal product safety supervision，some proposals were put forward.

Key words：animal health supervision；system construction；institutional reform；comprehensive law enforcement；veterinary system

2015年，江苏省政府办公厅下发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作指导意见的通知》（苏政办发〔2015〕86号），要求通过改革试点，建立简约高效、权责清晰、运转协调、执法有力的综合行政执法体系。根据文件精神，江苏省探索推进综合行政执法体制改革（以下简称体制改革）。

国内部分省份已在兽医体制改革方面做了诸多有益探索[1-2]，现结合江苏省调研情况，分析不同改革类型的运行情况，思考新形势下如何推进动物卫生监督执法机构改革，以期为其他地区改革工作提供参考。

1 动物卫生监督体系建设运行情况

回顾江苏省动物卫生监督管理体制近30年的改革历程，充分证明了执法体制改革对推进全省动物卫生管理的法治化进程发挥的积极作用。

1.1 机构改革与建设现状

江苏省动物卫生监督管理体制主要经历了3次改革：（1）1985年国务院颁布实施《家畜家禽防疫条例》，标志着动物卫生监督管理走上了法制化道路。省、市、县分别成立了“兽医卫生监督所”，其独立办公或与同级畜牧兽医站合署办公。全省从事兽医卫生监督及畜禽、畜禽产品检疫工作的“兽医卫生监督员”“兽医卫生检疫员”（以下简称“两员”）近万人。（2）1997年《动物防疫法》确立了“动物防疫监督机构”的法定地位，并将“两员”变更为“动物防疫监督员”“动物检疫员”。（3）2005年国务院实施《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，2007年修订《动物防疫法》，推动了动物卫生监督体系的规范化建设。省、市、县整合组建“动物卫生监督所”，以此作为法律授权的执法机构，设立官方兽医制度。

2014年江苏省编办印发《关于全省畜禽屠宰行业监督管理职责调整事项的通知》，推动了动物卫生监督执法力量和重心的下移，在乡镇或区域畜牧兽医站加挂“动物卫生监督分所”的牌子，“三权”归县级兽医主管部门统一管理，全省形成机构健全、功能完善、工作有序的动物卫生监督管理体系。目前，共设立省、市、县3级动物卫生监督机构及乡镇分所（兽医站）774个，其中省级1个、市级13个、县级98个、乡镇级662个；98%的动物卫生监督机构为参公管理或全额拨款事业单位；配备官方兽医5 915名，协助执法人员3 000名。

1.2 机构职能配置情况

目前全省动物卫生监督机构职能配置主要分为2类：（1）法律授权的职责。根据《动物防疫法》规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。（2）委托交办的任务。受主管部门委托，承担兽药、饲料、生鲜乳、“瘦肉精”等有关畜产品质量安全监督执法职能。

从行政管理的角度看，动物卫生监督机构行使的职权可分为3种：（1）行政许可。负责动物和动物产品检疫，跨省引进种用、乳用动物及其精液、胚胎、种蛋的检疫审批；承担兽药生产、经营许可，饲料生产许可，动物防疫条件、动物诊疗和生鲜乳收购、运输许可等。（2）监督检查。负责动物防疫、养殖环节病死动物无害化处理，动物诊疗，畜禽屠宰监督检查；承担兽药、饲料生产、经营、使用环节的监督检查，养殖、屠宰环节的“瘦肉精”监督检查，生鲜乳等有关畜产品质量安全监督检查。（3）行政处罚。负责动物检疫、防疫等违法案件的执法查处；承担兽药、饲料、畜禽屠宰、生鲜乳、“瘦肉精”等有关违法案件的执法查处。

1.3 体系建设主要成效

近年来，随着现代畜牧业快速发展和人民消费水平不断提高，动物卫生监督工作发挥的作用日益凸显，其主要分为4个方面：

1.3.1保障畜牧生产安全。严格养殖环节的疫病防控和畜牧投入品监管，对全省233万个畜禽养殖场（户）实行分片包干、动态监管，保障畜牧业生产健康稳定发展。

1.3.2保障畜产品质量安全。一是突出抓好动物产地、屠宰检疫和生猪屠宰监督执法工作，全省共设立检疫申报点2 496个，2016年检疫畜禽及其产品12亿头（只），检出病畜禽45万头（只）；二是强化兽药、饲料日常监管，组织开展畜牧投入品、抗生素残留、生鲜乳、“瘦肉精”等违禁添加物专项整治工作。三是加大执法工作力度。2016年查处各类违反《动物防疫法》案件共计341件，查处私屠滥宰等畜产品安全违法案件279件。

1.3.3保障公共卫生安全。严把外埠入苏动物及其产品安全关，对外埠入苏动物及产品实行指定通道管理，认真执行24小时值班和检查消毒制度，2016年共检查消毒进入江苏省畜禽1 965万头（只）、畜禽产品17万吨，查获不合格的畜禽及产品分别为1 688头（只）、7吨，有效防范外来动物疫病传入和人畜共患病发生与传播风险。

1.3.4保障生态环境安全。黄浦江上游水域漂浮死猪事件发生后，江苏省政府出台动物无害化收集处理体系建设意见，规划分3批建设覆盖全省的34个无害化处理中心。截至2017年6月，已建成25个，在建9个。建立并执行申报、勘验、收集、暂存、转运、处理等监督管理制度，既防止病死猪流向餐桌，又避免随意丢弃病死猪对环境造成污染。

2 有关地区动物卫生监督机构改革情况

经调查统计，目前江苏省3个地级市和13个县（市、区）动物卫生监督机构进行了体制改革，分别占全省市级、县级动物卫生监督机构的23%和13%。还有3个市、县（区）即将进行体制改革。从改革地区的综合执法体制运行情况看，主要有4种类型的改革，其改革效果也存在差异。

2.1 保留动物卫生监督机构，仅负责动物检疫和监督，行政处罚权并入综合执法机构

此类改革基本维持了原有动物卫生监督管理模式，对动物检疫和防疫监管工作影响较小。从已实施这种改革类型的1个设区市和1个县级区来看，两地均从原动物卫生监督所调整4名执法骨干到综合执法机构，使原本监管力量不足的问题更加突出。有的区级农业综合执法机构无乡镇派出机构。乡镇分所作为区级动物卫生监督所派出机构，仍然承担着辖区内监督管理、执法的职能，工作关系还需进一步理顺。

2.2 保留动物卫生监督所牌子，加挂于综合执法机构内，将检疫职能移交技术支撑机构

《动物防疫法》规定，动物、动物产品的检疫由动物卫生监督机构指派官方兽医实施。这种改革类型存在问题：（1）履职方面，改革后动物卫生监督机构未行使法定职责，技术支撑机构行使检疫职权无法律效力，导致执法机构和技术支撑机构均需承担履职风险。（2）日常管理方面，将原动物卫生监督所的法定职责划为2个单位承担，协调工作量大，行政效能降低。如，某县级市将检疫职能和官方兽医管理职能移交畜牧兽医中心（技术支撑机构），而畜牧兽医中心在实施检疫工作时仍以动物卫生监督所名义开展，官方兽医（执法人员）管理由技术支撑机构负责造成了执法队伍管理体制不顺。同时，农业综合执法大队和畜牧兽医中心对乡镇兽医站（动物卫生监督分所）均有业务指导和考核管理职责，日常工作需要纵向、横向协调，容易出现推诿扯皮现象。

2.3 撤销动物卫生监督机构，将职能和人员整体并入综合执法机构，独立行使动物卫生监督执法职权

这种改革类型通过整合农业部门执法机构，成立农业综合执法机构，并根据执法领域划分内设机构，保持原动物卫生监督机构、队伍职责分工基本不变，相对独立行使动物卫生监督执法职权，基本达到了精简执法机构、集中执法力量的改革目的，动物卫生监督工作实现平稳过渡。如，一个设区市农林综合行政执法总队内设办公室、农产品质量监督执法支队、动物卫生监督执法支队和农林资源保护监督执法支队等4个机构，行使法律法规赋予农林行政主管部门的行政执法权。

目前，江苏省有少数县（市、区）属于这种改革类型。但这种改革类型的地区不同程度的存在体系管理尚未理顺问题，出现新的职责交叉、双重领导、多头管理的情况。有的地区动物卫生监督职能整体并入农林综合执法机构，改革后的综合执法机构由分管执法的农委领导负责，乡镇分所（兽医站）由分管畜牧兽医的农委领导负责，大量的动物检疫和畜产品安全监管工作由乡镇分所具体实施，协调不当易造成工作上的推诿扯皮。纵向条线管理未理顺，大部分地区体制改革仅停留在市、县级，乡镇一级作为动物及其产品安全监管和执法的最前线，未理顺与县级执法机构的关系，易造成管理脱节、政令不通。有的县动物卫生监督所并入综合执法大队，不保留独立法人的资格，也未保留监督所牌子，对乡镇分所缺乏管理手段，难以调动乡镇监管力量，而县级执法力量无法承担任务繁重的动物检疫、防疫和畜产品安全监管工作。

2.4 撤销动物卫生监督机构，将职能和人员并入综合执法机构，分片区行使综合执法职权

这种改革类型也是通过整合农业部门内部执法机构，成立农业综合执法机构，但综合执法机构内部实行分层级管理，内设科室和执法中队，科室主要负责行政执法工作的牵头协调、对接上级主管部门、执法机构内部管理；执法中队对所辖区域实行分片管理，主要负责行政执法、监督检查等工作。从调研情况看，在不增加人员编制、充实执法力量的情况下，综合执法机构内部实行分层级管理，对各执法领域的人员整合后按责任片区进行重新分配。这种改革方式中存在如下问题。

2.4.1职责不清、管理不顺。有的县级市农林水利综合执法大队内设6个科室和6个执法中队。6个科室分别为办公室、法制科、农林监管科、牧政监管科、渔政水政监管科、农机监管科；6个执法中队对所辖区域分片管理。多层级分片区的管理方式造成执法大队内部、与其他单位之间职能交叉问题严重，科室与执法中队之间、科室与乡镇分所、执法中队与乡镇分所、执法大队牧政监管科与农委的畜牧兽医科之间存在职能交叉、分工不清，管理关系很难理顺，增加了行政管理运行成本。

2.4.2基层监督执法力量不足。该县级市改革后，原动物卫生监督所13人中，7人分别安排在6个执法中队从事综合执法工作，其余6人分别安排在综合管理岗位。还有的区动物卫生监督所10人，整体并入市农业综合行政执法支队，行使该区的执法检查和行政处罚职能。动物卫生监督管理职能由区畜牧兽医站承担，而畜牧兽医站现有人员无法满足动物检疫和日常动物卫生监督管理需要。

2.4.3执法效能难以提升。当前，涉及畜牧兽医方面的法律法规、规章制度有近百部，包括动物防疫、检疫监督、畜牧业、兽药、饲料、生鲜乳、种畜禽、屠宰管理、疫情应急处置等等。畜牧兽医执法专业性强，没有长期的专业学习、培训很难依法履职。

3 几点思考

3.1 保留机构，稳定队伍，进一步提高动物卫生监督执法工作效能

动物卫生监督管理体制经历了近30年的不断改革、完善、发展，形成了较为成熟的动物卫生监督执法体系，改革成绩来之不易。

从动物卫生监督执法体系建设来看，目前动物卫生监督执法机构健全，集中行使畜牧兽医领域的监督执法职能，实现了畜牧兽医部门内部的综合执法，官方兽医队伍稳定专业，体现了“精简、效能”的改革要求。

从国际国内通行做法来看，动物卫生监督机构是衡量动物卫生监管水平的重要指标，直接关系到外向型畜牧业的发展。现行的动物卫生监督管理体制得到了欧盟等国家的认可，促进了我国动物及动物产品进出口贸易。

从动物卫生监督机构的执法来看，动物卫生监督执法不仅专业性强，在动物检疫和动物防疫监管执法方面还具有专属执法权。根据改革试点的经验和共识，专业技术性强的执法事项和具有专属执法权的事项不适合划转为综合执法机构的职责范围。

在实施综合执法体制改革时，建议立足实际出发，尽量保留动物卫生监督机构，在稳定机构队伍的基础上，充实加强县、乡两级一线执法力量，强化执法队伍建设管理，提高执法人员素质，创新执法监管方式，进一步提高执法效率和监管水平。

3.2 顺势而为，理顺关系，调整优化动物卫生监督管理职能

在动物卫生监督机构行使的职权中，除行政许可权和行政处罚权外，监督管理权是动物卫生监督机构行使的主要职权。如，动物检疫、防疫、动物诊疗、病死动物无害化处理、畜禽屠宰等日常监管工作，不仅面广量大，还需执法人员现场监管，是保障防疫安全、质量安全、生态安全的基础，关系到人民群众的身体健康和畜牧业发展。

在实施综合执法体制改革时，应进一步理顺行政机关与执法机构的职责关系，调整优化动物卫生监督管理职能。可以分离行政许可权，将目前动物卫生监督机构行使的行政许可权交由行政机关，动物卫生监督机构专职监督执法；也可以分离行政处罚权，将主管部门委托承担的行政处罚权划转至综合执法机构，动物卫生监督机构依法负责动物检疫和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。

3.3 高度重视，主动作为，保障动物卫生监督执法工作有序开展

综合执法体制改革是一个系统工程，即涉及到行政执法主体，涉及到机构和人员，同时又包含体制和机制、相关行为和规范，需要有系统的思维，综合统筹的谋划才能稳妥地进行。

畜牧兽医主管部门应高度重视综合执法体制改革，已经实施机构改革的地区，应持续关注改革过程中和改革后出现的新情况和新问题，积极研究，妥善解决，进一步明晰职责、理顺关系、落实责任，防止出现监管真空；即将实施机构改革的地区，应准确把握改革实质，科学探索改革思路和路径，统筹好体制改革与依法履职的关系，避免因简单粗暴的撤并执法机构、职能、队伍，而影响到职能的履行、工作的落实。

在执法体制改革上，畜牧兽医主管部门应争取改革主动权，认真排查改革风险点，提出防范措施，积极向政府领导汇报，与编制部门沟通，维护动物卫生监督执法体制延续和队伍稳定，实现动物卫生监督管理工作的平稳过渡。

[1] 黄朝雄，袁磊，刘期华.基层大部门制农业综合执法体制改革对基层动物卫生监督工作的影响[J].中国动物检疫，2016，33（10）：53-59.

[2] 孙荣钊，董浩，石泉，等.内蒙古畜牧兽医综合执法改革调研[J].中国动物检疫，2017，34（4）：47-49.

（责任编辑：孙荣钊）

Investigation on the Reform of Animal Health Supervision and Law Enforcement System in Jiangsu Province

Yan Chun，Zhang Zongjun，Lu Jinggang
（Jiangsu Animal Health Supervision Institution，Nanjing，Jiangsu 210036）

S851.34

C

1005-944X（2017）10-0029-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.10.009