新型城镇化背景下提高农民素质的路径探究

刘项闽++季辟卿++张競予++章珂熔++胡燕

摘要：农民培训的有效开展能显著提高农民文化素质，有利于新型城镇化的最终实现。江苏省农民培训出现了供给混乱、经费无法持续保障、农民培训积极性不高、有效参与度不高、供需错位和满意程度低等问题，基于机制创新的角度，江苏省应该对培训保障，协调合作，动员考核，培训供给，信息反馈等体制制度进行优化创新，逐步构建起从中央到省、地、县、乡相互衔接、上下贯通、社会各界广泛参与的农民教育培训体系。

关键词：新型城镇化；文化素质；农民培训；制度创新

一、引言

农民文化素质是一个广泛的概念，从本质上说，是农村居民在行为过程中所具备的智能、技能、体能、思维方式、道德水准及对社会环境适应能力的综合体现。农民培训即针对农村居民展开的各项培训，既包括对新型农民的培训，也包括作为输出地对于农民工的培训（农村劳动力转移培训）。

2013年，党的十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”一般认为，传统意义上的城镇化是指：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。与传统城镇化相比，新型城镇化是一条可持续的城镇化道路，新型城镇化本质在于城乡协调，新型城镇化的核心是人的城镇化。新型城镇化的实现要求城镇化和新农村建设协调推进，这就要求一方面加强对于新型职业农民的培育，推进农业产业结构调整，进一步加快农业产业化进程，另一方面加快农村劳动力向非农业和城市转移，进一步发挥人口城镇化的潜力。因此，新型城镇化对于提高农民文化素质有了更高的要求，新型城镇化背景下如何更好地培育农民文化素质，探索新型城镇化背景下农民文化素质的培育路径具有现实意义。

本研究在参考借鉴现有研究的基础上，应用连续三年的江苏省农户调查数据对中国农村居民培训现状以及现行的培训体制机制进行分析，并在此基础上提出促进农民培训高效可持续发展的相关政策。

二、数据准备

本文分析所用数据来自课题组2013年-2015年连续三年的抽样调查，本课题采取了政策咨询，相关人员的访谈与问卷调查等方法，并进行为期5个月的跟踪研究，搜集了大量的第一手资料。三年调查覆盖了苏北的徐州、盐城、淮安、连云港、宿迁，苏中的南通、泰州、扬州以及苏南的宜兴、南京、苏州、无锡、常州、镇江，其中2013年调查收回有效问卷889份，包括苏北294份，苏中311份，苏南284份；2014年调查收回有效问卷1011份，包括苏北261份，苏中371份，苏南379份；2015年调查收回有效问卷1202份，包括苏北428份，苏中417份，苏南357份。其中，三年调查样本地区分布均匀，男女比例大致为1：1，样本主要为31-50岁的务农、务工或兼业农民，样本均值受教育程度为初中。各项统计分析结果表明，调查样本总体呈正态分布，且能反映江苏省农村居民的基本特征，具有一定的代表性。需要说明的是，虽然部分本文分析的内容在2013年问卷中并未涉及，但考虑到所分析问题具有相对独立性，其他问题的分析仍旧包含了2013年的调查数据，这在后面的分析中也均有标示。

三、江苏省农民培训存在的问题及其制度障碍

（一）培训法律保障机制不完善，农民培训无法持续有效开展

农民培训缺乏统一规划、持续推进，这根本上是农民培训的法律保障制度不完善导致的。目前缺乏专门的法律法规对农民培训的培训范围、管理部门、执行机构、各参与方的权利和义务以及国家相关的奖励政策等做出明确的规定，虽然现有的法律法规，如《农业推广法》、《职业教育法》、《劳动法》等对农民培训均有所涉及，但都只是进行了一些原则性的规定，无法成为培训实施的有力保障。农民培训在立法层面的不足是培训实际开展难以持续有效进行的本质原因。例如，农民培训涉及农业部、教育部、农业推广机构等多个政府部门，但现行的法律法规对于各部门的法律责任无明确界定，这就导致在实施培训的过程中各部门呈现一种各自为政，互不通气，互不统属的无序状态。

（二）农民培训资金筹措机制薄弱，培训资金投入不足

农民培训的资金投入充足，是培训工作得以顺利开展的重要基础和前提保障。基于农民培训准公共产品的理论分析，建立政府、市场和农民个人的多方资金筹措机制是保障农民培训资金充足、有效运行的必然选择。目前我国尚未建立起多方筹资体制机制，培训经费主要来源于中央及地方政府财政，依赖新农村建设、扶贫开发等相关项目的部分资金投入，现行的培训资金筹措机制主要存在三点不足。其一是中央财政拨款不足、投资结构存在缺陷。虽然近几年来，随着（“）绿色证书工程（”）、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“阳光工程”、“一村一名大学生计划”等培训项目的实施，每年中央都拨款大量资金，但是农民培训的资金投入仍占公共服务支出的很少一部分；其二是地方培训专项配套资金投入机制薄弱，由于农民培训这一公共服务责任从中央向地方转移时，中央对于地方每年的培训专项配套资金的具体数额没有明文规定，这就出现一些地方政府出于自身财政困难的考虑或是对农民培训不够重视等原因，减少农民培训的财政预算，从而导致培训经费受限而无法达到预期效果（；）。其三是缺乏激励市场主体和农民个体投资培训的筹资体制机制，目前我国市场和农民个人投资培训的情况很少，出于对眼前利益和自身资金实力的理性考虑，企业和个人往往缺乏投资培训的主动性，这就需要培训投资体制的进一步完善，形成企业、个人投资培训的激励。

（三）舆论宣传机制有待完善，农民缺乏培训内驱力

随着新型城镇化的不断推进，农民培训显得越发重要。但课题组调查发现，农村居民并不倾向于选择通过参加培训来学习文化知识。江苏省农村居民喜爱的学习方式主要是看电视、，上网以及购买书刊，选择通过参加教育培训来学习文化知识的农民连续三年占比都不足20%。同时，部分农民毫无培训意识，表示没有通过培训学习知识技能的需求。2013年、2014年和2015年的调查显示分别有26%、34.7%和15.9%的农民在对于“最需要通过培训学习的内容”回答中表示“没有需求”（见表3）。在实际访谈中发现，这部分农民认为培训仅仅是一些理论讲课，无法帮助他们解决实际问题，更不可能增加收入。甚至有农民表示愿意参加培训也只是图个新鲜，并不对培训增收致富抱有期望，更加不愿意为了参加培训耽误农活或是家务事。

因此，虽然全国的调查（罗万纯，2013）和江苏省的调查数据（徐金海等，2014）都表明农民在有钱有时间的情况下参加农民培训的意愿较强，但实际上农民参与培训的积极性并不高，实际参与度也较低（见表2），即农民缺乏将培训意愿转换为培训需求进而主动参与培训的内驱力。这是由于，农民作为经济理性人，对培训认识不足，从而低估培训的预期收益，即使有参与培训的意愿，也会由于一些很低的机会成本而做出不参加培训的决策。笔者认为，农民对于培训认识不足除了受思想观念和文化程度等自身因素的限制，更重要的是由于缺乏合适的培训宣传教育。目前关于农民培训的宣传和教育主要以电视台新闻报道，报纸报道为主要形式，宣传渠道较为单一，宣传不具有针对性，培训观念并未深入人心，因而农民普遍缺乏培训内驱力。

（四）培训动员和考核制度偏离设计初衷，导致培训存在重复报名、多次参与和流于形式等问题

随着新型城镇化和社会主义新农村建设的不断推进，提高农村居民的文化素质成为了农业劳动力转移和发展的关键。在国家“十三五”规划和江苏省政策措施下，江苏省不断加大农民培训投入，统计显示，江苏省近年来每年投入1亿元专项用于职业农民培训，并提出全省每年培育职业农民20万人，到2020年新型职业农民培育程度达到50%的总体目标。与政府的不遗余力和热情形成鲜明对比的是，农村居民参与培训的比例并不高，在我们的调查样本中江苏省2014年、2015年参加培训的农村居民占比均不超过15%（见表1）。据悉，在珠江三角洲地区的一些县、市也存在类似的问题，地方政府为当地农民开展各种培训，但参加的农民仅占农民总体的很小一部分（王海港等，2009）。

同时据统计，2010年江苏省农业实用技术培训和农民创业培训目标分别完成了112%和108%。而2011年江苏省农村居民培训目标完成情况略低一点，两项完成情况分别是105.25%和104%。一方面是各项农民培训项目的超计划完成，一方面是实际参与培训的农民只占总体的很小一部分，这很大程度上说明培训中可能普遍存在重复报名、多次参加的现象。课题组在调查和访谈中发现，相比较其他未参与者，多次参加培训项目的农村居民中党员（、），村干部以及农业骨干标兵占很大比例，并且其中不少党员干部也表示参加部分培训是不情愿的，是抹不开村镇干部的面子才去的。这进一步证实了当前政府主导的培训项目的动员和考核方式存在一定的问题，因为只有在对农民培训进行有效宣传的情况下，农民根据各自偏好进行理性选择培训，自愿报名，效率上才是最高的，然而目前各地劳力站或劳动服务所为了更好地完成培训指标考核，争取培训资金，在动员村民参加培训的时候可能最关心是哪些人最容易被他们动员，而不是哪些人更需要参与培训，这偏离了培训制度最初的自愿报名原则，一定程度上降低了培训的效率，浪费了宝贵的培训资源。

（五）供给先于需求的制度安排，导致供需错位

由于农民培训具有公共产品属性，其供给决定于需求，农民所接受的培训内容、方式等是否与其需求意愿相切适也是培训效果的关键性影响因素。因此，深入了解农民的培训需求和规律，应当成为确定培训供给计划的前提和基础。然而课题组实地调查发现，目前的农民培训工作仍普遍存在盲目供给，培训供给的设计缺乏前期深入的需求研究。以江苏省为例，目前的农民培训以农业养殖技术和非农就业技能的课堂授课为主，培训时间多为固定时间，这与江苏省农村居民对于培训内容方式以及时间的期望并不一致。同时，调研发现江苏省各地区农民培训需求差异较大，即使发展水平接近的两个相邻村镇，农民的需求也可能存在显著的不同。本文由于篇幅限制，将调查样本按苏北、苏中和苏南划分，展示不同地区农民培训需求的差异性，进一步阐述农民培训需求的多样性和建立因地制宜、按需供给的培训供给机制的必要性。

在培训内容方面，目前的农民培训主要以农业技术和非农技能为主，调研发现，虽然江苏省农民整体对于农业生产技术的需求最大，但其对于经营管理知识和市场信息的需求也不容小觑，尤其是经济较为发达的苏南地区，经营管理知识和市场信息已然成（为）农民最希望接受的培训内容（见表2）。同时，农村居民对于农业政策法规以及文化基础知识的需求也应当得到当地政府的重视，成为各地制定培训计划的依据。

在培训方式方面，全国调查数据显示，目前的农民培训以短期/专题培训班、课堂讲授和现场指导为主要培训形式，占比均超过70%，其它方式广播电话、互联网、卫星远程教育等比重较少，不到5%（李健楠，2009）。根据江苏省的调查显示，现场指导、培训班和课堂讲授的形式的确是农民较为期待的培训方式，但也只有苏中地区对现场指导的需求达到了70%，因此在实际培训中，现场指导、培训班和课堂讲授形式的农民培训供给多于需求，而如互联网、广播电视等其他形式的农民培训则无法满足农民需求（见表3）。例如宜兴紫砂村，这里的农村居民使用广播频率较高，对于广播培训的需求也较高，则可采用广播培训的方式进行紫砂制作的教学。这样在教学的同时，村民们不仅可以根据内容进行实际的操作，提高自身制作紫砂的能力，而且可以解决农村居民空闲时间不足的问题。

在培训时间方面，目前的农业科技培训时间较短，讲课时间大多为半天；非农培训也主要以一周至四周甚至一天的短期培训为主。而调查发现，江苏省农民对于4-10天的中短期培训最有需求，对于时间过长或过短的培训需求较小（见表4）。农民不偏好时间过长的培训，其主要是由于机会成本过高，而相比较于1-3天的培训，农民更偏好于4-10天的培训，这也是农民基于自身情况做出的理性选择。在实地访谈中，很多接受过培训的农民告诉我们，有的半天的农业技术讲座，他们虽然觉得内容很新鲜，但并不能完全理解，事后也较少进行实践学习，往往是没什么实际用处。因此，4-10天的培训时间可能是目前农民比较能接受，而又能有效吸收培训内容的时间长度。

（六）信息反馈机制欠缺，农民培训满意程度不高

江苏省农村居民对于目前开展的农民培训满意度较低，2014年、2015年的数据显示，超过半数的农村居民对于培训表示“一般满意”（、），“不满意”甚至“很不满意”（见表1）。当地农民对于培训不够满意的原因主要为培训次数太少，培训没有帮助，培训不满足需求等等。这一定程度上揭示和证实了农民培训供给机制的不足等问题，但同时，也更反映出农民培训信息反馈机制的欠缺。对比2014年样本数据，2015年农民对于培训的不满意程度不减反增，这进一步表明江苏省农民培训的信息沟通，反馈调节机制存在很大不足。据了解，目前江苏省几乎没有专门的农民培训意见反馈渠道和培训信息交流平台，同时在对培训机构进行采访时发现，很少有培训机构表示在培训期间或结束之后对农民进行跟踪了解和反馈调查。

四、江苏省农民培训发展路径选择及制度创新

现阶段，农民培训开展中的体制机制问题已经严重制约了培训的可持续健康发展。因此，为提高培训效果，推动培训进程，对培训的保障制度，协调合作制度，动员考核制度，培训供给制度，信息反馈制度等进行优化创新，逐步构建起从中央到省、地、县、乡相互衔接、上下贯通、社会各界广泛参与的农民教育培训体系。

（一）立法与财政保障体制机制为前提的农民培训大环境的确立

要建立有利于农民教育培训有序健康发展的大环境，首先是要改进现有的立法保障制度，从根本上保证农民培训。一是国家要加快农民培训方面的立法工作，尽快制定诸如《农村农业教育法》和《农民教育培训条例》等专门关于农民培训的法律法规，改进现有法律法规中不明确的表述，确保农民培训有法可依（；）。二是省地级政府要根据国家法律法规政策等，根据具体省情，制定具体的农民培训的地方性法规和政策，更好地落实国家的各项法律法规。

其次，要逐步建立起以政府投入为主导，市场投入和农民个人投入为辅助的多元资金保障机制。其一是要强化政府在农民科技培训中的主导地位，明确政府作为农民培训工作的主要提供者的地位，中央加大对于农民培训的财政补贴，同时进一步明确中央和地方的公共服务责任，统筹使用中央和地方的财政补贴（；）。二是要出台一系列的优惠政策，鼓励企业、非营利组织等参与农民培训（；）。三是在观念舆论上积极引导和鼓励农民主动投入培训，并且为农民个人投入培训创造有利政策支持。

（二）各培训主体协同合作体制的整体推进

培训协同合作机制即帮助各培训供给主体之间加大利益整合力度，形成统一规划、协调发展的农民教育培训管理体系的机制。由于农民培训资源分散，培训供给主体不协调，农民培训的整体效果大打折扣，因此，需要进一步整合各部门之间的利益，引入竞争机制，形成“政府统筹，农业牵头，部门合作，社会参与”的农民培训管理体系。一是要加强政府和非政府培训供给主体的协同合作（；）。二是要加强政府各农民培训相关部门的协调分工，对各部门进行统筹管理（；）。三是要加强农民培训资源和其他农业教育资源的整合利用。

（三）加强农民培训软环境的塑造

通过不断完善和优化培训的宣传教育体制机制来营造全社会关注农民培训、全体农民参与培训的软环境。一是各级政府和相关机关要重视农民培训的宣传机制，从制度规划上突出宣传工作的重要性，在进行农民培训工作规划时，提出合适的宣传目标（；）。二是各级政府部门和培训机构要根据目标受训农民的自身特征和培训项目的特点，有针对性进地进行宣传教育，提高宣传活动的效率（；）。三是要多渠道地开展农民培训的宣传活动，在加大广播、电视、报纸等大众媒体的宣传力度的同时，创造性的利用当地特色，采用刷写墙体、编写典例事迹等农民喜闻乐见的方式进行宣传教育，渗透农村居民生活的方方面面（；）。四是要在农民培训的同时，注重其培训意识的塑造，激发农民产生源源不断的培训内驱力。

（四）新型考核评价机制的构建

提高农民培训的效率，解决培训过程中重复报名、多次参加和流于形式等问题，需要进一步完善和改进农民培训的监督、管理、动员、考核机制。一是要改进现有的培训考核机制，不仅仅将参训人数和培训合格人数作为考核指标，同时也要考虑培训目标是否实现，培训方案是否合理，培训的组织实施是否收到预期的效果等因素；二是要规范培训动员组织机制，强调自愿自主报名参训的原则，并且根据培训目标人群进行有目的有方向的动员组织。

（五）需求导向型培训新型供给机制的确立

建立以农民需求为导向的培训供给机制。一是农民培训供给要坚持实事求是、因地制宜和因材施教的原则；二是各级政府可以适当对培训机构进行人力物力和财力的支持，鼓励培训机构在培训开展的同时对受训农民进行培训需求的调查；三是各级政府要在深入了解农民对于培训内容、形式、时间等各方面的需求情况之后，结合实际情况制定整体的培训供给任务。

（六）信息共享和反馈调节机制的完善

建立有效的信息共享和反馈调节机制，有助于培训过程中的组织管理和监督考核工作的进行，有助于及时修正背离培训目标的问题。当前我国农民培训工作开展地如火如荼，但相对应的信息共享和反馈机制还处于起步阶段。要不断提高农民培训效果，实现农民培训预期目标，建立和完善信息共享和反馈调节机制是重要前提。一是要加强农业培训信息平台的建设；二是要建立培训项目决策和执行的农民参与机制，最大程度地实现决策和执行的透明化；三是要鼓励培训机构间及其内部的交流、研讨和合作，加强培训机构和政府部门、农民之间的信息交流；四是要建立培训前、培训中和培训后的反馈调节机制，从而有利于培训计划的改进；五是要拓展和完善信息反馈渠道，多渠道、多方式地收集各方意见。

五、总结

宏观上，农民或者有扩大规模，增收致富的需求，或者有离开农业，向第二三产业转移的需求，这与新型城镇化统筹推进新型农民培训、农业劳动力转移培训的要求相符，即国家培训大环境和政策与农民整体的培训需求是一致的。但我国农民培训在微观层面上存在严重的供需错位的问题，这表明在农民培训的推进过程中，中观的机制操作层面存在不足。如图1所示，完善现有的农民培训体制机制，优化农民培训体系，有助于改变现有农民培训的恶性循环，形成农民持续参与培训持续受益的良性循环（。）：由于培训舆论宣传机制的不足，农民对于培训缺乏认识，部分农民即使有培训意愿，也难以形成培训内驱力；由于培训动员考核机制的僵化，需要参与培训的农民没有被动员，部分农民即使有主动参与培训的积极性，也未能参与培训；由于培训保障制度、培训供给机制以及信息反馈机制的薄弱，农民培训满意程度并不高；较低满意程度的培训体验进一步降低了农民的培训意愿。因此，在宏观政策的指导下，优化创新农民培训体制机制，是真正实现培训供需均衡的必要途径。

参考文献：

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[3] 王海港，黄少安，李琴，等. 职业技能培训对农村居民非农收入的影响[J]. 经济研究，2009，9：128-139.

[4] 徐金海，蒋乃华，胡其琛. 新型农民培训工程实施绩效评估研究——基于江苏省的实证[J]. 农业经济问题，2014（10）：46-54.

[5] 张坚勇. 江苏“十一五”农民教育培训工作总结[R]. 南京：江苏省农业委员会，2011.

通讯作者：胡燕，安徽枞阳，副研究员，博士，研究方向：科技文化，教育管理。