毒品犯罪侦查中的控制下交付

兰跃军+应建洪

内容摘要：控制下交付是伴随着毒品犯罪组织越来越严密、分工越来越细致、涉及地域越来越广泛，以及由此带来的侦查难度越来越大的情况下所应运而生的一种新的侦查措施，它在加强跨地区、跨国境公安机关合作，打击跨地区、跨国境毒品犯罪方面呈现出重要价值。毒品犯罪侦查中控制下交付具有特殊的性质与特征，我国刑事诉讼法对控制下交付措施的原则规定，在理论和实践中暴露许多问题，需要借鉴我国台湾地区和域外其他国家的做法予以完善。

关键词：控制下交付；毒品犯罪；侦查

控制下交付是伴随着毒品犯罪组织越来越严密、分工越来越细致、涉及地域越来越广泛，以及由此带来的侦查难度越来越大的情况下所应运而生的一种新的侦查措施，它在加强跨地区、跨国境公安机关合作，打击跨地区、跨国境毒品犯罪方面呈现出重要价值。该措施已得到国际社会缉毒组织的认可，被列入诸多国际条约之中，并被广泛使用。我国2012年刑事诉讼法第151条第2款 规定了该措施，主要适用于涉及给付毒品等违禁品或者财物犯罪侦查，对于公安机关在跨地区、跨国境毒品犯罪侦查中实施控制下交付提供了法律依据。但该措施在毒品犯罪侦查实践中暴露出诸多问题，亟待研究解决。

一、毒品犯罪侦查中控制下交付的性质与特征

（一）毒品犯罪侦查中控制下交付的性质

1.控制下交付是集多种侦查手段为一体的混合型侦查措施

2012年刑事诉讼法将“控制下交付”设置在第二编第二章第八节“技术侦查措施”之中，从语言逻辑上说，它应当属于技术侦查措施中的一种，具有技术侦查措施的性质。然而，该节随后又对“技术侦查”和“控制下交付”的适用程序、适用范围进行了进一步说明。前者适用于危害国家安全犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件、重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件、追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人等；后者适用于涉及给付毒品等违禁品或者财物的犯罪活动。如果忽视这部分内容在形式逻辑上存在的错误，仅从规定的实质内容上看，技术侦查和控制下交付属于并列关系，互不隶属，不能单纯地将控制下交付视为一种技术侦查措施。事实上，从“控制下交付”实际执行方式与执行过程的角度说，应当是集多种侦查手段为一体的混合型侦查措施。也就是说，毒品犯罪侦查中控制下交付在实际执行过程中，往往会使用化妆侦查、行踪监控、通信监控、密搜密捕等一系列侦查措施，是对诸多侦查措施的综合使用，从而适时了解监控下的毒品及涉案人员的动向情况。基于此，毒品犯罪侦查中控制下交付可以被视为是集多种侦查手段为一体的一种独立的混合型侦查措施。它与诱惑侦查一样，属于我国刑事诉讼法规定的技术侦查措施或秘密侦查之一，而不是狭义上的技术侦查。

2.控制下交付处于侵犯个人财产所有权与隐私权的边缘

物权法第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”财产权与生命权、自由权一样，属于公民基本人权范畴。毒品犯罪侦查中控制下交付是对邮寄、携带中的毒品等违禁品或者毒资进行跟踪监控，无论是在人货分离还是在人货一体的情况下，侦查人员仅仅在暗中监控毒品、毒资、涉案人员的走向，而不会影响到相关物品的占有权与使用权，因此就不存在侵犯个人财产所有权问题。而如果是对控制下交付的毒品或毒资进行了部分甚至全部替换，使原本由涉案人员所持有的非法或可疑货物转换至（密搜密取）侦查机关手中，从而失去了占有、使用、收益与处分的权利，由此就产生个人财产被侵犯的问题。 另外，隐私权同样是公民享有的一项基本人权。美国学者艾伦·威斯汀认为：“个人隐私权主要包括离群独处权、亲密交往权、隐藏身份权、保留隔离权四个方面内容。” 简而言之，隐私权既有公民个人想要隐匿而不愿让外人知道的私人信息的权利，同时也有自我控制和决定个人生活的权利。 毒品犯罪侦查中的控制下交付如果是在人货分离状态下，仅仅监控毒品、毒资的走向，并不会涉及到侵犯公民隐私权问题。而如果是在人货一体的状态下，则需要对毒品和涉案人员进行同时监控，包括涉案人员的经过路线、停留地点、接触对象甚至交谈内容、行为活动等，从而就必然会在一定程度上侵犯其隐私权。由此看出，控制下交付作为一项集多种侦查手段为一体的混合型侦查措施，在部分控制下交付措施中或多或少存在一定的侵犯个人财产所有权与隐私权的问题，而其作为一项强制性侦查行为，由此要求相关部门必须设置严格的实施程序，提高控制下交付的规范性水平。

3.控制下交付的合法性基础

当前，毒品犯罪侦查中的控制下交付侦查在面临因监控失败而带来毒品流失、毒品被销赃以及侵犯个人财产所有权与隐私权等诸多问题的情况下，仍然被侦查人员广泛使用，被赋予合法性，主要基于两个方面的合法性基础。一方面，当前毒品犯罪活动呈现出团伙化、家族化、集团化、国际化的发展趋势，规模越来越大，犯罪手法也越来越多样，传统的侦查措施很难有效应对当前毒品犯罪现状，由此为毒品犯罪侦查人员带来了诸多挑战。而控制下交付不仅使侦查人员由以往的被动侦查转化为主动侦查，由人赃俱获即可收网转化为以“物”为线索，顺藤摸瓜，对整个毒品犯罪网络予以彻底打击；更重要的是，它可以借助国际缉毒法中对控制下交付的相关规定，加强与其它国家主管当局的沟通与交流、配合与协助，从而对跨境毒品运输与交易行为实施监控和抓捕，更进一步加强了对毒品犯罪行为的打击面。这就决定了控制下交付在毒品犯罪侦查活动中不可或缺的重要价值，成为其合法性基础之一。

另一方面，公共利益优先原则成为毒品犯罪侦查中控制下交付的另一个重要合法性基础。公共利益是不同于国家利益、团体利益、社会利益、共同利益的一个概念，是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。 基于公共利益作为大多数个体利益的代表在潜移默化中成为制定规章制度、处理社会或团体关系的一个重要原则，即公共利益优先原则。德国评价法学派代表人物巴尔多鲁在《国法大全》中将它描述为：“法律的目的就在于以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式来规整个人和团体、少数和多数之间的被类型化的利益冲突，而公共利益优先原则无疑被诸多立法者所接受、认可并在潜移默化中遵循。” 当前，毒品犯罪侦查中的控制下交付虽然存在一定的道德风险，甚至存在侵犯个人财产和隐私的法律风险，但是为了大多数公众利益考虑，很多侦查人员仍然会选择此种侦查措施，而且很多国家的法律制度也赋予了这一侦查措施的合法性，使其成为一项正当的侦查行为。

（二）毒品犯罪侦查中控制下交付的特征

1.侦查主体表现出“一方主导、多方参与”

毒品犯罪侦查中控制下交付侦查虽然是由特定的侦查机关发起的，但在实际执行过程中却在潜移默化之中调动了诸多侦查主体的共同参与，如在一国之内所实施的控制下交付活动则往往由不同地区的多个侦查机关、邮电部门、海关部门、电信部门以及交通管理部门共同参与完成。在不同国家间实施控制下交付则涉及到多个国家的诸多侦查机关、海关部门、邮电部门、电信部门以及交通管理部门等。各个部门都在某一侦查机关的统一领导下，对目标毒品、毒资或者是涉案人员进行适时监控活动，从而使毒品犯罪侦查中控制下交付的侦查主体表现出“一方主导，多方参与”的特点。

2.侦查对象具有“流动性”

毒品犯罪侦查中控制下交付是在侦查人员在掌握了一定的毒品运输或交易线索，发现了毒品、毒资、涉案人员之后，并不立即扣押违禁品或者对涉案人员实施抓捕，而是让其按照犯罪分子所预先设计的线路、运输方式、交易方式而处于正常的流动之中，以此实现顺藤摸瓜的目的。在此情况下，无论是特定的毒品与毒资，还是涉案人员都处于动态变化之中，由此造成了毒品犯罪侦查中控制下交付侦查对象表现出“流动性”特征。这也大大增加了侦查人员的侦查难度，既需要调动多方力量参与，也需要多样化的侦查措施和先进的侦查技术，更需要侦查人员具有丰富的侦查经验、灵活的应变能力等，才可以尽可能保证控制下交付万无一失。

3.侦查过程具有“以物找人”

毒品犯罪侦查中诱惑侦查的对象是具有犯罪动机、即将实施犯罪或已经在实施犯罪的“人”，通过诱导其犯罪的方式来搜集可靠的诉讼证据，将其绳之以法，是典型的“以人取证”的侦查过程。而控制下交付的对象是被邮寄、托运、携带的毒品、毒资之类的“物”（如果是人货一体，也会对犯罪分子实施监控），从而观察毒品运输与交易过程中的相关人员来确定犯罪对象，实现对该毒品犯罪网络的彻底打击，是典型的“以物找人”的侦查过程。这是控制下交付所表现出的最具个性的特征，同时也是此种侦查措施的核心价值所在。

4.侦查方法具有“多样性”和“隐蔽性”特征

控制下交付在实际执行过程中，往往会使用化妆侦查、行踪监控、通信监控、密搜密捕等一系列侦查方法，是对诸多侦查方法的综合使用，从而适时了解监控下的毒品及涉案人员的动向情况。这充分彰显出毒品犯罪侦查中控制下所使用侦查方法的多样性。不仅如此，毒品犯罪侦查中控制下交付是在暗中进行的，有不为涉案人员所察觉才能保证监控下的毒品能够按照其预先设定的运输路线与交易方式来实施，由此才能搜集到可靠的证据、了解整个犯罪过程所有的涉案人员。基于此，毒品犯罪侦查中的控制下交付所采用的侦查方法具有隐蔽性的特征。

5.侦查结果具有“机会与风险并存”

侦查人员采用控制下交付虽然可能使其掌握更多的犯罪信息、抓捕所有的涉案人员，将该毒品犯罪网络一网打尽；但同时也面临较大的风险，监控过程中稍微出现一些破绽或不可控的突发事件，便极有可能造成毒品流失或被销赃等。这不仅无法实现预期的侦查目标，而且因此对社会造成严重的危害，甚至遭致人们对侦查机构侦查能力、破案能力的质疑。从这个角度说，毒品犯罪侦查中控制下交付所产生的侦查结果表现出机会与风险并存的特征，从而对侦查人员的侦查方式、决策能力、侦查经验与应变能力提出极大挑战。

二、毒品犯罪侦查中控制下交付存在的主要问题

我国虽然参了一系列有关毒品犯罪侦查中控制下交付的国际条约，并制定了诸多国内法律法规和规范性文件，而且在国内外展开了诸多控制下交付侦查实践活动，取得了一系列重大缉毒成果，但也存在一系列亟待解决的问题，影响毒品犯罪侦查中控制下交付的合法性、规范性与高效性，需要引起我们足够重视。具体来说，当前我国毒品犯罪侦查中控制下交付存在的主要问题包括四个方面：

（一）缺乏明确、规范的程序性规定

法律程序主要包括权力主体、实施条件、决定程序等内容，不仅可以约束适用法律者的权利，促使其进行理性选择和实施，而且是法律适用结论妥当性的前提，是立法需要重点关注的一个问题。当前我国毒品犯罪侦查中控制下交付缺乏明确、规范的程序性规定，2012年刑事诉讼法仅仅作了原则性规定，赋予公安机关实施控制下交付的权力，明确了权力主体，但并没有说明控制下交付的实施条件与决定程序。即便是《公安机关办理刑事案件程序规定》、《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《毒品案件侦查协作规定》、《关于禁毒的决定》、《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》、《公安机关禁毒业务工作规范》和《公安机关缉毒民警执勤行为规范》等，或多或少都涉及到了国内公安机关在进行跨区域、跨国境联合办案、联合侦查的权力主体、实施条件与决定程序，但仅仅对控制下交付的实施提供了一定的辅助、协调、指导与规范，并未对毒品犯罪侦查中控制下交付的实施条件与决定程序进行详细说明。不仅如此，联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《全球行动纲领》、《加强国际合作以处理世界性毒品问题的措施》、《打击跨国有组织犯罪公约》，以及《关于加强禁毒合作的谅解备忘录》、《禁毒国际合作协议》、《边境地区禁毒合作议定书》、《关于禁止非法贩运和滥用麻醉药品和精神药物的合作协议》等国际条约也仅仅规定了毒品犯罪侦查中控制下交付的概念、适用方式与适用范围，呼吁各国加强控制下交付侦查合作，未详细说明此项措施的实施条件与决定程序。这使控制下交付的执行具有较大的模糊性，什么情况下可以执行，依据什么样的程序来执行都没有明确，很多情况下都是由侦查人员依据案情需要和个人经验而做出相应的决定。这提高了侦查人员的工作灵活性，但也因为侦查人员办案经验与法律修养参差不齐的原因而带来了控制下交付应用条件不当、应用程序不合理的问题，轻则造成区域间、跨国间公安机关的误解，重则造成控制下交付侦查活动的失败，从而造成毒品流失、被销赃或涉案人员漏网等，对社会造成严重的危害。基于此，如何为控制下交付建构起一套系统、明确、规范的法律程序成为立法亟待解决的一个问题。

（二）缺少对控制下交付执行过程的监督

有效的监督是保证权力能够规范使用的基本前提。当前，诸多法律制度赋予公安机关在毒品犯罪侦查中实施控制下交付措施的权力，但并没有设置相应的监督机制，完全由公安机关自行决定和实施，无需中立的第三方批准和监督，更没有相应的责任追究机制。这种缺乏严格监督、约束和追责的权力很容易产生以下问题：一是大大降低了公安机关对控制下交付进行理性选择和规范使用的意识，很容易在没有经过深思熟虑或者没有任何顾虑的情况下随意选择和实施控制下交付，由此提高了控制下交付的风险，可能造成整个毒品犯罪侦查工作的失败。二是毒品犯罪控制下交付的高度集权而缺乏有效监督和严格追责的问题，很容易造成部分侦查人员“唯成功是从”，或者基于强烈的立功心理，为了达到侦查目的而不惜严重侵犯犯罪嫌疑人的个人财产所有权、隐私权甚至自由权，或者故意放纵一些原本可以及时制止的违法犯罪活动，在诉讼程序上违背侦查法定原则，甚至出现故意引诱犯罪嫌疑人犯罪等，由此呈现出一系列违法侦查行为。这虽然不会被追究责任，但损害法律尊严，甚至遭到犯罪嫌疑人反告或者影响到所获取证据的有效性，从而影响到毒品犯罪案件的处理和公安机关的形象与声誉等。这是当前毒品犯罪侦查中控制下交付所面临的又一亟待解决的问题。

（三）证据制度不完善，不利于公民权利的保护

毒品犯罪侦查中控制下交付虽然表现出良好的侦查效果，同时也存在因监督缺失问题而带来部分侦查人员不按规范甚至不合法使用此项措施的问题，从而侵犯犯罪嫌疑人的合法权益。当前我国法律并没有为犯罪嫌疑人提供专门的救济途径。《公安机关办理刑事案件程序规定》第264条 在维护控制下交付侦查过程的隐蔽性、保障侦查人员的安全性方面具有重要意义，但既没有明确规定证据运用和证明标准，也没有规定举证形式，甚至在一定程度上剥夺了犯罪嫌疑人了解证据内容、来源渠道、来源方式的知情权，即便觉得其中有一些不合理、不合法甚至伪造证据之类的问题，也会因缺少有关的救济途径而无法进行有效辩护。这是当前毒品犯罪侦查中控制下交付第三个需要解决的问题。

（四）侦查人员控制下交付的规范意识、技术水平与业务能力有待提高

毒品犯罪侦查中控制下交付的成功实施很大程度上有赖于侦查人员是否拥有规范的控制下交付侦查意识、先进的技术手段以及高水平的侦查能力等，三项因素缺一不可。目前由我国公安部、各省公安厅联合其它国家警方开展控制下交付而破获的毒品犯罪案件比较多，但国内各市或各县公安人员则因为控制下交付侦查意识的规范性不足，所拥有的侦查技术落后以及侦查能力有限等，很少能够积极、主动地展开控制下交付，很多情况下为了万无一失而提前实施收网行动，然后将毒品进行一定的置换，对犯罪嫌疑人进行一定的说教之后，促使其继续按照其预先设定的或者警方所设定的运输路线、交易方式，引诱其它犯罪嫌疑人落网。这种本应由控制下交付而展开的侦查活动向诱惑侦查的转换，虽然降低了毒品流失或者被销赃的风险，但在潜移默化中降低了案件成功率。

三、完善毒品犯罪侦查中控制下交付的基本思路——以台湾地区为借鉴

由于我国台湾地区本土毒品犯罪的不断增多，以及以台湾地区为过境地的毒品犯罪的日益严重，使得加强禁毒合作变得尤为迫切，这促使台湾地区2003年修正《毒品危害防治条例》，增加第32条之一和第32条之二， 增设了控制下交付的有关规定。为了使控制下交付的运作程序进一步细化，台湾地区“行政院”2004年和2005年分别制定“侦办跨国性毒品犯罪入出境协调管制作业办法”和“海关执行毒品控制下交付作业要点”两个法令，为实施控制下交付提供了较为明确、具体的操作规程。 台湾地区这一通过行政法令完善控制下交付实施程序的做法值得我国大陆借鉴。针对当前我国毒品犯罪侦查中控制下交付的立法规定、实践现状及存在的主要问题，结合台湾地区和欧美国家控制下交付实施情况，笔者认为，我国应从四个方面完善毒品犯罪侦查中控制下交付制度。

（一）建构系统、完善的控制下交付实施程序

建构系统、完善的控制下交付实施程序，既能大大提高公安机关实施此项侦查措施的规范性与合理性，又能迅速获得其它地区、其它国家警方的接受，提高侦查效率与侦查质量。目前，通过刑事诉讼法来详细界定毒品犯罪侦查中控制下交付的实施程序不太现实，笔者认为，可以借鉴台湾地区的做法，通过行政法规规章的形式加以补充。例如，在公安部《公安机关刑事案件程序规定》中对公安机关管辖的案件实施控制下交付的实施程序作出明确规定。具体来说，毒品犯罪侦查中控制下交付的实施程序应包括以下三个方面：

第一，根据台湾地区 《毒品危害防制条例》第32条之一，我国台湾地区控制下交付目前仅适用于跨境毒品犯罪。该条例第2条规定“毒品指具有成瘾性、滥用性及对社会危害性之麻醉药品与其制品及影响精神物质与其制品。”条例依据其成瘾性、滥用性及对社会危害性将其分为四级，其品项如下：第一级，主要包括海洛因、吗啡、鸦片、古柯碱及其相类制品。第二级主要包括罂粟、古柯、大麻、安非他命、配西汀、潘他唑新及其相类制品。第三级主要包括西可巴比妥、异戊巴比妥、纳洛芬及其相类制品。第四级主要包括二丙烯基巴比妥、阿普唑他及其相类制品。借鉴台湾地区做法，并参考联合国《打击跨国有组织犯罪公约》和《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》相关规定，我国应确定毒品犯罪侦查中控制下交付的适用范围，即非法或可疑的麻醉药品、精神药物、麻黄碱、醋酸酐、麦角新碱、丙酮、麦角胺、邻氨基苯甲酸、麦角酸、乙醚、1苯基—2—丙酮、苯乙酸、伪麻黄碱、哌啶以及以上所列物质可能存在的盐类，确定生产、制造、提炼、配制、提供、兜售、分销、出售、以任何条件交付、经纪、发送、过境发送、运输、进口或出口以上所列非法或可疑物的犯罪嫌疑人。

第二，确定控制下交付的适用条件。一是发现了毒品却没有见到携毒人员或者无法获知毒品运输与交易背后的操纵人员，需要以此为线索展开进一步的调查；二是除了控制下交付，没有其他更合适的侦查手段来有效破获整个毒品犯罪案件；三是侦查人员要具备丰富的侦查实践经验，具有较高的技术水平，而且对控制下交付的毒品运输与交易方式有一定判断，对毒品的走向有一定保障，尽可能避免被犯罪分子销赃，更不能再次流入社会。

第三，启动、实施和完成控制下交付的程序，主要包括：（1）启动准备。首先明确特定案件是否存在实施控制下交付的必要性，诸如毒品数量大、网络广或者只有借此机会才能查出幕后操控者等，则具有实施控制下交付侦查的必要性；二是明确毒品途经国或者目的国是否参与了《国际禁毒公约》，如果没有参与，则需要分析其现有禁毒法律内容，如果规定一旦发现毒品必须立即收缴，则无法启动控制下交付；三是分析我国与该国之间的外交关系，是否存在联合实施控制下交付的可能性；四是分析是否存在现有联系机制或者常规合作渠道，以前有没有展开相关的控制下交付活动；五是考虑到对交付毒品的可控性、侦查人员的安全等因素。（2）联系程序。即不同地区或不同国家之间实施控制下交付的请求程序，地区间的请求程序包括公安机关之间的沟通、上级部门的协调等，国家间的请求程序包括领事途径、外交途径、中央机关途径、司法机关直接联系途径等。可以参照公安部制定的《毒品案件侦查协作规定》的要求，将不同地区、不同国家之间实施毒品犯罪侦查中控制下交付的请求程序设定为“各地公安机关发现异地毒品犯罪线索而需要实施控制下交付的，必须及时向异地公安机关通报，重要情报线索同时报告上一级公安机关。异地公安机关必须配合展开控制下交付”，“跨省（自治区、直辖市，下同）侦办毒品案件而需要实施控制下交付的，必须先报本省省级公安机关禁毒部门同意，并由本省省级公安机关禁毒部门向协作地省级公安机关禁毒部门通报案情、交流意见，同时报公安部禁毒局备案”，“侦办跨国、跨境的毒品案件（不含没有护照的邻国边民制贩毒品案件），需与国外、境外警方开展控制下交付的，须呈报公安部主管部门批准或备案，必要时，由公安部禁毒局直接组织协调”。（3）执行程序。即在被请求地区或被请求国同意开展控制下交付之后，首先应联系交付对象通过路径上所涉及到的管理部门，使其在监控下能够正常流通，避免突发事件的出现；其次在交付对象入境之前，由请求机关或请求国负责实施监控，而入境之后，应由被请求机关或请求国展开监控，遵循该国法律法规；整个控制下交付过程都是在保密状态下进行，收网时机应确定在搜集充足的犯罪证据、掌握了全面的犯罪人员，或者存在暴露风险而有可能造成毒品流失、被销赃或者犯罪分子逃脱的情况下，也可以实施收网。（4）移交程序。对于犯罪嫌疑人可以采用引渡程序或者遣返、驱逐出境的方式移交给控制下交付侦查的请求国，而对于查获的赃物、赃款或者其它违禁品，如果预先制定了协议，按照协议规定处理，原则上应移交给请求国，但请求国应支付被请求国一定的协助执行费用。

（二）建立控制下交付的监督机制

控制下交付作为一项特殊的侦查措施，除了要制定严格的实施程序外，还必须建构一套系统的监督机制，由此规范公安机关的侦查行为，提高侦查过程的合法性与合理性。基于此，建构系统的监督机制是控制下交付规范实施的另一重要保障。英国和丹麦规定，公安机关必须在获得中央机关的授权之后，在其监督之下才能启动和实施控制下交付。澳大利亚建立了逐级报告制度，实现对控制下交付过程的严格监督与有效制约。 我国台湾地区对控制下交付的申请经过了两道批准程序，控制下交付的实施是一种行政令状的控制机制，并加强对控制下交付的执行机关、协助执行机关及其法定职责的法律规制， 作为司法审查的一种例外。侦查人员认为侦办跨国毒品案件确有实施控制下交付的必要性，首先，必须经过检察长核准或者司法警察的最上级机关首长核准。然后，再向“最高法院检察署检察总长”提出“侦查计划书”。“侦查计划书”实质是台湾地区各级检察署检察长或者其最上级机关“最高法院检察署”提出准备实施控制下交付的一个申请书。“最高法院检察署检察总长”在收到上述主体的申请和“侦查计划书”之后，经过审查认为符合实施控制下交付条件的，核发“侦查指挥书”，有关机关才可以实施控制下交付。这种“侦查指挥书”实质上就是一种批准文书。如果“最高法院检察署检察总长”经审查后，认为所递交的“侦查计划书”不符合有关条件而不核发“侦查指挥书”，申请主体则无法开展控制下交付。

结合台湾地区和域外其他国家的经验，我国对毒品犯罪侦查中控制下交付的监督可以从三个方面展开：一是建立侦查工作上报制度，即负责实施控制下交付工作的侦查机构要向自己的上级部门适时汇报自己实施控制下交付的侦查目的、侦查安排、启动准备、联系程序、执行过程，以及交付程序等各个环节的内容，从而获得上级部门的适时监督。二是赋予检察院和法院对控制下交付过程的监督权力，既可以提高控制下交付过程的规范性，又能够从起诉的角度强化对毒品犯罪中相关证据的收集与转化，增强证据收集过程的规范性，提高证据在诉讼中的有效性。三是详细说明毒品犯罪侦查中控制下交付有可能存在的违规甚至违法行为，并设定明确的行政责任与刑事责任追究机制，进一步增强侦查人员的规范意识，提高毒品犯罪侦查中控制下交付的合法性与合理性。

（三）完善控制下交付的证据制度和救济机制

我国台湾地区侦查机关在控制下交付的实务中非常注意保守侦查机密，这是确保控制下交付获得成功的首要前提条件，否则不仅会导致控制下交付的失败，还极可能因此危及侦查人员及其线人的身家性命。我国立法在赋予控制下交付所获取证据的有效性和隐蔽使用权利的基础上，将侦查人员在控制下交付过程中通过电子或其它监视形式、特工行动获取的证据，或者在违禁品上做记号、标记或者掺杂记号物等手段而获取的证据进行进一步说明，并加以合法化，从而使控制下交付过程中能够有效的保全、固定和记录相关证据内容。与此同时，立法也应对控制下交付过程中所获取的“不合法证据”或者“证据禁用与权衡”问题进行详细说明，明确说明毒品犯罪侦查中控制下交付所禁止采用的不合法、不规范的证据的获取手段，如果违背证据取得的禁止性规定，所取得的证据应予以排除，必要时还应当追究侦查人员的行政责任或刑事责任。此外，法律还应给予当事人一定救济权限，在完成控制下交付活动后，应将具体的侦查过程、侦查方式以及由此所获取的侦查资料告诉当事人，并明确说明其有权提出证据无效的意见，可以向法院起诉侦查人员个人（因个人原因而侵犯当事人人身自由权、财产权或隐私权），或者起诉公安机关（因公安机关不当侦查方式而侵犯当事人人身自由权、财产权或隐私权，或者获取非法证据）等。这不仅可以保障当事人的合法权益，而且能够大大提高侦查人员实施控制下交付的规范意识，提高控制下交付的实施质量。

（四）加强对侦查人员控制下交付侦查能力的培训

毒品犯罪侦查中控制下交付不仅呈现出鲜明的技术性特征，而且涉及到一系列的启动、联系、执行与移交程序，以及在此过程中应当注意的法律问题等，是一项十分专业的工作。当前，面对跨地区、跨国境毒品犯罪越来越猖獗的情况下，我国公安机关应加强对毒品犯罪侦查人员，尤其是基层毒品犯罪侦查人员控制下交付侦查能力的培训。培训方式应按照从上至下展开，即由公安部发起，采用推荐人员培训的方式，首先对国家级侦查人员进行培训，然后对省级侦查人员展开培训，随后再由省级公安机关对市级、县级侦查人员培训。这一方面使其深刻认识到控制下交付的基本形式和核心价值，提高对此种侦查措施重要性的认识，另一方面要重点培训其对控制下交付的适用对象、适用条件、实施程序、证据适用，以及所应当注意问题的认识，使其能够根据特定案件实际情况和自身侦查经验与侦查能力情况，灵活决定是否需要实施控制下交付，以及如何规范展开控制下交付，从而保障控制下交付能够顺利完成，并由此获得有效的证据。我国公安机关应提高对这一工作的重视。