健康国家建设的源流、本质及治理

中国已进入健康国家建设时期，在开启健康国家建设的征程之际，梳理国际上健康国家建设的过程，分析健康国家建设的本质问题，把握构建健康国家的关键问题，具有重大现实意义。

健康国家建设是 国际卫生发展新阶段

健康国家建设的提出是国际社会在应对健康问题过程中逐步发展演进的结果。第一阶段是1945年～1970年，伴随着经济重建和快速发展，发达国家开始建立以高福利为特征的卫生服务体系及其社会保障体制，而社会主义阵营也建立了国家社会保障模式。第二阶段是1970年～2000年，由经济危机导致的卫生领域的改革不断深入，已经开始触及到政策和制度层面。第三阶段是从2000年至今，卫生工作不再局限于卫生领域，相反，成为一个社会议题，一项政治优先事项。2000年之后，世界卫生组织的所有重要会议议程几乎都集中在国家政策层面，健康国家建设已成为具体的实践活动。

健康国家建设过程中世界卫生组织发挥的作用以及各国的实践。世界卫生组织所取得的重要成果之一，就是推动健康国家建设工作。美国、加拿大、日本、新加坡等国政府也相继开展了健康国家的战略计划研究。我国2012年发布《“健康中国2020”战略研究报告》，这为中国健康国家建设进行了前期铺垫工作，也取得了一定成效，一些省市也制定了相应的健康行动计划和方案，并付诸实施。

健康国家建设侧面反映出全球治道变革的趋势。在健康领域，健康被当做一项优先的政治选题，健康国家建设的理念和行动更加为国际社会所接受。分析可见，健康国家建设的产生和发展，不是偶然的，在国际社会具有发展的基础、理论的支撑、时代的特色，需要从治道变迁的视角认知和把握。

健康国家建设的本质

健康国家建设的实质是调整健康问题在社会发展中的地位和作用。半个多世纪以来，随着社会发展，健康的内涵和外延不断扩展，健康已是一种社会发展的形态。第二，从社会权利看，健康是基本人权。第三，进入21世纪以来，健康指标被联合国纳入千年发展计划，成为国家社会和各国共同的奋斗目标，健康问题已成为国际社会政治舞台中的一个重要主题。

健康与经济相连，并且是“高级形式的”经济。首先，健康服务业和健康产业是新兴产业，具有巨大的发展潜力，从产业经济角度看追求健康是经济发展的更高层次。第二，人力资本是现代经济增长的决定性因素。第三，从宏观上看，多个研究成果支持健康同经济增长的关系。居民健康水平提升可以有力促进经济发展，健康与经济发展的关系，主要作用或者说积极的作用，不是在消费环节，主要体现在生产环节，这一点必须明确。

健康需求是推动科技发展的强劲动力，人类对于健康的需求，推动了科学与新技术的发展与进步。首先，历史上很多科研和科技进步是围绕人类自身开展的。其次，在和平与发展为主题的全球化背景下，健康需求成为科技发展最强大的驱动力。第三，世界卫生组织在倡导健康的同时，也积极推动药品生产企业研发疗效好成本低的药品，推动重大传染病疫苗的开发、信息技术和检测诊断技术的开发应用等，健康与科技发展也是密切相关的。

健康促进考验现代化的治理能力。首先，随着人们对健康的认识的深入，发现个人健康无法脱离群体健康和集体健康，而集体健康的至高境界就是法律制度以及与之相适应的治理模式，这就是健康国家。其次，由于影响健康的因素是多元的，如何组织资源进行应对就成为关键所在。健康已经不能再就一个点、一条线、一件事单独来考量了，“合纵连横”是大势所趋。第三，世界卫生组织从20世纪90年代开始，在多次健康促进大会上，重点探讨如何将健康融入万策问题、健康合作伙伴问题、公私合作问题等，其健康治理的思路清晰可见，实践证明，健康的最佳载体是健康国家建设，而健康国家建设的要义就是进行健康治理。

策略及政策建议

健康治理是基本策略，能否达到预期目标关键在于治理的水平和程度。从世界卫生组织推动健康工作的脉络可以明晰地看清，健康工作就是动员全社会参与，纵向到底，横向到边，即所谓综合运用纵向治理和横向治理的经验，只有“合纵连横”才能对付健康的重大“敌手”。从将健康融入万策的角度看，健康不仅是一个个体的生活行为习惯，更重要的也是一项制度安排和普遍的政策，只有所有政策都体现和运用了健康原理，支持性的健康环境才能建立起来。

从治理方向上看，横向治理是关键突破口。当前突出的问题是横向治理不够，很多健康政策出不了卫生系统的边界。横向不协同，纵向不顺畅的问题很突出，即便在系统内，上下层级之间，不同地区之间多有不协调、不衔接之处，不打破这些关卡隘口，健康政策始终是碎片化和补丁化，无法做到系统化和网络化。因此，建立政府部门之间的合作机制是当务之急，“打通关节”也是势在必行。难以想象缺乏系统性的合作机制能针对性地解决影响健康的多元因素问题。

政府、社会组织和市场机制的合理分工和搭配是健康国家治理的必备条件。从政府职责看，首先要建立有利于健康的支持性环境，这是健康的基础性、决定性影响因素。第二，抓紧研究制定健康领域的产业规划、行业标准和质量标准，为宏观调控和加强监管提供依据。第三，应该根据社会发展节奏及时进行统计和信息披露。第四，抓紧建立适应新形势的监管体系，满足现实需求。在社会组织发展方面，应该优先放开健康领域的社会组织发展，只有盘活资源才是推动健康国家建设取之不尽用之不竭的动力源泉。在发挥市场机制活力方面，重点是鼓励产业融合，规范竞争，充分发挥市场机制。将这三方面的力量有机组织起来，就可以产生巨大的能量，健康国家建设就走上了可持续发展的快速路。

以健康国家建设作为增量，以增量带动存量改革。国家明确了在“十三五”期间医改要重点建立“五项制度”，健康国家建设带动整个健康领域的发展，同时，也是难得的撬动“五项制度”改革的杠杆。要把这两大任务统筹考虑，通盘安排，以增量改革带动存量改革，“有堵有疏”“有保有压”“有进有退”，这样才能顺利完成各项改革发展任务。整合并优化配置卫生和社会服务各领域的健康相关资源，特别是结合药品生产流通使用的综合治理，应该有序转移产业布局、就业方向，鼓励和扶持高科技、新兴融合产业、新服务模式的创新发展。

调整相应政策，助力健康国家建设的开展。建议坚持不懈地开展健康教育和健康宣传，提高居民的健康素养；根据人口健康需要，确定优先投入的领域和具备成本效果的干预措施；重新划分卫生健康领域的财权和事权，建立新的筹资机制；根据不同类别的健康机构重新确立财政税收和监管体系；挖掘中医药的宝贵资源，发挥药食同源的优势，提升食品行业的研发和生产水平；借鉴“药品代表行业发展”的正反两方面经验，在关键行业建立行业和人员准入标准，并探索建立行业自律组织。在卫生立法过程中，应厘清健康的责任分属，明确国家、社会、用人单位以及个人的权利和义务，推动依法治国。同时，将健康指标纳入政府工作绩效指标进行考核。

（作者系中国人民大学医改研究中心主任）

编辑 刘也良