困惑与反思：精准扶贫的基层干部视角

摘 要 基层扶贫干部是打赢脱贫攻坚战的生力军，是贫困地区群众脱贫的“催化剂”和“助推器”。可见，使命神圣、地位特殊、任务艰巨是当前基层扶贫干部扮演角色的真实写照。然而，基层扶贫干部对当前的扶贫方式、扶贫绩效、自身的工作状态、与群众的关系等问题有着特出的理解和思考。这成为了我们管窥国家精准扶贫方略的一个值得信赖的视角。

关键词 精准扶贫 扶贫干部 扶贫绩效

基金项目：2014年河南省高等学校哲学社会科学研究“三重”重大项目（2014-SZZD-29）；2015年河南省职业教育教学改革项目（ZJA15139）阶段性成果。

作者简介：祁中山，信阳师范学院中国农村综合改革研究中心助理研究员。

中图分类号：D267 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.099

2016年2月，国务院副总理汪洋在河北考察基层扶贫干部队伍工作状况时强调：基层扶贫干部是打赢脱贫攻坚战的生力军，是贫困地区群众脱贫的“催化剂”和“助推器”。可见，使命神圣、地位特殊、任务艰巨是当前基层扶贫干部扮演角色的真实写照。那么，基层扶贫干部如何看待当前的扶贫方式、扶贫绩效、自身的工作状态、与群众的关系等理应成为了我们管窥国家精准扶贫方略的一个值得信赖的视角。2016年6月，笔者在参与国家精准扶贫工作成效第三方评估重大任务过程中，通过与豫南某县多位县、乡、村扶贫干部的访谈发现，他们的诸多所见、所思、所感、所惑值得我们注意。

一、任务高压带来的“身心之困”

扶贫攻坚三十年来，从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到“整村推进”，基层扶贫干部历经国家扶贫思路的多次转换。然而，面对减贫难度边际递增的扶贫规律，如何在短期内完成脱贫攻坚目标成为了基层扶贫干部首先必须破解的难题。

先天的历史、地理因素造就了一些地区长期处于贫困落后的状态。这些地区致贫因素复杂、多元且短期不可能改变，可谓是脱贫攻坚进程中“最难啃下的硬骨头”。以调研县为例，该县地理位置特殊，既是豫鄂陕三省七县结合部，又是丹江口水库主要淹没区、南水北调中线工程渠首所在地、全国移民安置大县，同时属于典型的“七山一水二分田”地区，集山区、库区、边缘区、贫困区、革命老区于一体。改革开放后，该县先后四次被确定为国家扶贫开发工作重点县。至2015年底，该县仍有贫困村122个，贫困人口73147人，而现有贫困人口主要分布在深山区、石山区和偏远山区，基础设施条件极其薄弱，发展脱贫项目的机会有限，脱贫攻坚任务十分艰巨。除此之外，这些地区还存在着贫困面随时扩大的隐性因素。以调研县为例，近年来，当地为保证地方水质，关停并转了300多家的企业，间接造成了5000个左右农民工失去就业机会，使其成为了当地贫困人口增加的潜在人群。与此同时，当地还存在着一个虽达不到贫困户标准、但家庭经济实力仍显不足的准贫困人口群体。这个群体多集中贫困山区，基础设施改善的进度尚不足以满足实际需要，一旦出现大的自然灾害、孩子上大学、家人患上重大疾病等情况，返贫概率很大。

当前，鼓励多方力量参与精准扶贫的理念已经被广泛接受，但以行政主导为主要特征的压力型扶贫攻坚模式依旧存在强大的运作惯性。这种模式因其对扶贫工作“政治性”的强调，使其具备了集中、高效的特点。但其同样强调自上而下的计划层层分解、压力层层传导，随之引起的是任务层层加码，而作为压力承担末梢的基层扶贫干部往往需要完成“超常规”的任务。以调研县为例，该县2016年政府工作报告中提出，坚决完成年度脱贫任务，实施三年脱贫行动计划，精准扶贫、精准脱贫，确保3个贫困乡镇摘帽，45个贫困村出列，2.6万贫困人口脱贫。面对这样的脱贫压力，当地的扶贫干部坦言，只能采取“超常规”的付出，甚至开启“白+黑”、“5+2”无休模式，用时间和汗水“堆积”扶贫进度。但“超常规”的任务一旦遇到不可控因素，脱贫任务目标完不成，很容易导致形式主义的弊端，搞“数字脱贫”、“材料脱贫”，影响脱贫攻坚的实际效果。

为保证脱贫目标的实现，现有压力型的扶贫攻坚模式还特别强调对各种行政评价工具的运用。比如，成立不同层次的专项督查组，由不同级别的领导带队，定期、不定期的开展督查、通报；强化考核奖惩，将脱贫攻坚纳入地方年度考核，实行“一票否决”。这种责任实现机制在推动扶贫攻坚难题有效解决、保证了政府责任基本实现的同时，如果运用不当，同样容易产出一些不良后果。一方面，过多的考核、评比容易导致基层扶贫干部疲于应对，扶贫工作“失焦”。问题很简单，应付上级检查的时间多了，走基层、谋发展的时间自然就少了。另外一方面，过分强调问责，不健全扶贫效果正面激励机制同样容易导致基层扶贫干部“劳无所获”、甚至动辄得咎。以调研县为例，2015年5月，该县从县内党政企事业单位选拔了100名左右村第一书记开展为期一年的驻村帮扶工作，驻村期间组织关系与原派出单位脱钩，帮扶期结束后择优提拔任用。而直到如今，这些已经“超期”服务的第一书记仍然工作在扶贫攻坚的第一线，上级部门对于他们的去留还没有一个明确的说法。许多干部坦言，现在搞工作很大程度上依靠的是个人情怀，扶贫工作缺乏必要的政治保障、组织保障。

二、资源聚集带来的“整合之困”

伴随着精准扶贫工作的深入推进，来自于国家、社会、企业、个人的人力、项目、资金等资源要素开始向贫困地区快速集聚。在考虑贫困地区差异、贫困群体差异的前提下，如何兼顾脱贫效率与公平，实现扶贫资源要素的“帕累托最优”，同样是基层扶贫干部经常需要面对的一个问题。

向贫困地区选派干部驻村帮扶，实施干部资源“注入”，是推进精准扶贫机制创新的一项重要举措。调查发现，所调研县目前共有省、市、县三级派驻的第一书记163人，国家、省、市三级对口帮扶单位22个。此外，该县还组织了全县149个党政企事业单位到所帮扶贫困村开展工作，明确要求帮扶单位1名班子成员牵头，至少2名帮扶队员具体负责，每月深入帮扶村3次以上。实践证明，通过优秀干部资源的有效嵌入，充分发挥驻村干部的政策优势、技术优势、资源优势，有助于解决贫困村村级组织管理能力不强、经济发展方向不清、服务群众缺乏抓手等问题，为推动贫困村脱贫致富注入了新动力，扶贫效果明显。然而，对于存在班子软弱涣散、村务管理不民主、干群关系紧张等问题的大多数被派驻村，作为“外部力量”的驻村干部如何去调配、重整现有“本土资源”同样是个巨大考验。比如，该县某村在村“两委”换届时，老村主任直接撂下狠话——“我要选不上，谁也干不成”。面对这种情况，该村第一书记只能软磨硬泡，采取迂回战术，才勉强实现该村换届工作的平稳进行。

精准扶贫离不开对工作进度的统一把握和对扶贫项目资金、资源的整合使用。调研发现，该县为有效地开展农村精准扶贫工作，成立了由县委书记任组长的县扶贫工作领导小组，组成了专门的县精准扶贫工作指挥中心，对全县农村精准扶贫工作进行统一指挥。这样的制度设计有助于把全县各级机关、企事业单位的扶贫资源凝聚到扶贫攻坚上来，有计划、有步骤的开展扶贫工作。然而，现有条块分割的管理方式导致财政扶贫专项资金实行分部门管理，有限的资金不能形成合力。部门之间、部门内部之间又有多个内设机构负责分配和管理资金，客观上很难把资金集中投向一个产业或项目。另外，基层扶贫干部由于所属单位不同、个人与社会交往关系不同，其调动的扶贫资源能力、采取的具体扶贫方式都存在较大差别。这就导致在实践中出现了这样的现象：卫生部门送医送药，林业部门送树送草，教育部门送书送教……有的部门实在没什么可送的，就送米送面。更有甚者，个别地方的气象部门甚至给贫困村送去增雨火箭。这种零散的、缺乏整合的扶贫方式与贫困户的实际需求错位，难以发挥聚合效应，也很容易导致贫困村之间减贫脱贫效果的差异化。

三、项目落地带来的“选择之困”

项目安排精准是精准扶贫、精准脱贫的题中应有之义。选择什么样的项目、项目选择何处投放、项目安排如何与群众需求对接也是基层扶贫干部在开展精准扶贫工作中必须考虑的问题。

精准扶贫既要重视眼前的“脱贫”，还要重视长期的“致富”，在扶贫项目选择上需要兼顾扶贫过程中的短期效益和长期效益问题。这是因为，从国家宏观战略上来说，确保8000多万贫困人口到2020年全部脱贫是为如期实现全面建成小康社会奋斗目标服务的。从微观的致贫因素上来说，贫困不仅局限于经济层面，还包括疾病、教育和发展能力等非经济层面。经济层面的贫困通过提高贫困群体的收入水平容易在短期内取得成效，而非经济层面的贫困往往需要长期且持续的帮扶才能取得成效。因此，精准扶贫的政策设计在帮扶、管理和考核等环节不仅要考虑经济层面的短期帮扶措施，更需要统筹考虑健康、教育、技能等层面的长期帮扶措施，最终阻隔和打破贫困的代际传递。就调研县而言，截至2015年年底，该县累计投入扶持资金288万元，分别在16个贫困村全面开展扶贫到户增收试点项目，鼓励贫困农户利用当地资源和自身优势发展短平快项目280个，取得了良好效果。然而，许多基层扶贫干部也普遍担心地方扶贫项目选择的短期化倾向，一旦政府扶贫力度减弱，当地群众由于自身发展能力的问题很快又会陷入贫困境地。比如，有许多贫困地区的乡镇政府鼓励在人多地少的贫困山区发展袋料香菇、中药种植等特色产业。地方政府希望通过这种“短平快”项目的引入，实现当地困难群众的快速脱贫。但是，这种“短平快”项目实际运转也存在困难。一是因为贫困户普遍缺乏相应的种植经验，短期内难以形成成熟的经验；二是政府只鼓励种植，不管市场销售和后续深加工。贫困户原本抗风险能力就弱，一旦遭遇病虫害或者市场波动，其只能是“竹篮打水一场空”。

资源匮乏、条件恶劣、地处偏远是许多贫困村的共同特点。实施精准扶贫就是要将有限的扶贫资金投入到最需要的地方，既不能搞撒胡椒面，也不能搞锦上添花，要真正做到雪中送炭。资料显示，近几年来，所调研县先后对62个贫困村实施整村推进，拓宽硬化干线公路78.6公里，改建公路220公里，建高泉引水、机井等人畜饮水工程216座（处），易地搬迁扶贫农户1781户7756人，有效地解决了5.6万人行路难、2.7万人饮水难、1.3万余名学生上学难的问题，贫困村的人居环境得到显著改善，群众对扶贫工作的满意度有了很大提升。与此同时，也有基层扶贫干部反映，当地“锦上添花式的扶贫”并未根绝。2016年5月县里刚刚出台的《关于创建产业项目落地示范村的通知》决定在每个乡镇选取两个“产业发展带动明显”、“位于主干道沿线”的“示范村”重点培育，并给与10-20万元的财政专项资金。这种“典型引路”的做法看似有其存在的理由，但从深处看，弊端却不少。把扶贫资金、项目等过度投向交通条件好、发展环境优的村庄，无形中就制造了村与村之间发展的不平衡，扶贫资源要素得不到有效配置和利用，其结果只会是贫困村继续贫困。

精准扶贫要坚持以群众期盼为依归，切实考虑群众需求，做到以人为本，对症下药。要根据不同贫困群众的不同情况分别实施产业扶持、易地搬迁、土地流转等精准措施，不搞盲目随从，更不能搞“强压式”扶贫和“照搬式”扶贫，尽可能的按照群众的意愿和期盼实施精准扶贫，争取得到群众的支持和理解，让扶贫项目落地生根，利民惠民。以调研县为例，2016年当地按照“积极稳妥、群众自愿、注重就业、保障基本”的原则，出台专项政策，计划将生活在缺乏生存条件的1525户6100人安置到县城、产业聚居区或集镇。基层扶贫干部在宣传此项政策时，普遍感受到了贫困群众对搬迁后生产生活问题的担忧。如果相关的配套措施不完善，通过易地搬迁实现贫困人口脱贫致富只能是一句空话，甚至还会产生新的社会矛盾风险点。

四、干部下派带来的“信任之困”

精准扶贫工作既要发挥党和政府的主导作用，又要充分调动群众主动参与的积极性，尊重群众的主体地位、发挥群众主体作用。通过扶贫干部下派，在党委政府与困难群众之间搭建沟通的桥梁，不仅有利于提升党员干部做好精准扶贫工作的能力，还能从根本上密切党群干群关系，巩固党的执政基础。在精准扶贫的具体环节，如何建立干群之间的双向互信和良性互动也是基层扶贫干部遇到的常态化问题。

相信群众、依靠群众、为了群众是基层扶贫干部开展精准扶贫工作的出发点和落脚点。精准扶贫过程，要充分贯彻群众路线，做到精准识别要让群众参与，项目选择要让群众认定，项目实施要让群众主导，经费使用要让群众监督，脱贫摘帽要让群众评议。调研发现，所调研县在2014年6月贫困人口建档立卡时，普遍能够做到贫苦户认定标准和认定程序公开，并严格按照村级组织“四议两公开”的工作程序确定贫苦户识别名单。群众在精准识别阶段能够充分表达意见，因“错评”、“漏评”引起的群众上访数量微乎其微，群众满意度较高。但也有基层扶贫干部反映，有些地方在项目安排上仍然存在“越俎代庖”的思维习惯，习惯于包办代办，不考虑当地实际，不征求群众意见，不考虑群众需求，片面追求数字效果和形式花样。这种做法一方面容易导致扶贫资源浪费，另一方面也容易滋生“等、靠、要”思想，不利于群众内生动力的激发。

农村富不富，关键靠干部。贫困村脱贫速度的快慢，与基层扶贫干部关系密切。其实，贫困农户实现脱贫致富需要资金、技术，更需要基层扶贫干部的思想引领、行为带动。因此，基层扶贫干部在扶贫攻坚中大有可为。但是，扶贫干部要想真正发挥“领头羊”的作用首先需要做的就是驻村入户，赢得群众信任。调研发现，多数扶贫干部下派入村后在宣传党和国家政策、加强基层组织建设、推动精准扶贫、为民办事服务上切实发挥了很好的作用，赢得了群众信赖，群众满意度较高。不过，也有干部反映，个别群体对扶贫干部也有着几种不良情绪：一是不看好。认为扶贫干部是“流水的兵”，下来派驻，就是镀镀金，走过场；二是过于依赖。一旦扶贫干部引来的项目资金不能满足他们的全部需要或者无法在短期内给贫困村带来具体的变化，他们就会给出一个大大的“差评”；三是以偏概全地给扶贫干部定性。一些地方出现的扶贫领域腐败个案，确实对扶贫干部群体造成了负面评价，需要引起重视。

参考文献：

[1]葛志军、邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查.贵州社会科学.2015（5）.

[2]马尚云.精准扶贫的困难与对策.学习月刊.2014，10（上）.

[3]张一鸣.精准扶贫为新时期中国扶贫格局带来新变化——访北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦.中国经济时报.2014年10月9日，第1版.

[4]顾仲阳.精准扶贫，不撒胡椒面.人民日报.2014年3月12日，第2版.