论生态环境法律保护的法理基础

刘国利+刘秋玲

摘 要 近些年我国环境保护法学理论研究领域广泛，成果丰富，但总体上倾向于问题研究和具体制度研究，使之往往成为解决具体问题的主张和对策。其缺点是这些论说和对策虽各有良善之见，却“莫衷一是”，甚至彼此冲突。进而导致生态环境保护法律制度缺乏连贯性、统一性和体系性。本文认为法理基础是开展具体问题研究的逻辑起点，对环境保护法的价值取向、制度构建和权力的规制都具有重要的作用。我国环境保护的法理基础应当从道德基础、法律基础、经济基础、政治基础、社会基础、文化基础等方面进行分析。

关键词 生态环境 法律 法理基础

基金项目：本文是内蒙古社会科学规划课题：内蒙古草原生态保护机制与法律实践研究（2012C007）阶段性研究成果。

作者简介：刘国利，内蒙古民族大学政法与历史学院讲师，研究方向：宪法与行政法学、环境保护法学；刘秋玲，福建省长泰县人民检察院检察官，生态科副科长。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.012

人的生存和发展离不开一定的自然资源和环境。近代工业革命促使社会生产力得到迅速提高，世界各国人口迅速增长，尤其是发展中国家在战后人口增长速度空前提高。人口的增长必然增加对自然资源的消耗，人类在获取更多的自然资源的同时，也加剧了生态环境的恶化。虽然我国在改革开放以前就开始关注环境保护问题，但目前环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。环境矛盾凸显，压力继续加大，人民群众环境诉求不断提高，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。

一、问题提出

法律在生态环境保护问题上的作用无可替代，但目前我国自然资源和环境保护立法基础薄弱，在立法体系、制度设计、配套措施、执法落实等诸多方面都存在一些问题，使法律的功能难以全面发挥。导致这些问题存在的原因是多方面的，法学理论研究不够深入是其中之一。

众所周知，我国的法学研究是在改革开放以后才逐渐恢复和发展，至今不过30多年的时间，而且法学研究初期主要集中于基本法领域，对自然资源和环境保护法研究关注度不够，研究力量薄弱、研究成果较少，相应立法数量不多而且制度设计粗糙。自然资源和环境保护法学及其研究对象都处于边缘地位。例如1997年国家教育主管部门和高校法学学科教学指导委员会论证确定的法学专业本科教学14门核心课程和其他必修课程中并无自然资源和环境保护法学，甚至在选修课程里也不见踪迹。鉴于自然资源和环境保护单行法是国家为了经营管理作为财富的自然资源而制定，性质上属于经济法范畴，所以仅仅在经济法学中作为一章予以介绍。法学教育的实践间接说明了当时自然资源和环境保护法学的状况。直到进入21世纪，随着法学教育的迅速发展，法学教学和研究人员的大量增加，为环保法学研究提供了研究基础。法学核心学科研究的发展成熟也分流了一定数量的研究人员从事非核心领域研究，也在一定程度上增强了环保法学研究力量。加上实践中环境问题越来越严重，接连发生重大环境污染问题，环境矛盾凸显，国家从上到下越来越重视环境保护问题，为环境法学提供了事实基础。环境法学研究从此进入了高速发展时期。

尽管当前环保法学理论研究取得了较多成果，但环境保护法学基础理论研究仍然薄弱，学者们习惯上侧重于问题研究和具体制度研究，也就是研究者常常将自己的论域限定在环境保护的某个具体问题或制度中，而问题的来源往往是环境保护实践中发生的具体问题，如环境保护制度方法、法律依据缺乏、操作性不强、执法不力等问题。由于问题的研究进路是从个别问题出发并以解决个别问题为目标，导致生态环境保护研究往往成为解决具体问题的主张和对策。而具体问题是千差万别的，解决问题的思路和方法相应有所不同，加之研究视角和分析问题的视野等因素，导致不同的理论论说呈现一片繁荣景象。这些论说主张和对策虽各有良善之见，诚可谓“众说纷纭”，但“莫衷一是”，甚至彼此冲突。

例如，生态环境保护往往要借助于地方政府具体实施行政权力实现，那么地方政府通过何种制度、以何种方式、在多大权力范围上实施保护？同样从行政法学视角研究，依据不同的原理，就可能得出不同的研究结论。坚持“控权论”的学者要从限制政府权力角度研究政府在生态环境保护中的作用，而接受“管理论”的学者从管理过程的角度论证政府应如何进行生态环境保护。那么两种理论指导下的解决问题的思路和方法就会有一定的差异，就会导致依赖法学理论而进行制度设计的生态环境保护法律缺乏连贯性、统一性和体系性。因此，鉴于这类问题的广泛存在，对生态环境法律保护的研究必须从最为基础的问题开始，即使对一个微观问题的研究也要从其内在的逻辑前提出发，对生态环境法律保护的法理基础研究正是环境保护法学在新的时期下提出的基础性命题。

二、研究生态保护法理基础的价值

（一）明确和体现环保法的价值取向

法律作为一种由国家强制力保障实施的规则，总是反应立法者的意志，而立法者的意志最核心的方面就是法律的价值取向问题，它决定着法律的创制和实施，从而成为影响法治大环境的深层原因。这也是为什么在不同时期针对同一问题会产生不同的法律制度的原因。从自然资源与环境保护立法的发展过程看，上个世纪八十年代我国开始制定森林法、草原法、水法、土地管理法、渔业法等立法，主要是从经济法角度考虑作为财富的自然资源如何更好地利用，是解决利用自然资源的基本法律秩序和效率问题。因此，当时的自然资源与环境保护立法的价值取向可以说是秩序与效率。随着法治建设的逐渐成熟和市场经济的发展，尤其是环境公害问题越来越被人们所关注，进入21世纪制定和修改的自然资源与环境保护立法制度设计上更加具体而且多样化，这些立法动向明显地反映出立法价值取向的变化，即立法上开始注重对公民生存健康的保护，强调经济和社会的可持续发展等方面。可以说是秩序、效率、公平、人权等多种价值的统一。

法理基础是在有关法的理论和精神下形成的指向一定问题的理论依据，是形成法律或某种制度或法律关系主体在行使某项权利（权力）时所依据的法律理论。法理基础既可以在法律创制时成为立法的理论基础，也可以在法律实施过程中用于解释法律的含义。并且在一定条件下，还可以弥补法律规范的漏洞，因为法律无论如何也不可能把错综复杂、千变万化的社会现象都毫无遗漏地加以规定。此时法理则可以补充法律的不足，作为某一案件判决的参照。

因此，法理基础对法律制度的形成和实施全过程都具有重要作用。

法的价值取向与法理基础联系紧密。法的价值取向决定法的内容和发展方向，但也要靠法律制度加以体现。法律制度要建立在一定的法理基础上，因此，法理基础必然是在法的价值的指引之下形成和发展，反应法的价值。

可以说，法律基础在法的价值与具体法律制度之间起到承上启下作用。

（二）对国家生态保护权力行使进行法律规制

在履行生态保护的责任上，国家是第一责任主体，承担着道德责任、制度设计责任、财政责任、监管责任、实施责任等。国家在履行其责任的同时，也意味着在行使国家权力。从法治政府和有限政府原则出发，国家行使保护生态环境的权力也要实行法律化，即通过立法确认生态保护权，权力行使的范围、方式、程序等方面都要法律化。法治的精神一方面在于使政府得到授权，使权力行使具有合法性；另一方面通过程序和范围等方面的规定，也实现了对权力的约束和规制，避免权力的滥用导致生态环境恶化。例如对林木砍伐、矿山开采的许可，严格规定许可条件，便是对生态保护中的权力进行规制的表现。为何要规制国家权力就是法理基础所要解决的问题。

（三）有利于生态保护理论模式的建构

生态保护理论模式是生态保护基本理论及其解释方法的总称。一方面包括人们在阐释生态保护时所必须的基本理论，如生态保护的概念、法律属性、保护方式等。另一方面还包括生态保护相关制度的解释方法，也就是要运用法理学或其他方法论解释生态保护现象。

一般来说，生态保护理论模式中的两个方面是有机联系在一起的，一定的基本理论通常有一定的解释方法作为支撑，一定的解释方法造就一定的基本理论。例如经济法经营管理视角下的作为财富的自然资源与环保法视角下作为环境要素的自然资源如何保护会有不同的逻辑。生态保护的理论模型是从生态保护法理基础推演出来的，为此，在生态保护理论研究中应将生态保护法理基础与生态保护理论模型的选择予以很好结合，当我们选择生态保护理论模型时，应首先从根基上厘清生态保护的法理基础，进而使生态保护获得真正意义上的社会根基。

（四）有利于生态保护具体制度的构建和完善

法律制度的形成总是社会现实和人的主观能动性的结合，每一种制度的设立都有其理论上的基础，在生态保护法律制度的形成和发展过程中，法理基础的形成和成熟是其前提。当前我国生态环境保护法确立的基本制度，如环境保护规划制度、环境标准制度、环境监测制度、许可证制度等，都有其法理上的依据。这些制度的建立和不断完善是法理依据不断成熟发展的结果。

三、生态环境法律保护的法理基础

（一）环境正义是道德基础

上个世纪六七十年代，在全球性经济快速增长的同时，也伴随着大量的全球性问题，尤其是能源危机的影响，在世界范围内开始了声势浩大的各种环保运动。1972年6月，联合国在斯德哥尔摩召开的第一次“人类与环境会议”，揭开了全人类共同保护环境的序幕，这也意味着环保运动由群众性活动上升成为政府行为。相应的提高了人们对公平的认识，在环境保护问题上提出了代际公平与代内公平观念，进而形成可持续发展思想。最终成为环境正义的三个核心原则。为纪念1972年第一次人类环境会议及加强环境保护，联合国于1992年召开的环境与发展大会通过的《21世纪议程》，更是高度凝结了当代人对可持续发展理论的认识。使得环境正义、环境公平、可持续发展理论逐渐成为各国环保法制度建设的指导思想或原则，对环保法的发展起到了重要作用。

尽管各国对环境正义的认识不同，但受西方当代自然法思想影响，对其认识的出发点是一致的，都是从罗尔斯式的社会结构和社会制度的正义性来认识环境问题。认为环境正义从总体上是指在环境资源的使用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务。 也就是说，对于同时代的人不论种族、民族、阶级、地域、财产多少等情况，都应当平等地使用和保护资源和环境。对于不同时代的人，当代人要与未来的人平等地使用和保护资源和环境。并且更重要的是要求人类只能在生态系统可承受的范围内来满足其所有的需求，包括现存的和将来的，从这个意义来说，可持续发展原则包含且高于其他两个原则，并对当今世界各国环境保护立法起到最基础性的理论支撑作用。

（二）环境权是法律基础

环境权的具体主张在20世纪60年代被提出后，就迅速被广泛接受。1972年联合国《人类环境会议宣言》明确提出：“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”使环境权成为国际社会公认的人权，也有学者将其视为最典型的“第三代人权”，甚至有的国家已将其作为公民享有的一种基本权利写入了宪法。

通常认为，环境权的内容主要包括环境资源的利用权、环境状况的知情权、环境决策的参与权和环境侵害的请求权等方面。相对于公民的基本权利，国家的责任就是资源与环境的保护权或管理权，也就是国家作为自然资源的所有者和环境的保护者，为了社会的公共利益和公民环境权的实现，而利用各种行政、经济、法律等手段对自然资源与环境进行管理和保护，从而实现对自然环境的改善。

（三）外部性理论是经济基础

外部性理论本身是一个经济学概念，最早由马歇尔和庇古在20世纪初提出，主要是指经济主体的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响，其成本与后果不完全由该行为人承担。分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成负外部性的人却没有为此承担成本。 表现在环保法领域，正外部性主要表现为人在资源环境的具体利用活动给他人和社会产生有益的影响，如草原建设和合理利用使环境得以改善，处在该生态环境系统中的所有人都从中获益。而负外部性表现正相反。因此，生态环境法律保护制度的设计必须考虑外部性问题，怎样激励人们促进正外部性的效果。

（四）民族平等发展是政治基础

我国是多民族国家，民族平等、共同发展对我国的民族团结、政治稳定具有重要意义。少数民族大多地处西部，经济社会发展落后，同时少数民族地区拥有大量的自然资源，在发展少数民族地区经济和生态环境保护方面存在较大的矛盾。一方面，在资金、技术、人才等方面都短缺的情况下发展经济，现实可行的方法只能是开发利用自然资源；另一方面，在现有的资金技术水平下开发利用自然资源又会极大地破坏当地的生态环境。尤其是西部地区生态环境本身就极为脆弱。而且在开发利用自然资源的过程中，所获得的收益不平衡，当地政府和居民收益较少，投资者收益较多，更是会加深开发者与当地居民的矛盾。进而引发民族矛盾和社会矛盾，影响社会稳定。可以说，代内公平对我国来说主要表现为民族平等。怎样在环保法的制度设计和实施上平衡不同主体的利益，体现民族经济上的平等，促进民族团结，社会稳定，将成为环保法的政治基础。

（五）和谐社会是社会基础

和谐社会是人们对美好社会的理想描绘，党的十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出。并在十六届四中全会上进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。指出和谐社会的基本特征是民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处。其中“人与自然和谐相处”的要求与生态环境的保护息息相关。中央提出的构建社会主义和谐社会的措施之一是建设节约型社会，要逐步扭转中国人均资源短缺和生态环境恶化的状况，生产和生活都要节约使用资源，提高资源的使用效率，大力减少空气、水源、土壤等方面的环境污染，争取达到资源、能源消耗速率和生态环境退化速率的“零增长”。这与环境保护的要求完全一致，因此，和谐社会建设当然可以成为生态环境保护的社会基础。

（六）生态文明是文化基础

党的十七大报告提出：生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是人类文明发展的一个新的阶段。可以说生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态和文化伦理形态。它以尊重和维护自然为前提，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点。是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。

传统的环境保护，一直以如何利用自然资源给人类带来利益为目的。其基本理念源于人类中心主义的价值观，这种理念指导下的环境立法对经济社会的发展是不可能具有可持续性的。树立生态文明观视域下的生态中心主义价值观才是环境法的发展趋向。

注释：

国家环境保护“十二五”规划.

关保英.社会变迁中行政授权的法理基础.中国社会科学.2013（10）.

潘昊.生态补偿法律机制的法理基础分析.湖南科技学院学报.2012（1）.