城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题及建议——以安徽省为例

●财政部驻安徽专员办课题组

城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题及建议
——以安徽省为例

●财政部驻安徽专员办课题组

城乡居民基本养老保险制度是我国民生领域的重大命题，安徽省作为中部农业大省、人口大省，研究城乡居保政策意义尤为凸显。在“十二五”收官和“十三五”开局之际，财政部驻安徽专员办对城乡居保在安徽省的使用管理开展专题调研，分析存在问题，并提出政策建议。

城乡居保资金 问题 政策建议

“老有所养”是党中央、国务院一直以来非常关注和重视的民生问题，是老百姓的切身利益之所在。城乡居民基本养老保险（简称“城乡居保”）的建立成为我国民生领域的深刻变革之一，也是社会主义制度优越性的具体体现，对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展发挥了重要作用。安徽省是中部农业大省、人口大省，研究安徽省城乡居保政策的实施情况具有十分典型的意义。为进一步服务改革发展，做好有关工作的“十二五”收官和“十三五”开篇布局，财政部驻安徽专员办于2015年9至11月对城乡居民基本养老保险资金在安徽省的使用管理情况及存在问题开展专题调研。

一、安徽省城乡居民基本养老保险基本情况

（一）政策实施情况

2009年，安徽省根据国务院决定启动实施新型农村社会养老保险试点工作。2011年在国务院做出实施城镇居民社会养老保险试点工作决定后，安徽省在全国率先将两项制度合并为城乡居民基本养老保险制度统一实施。2012年，城乡居民基本养老保险制度在安徽省县(市、区)全面建立。2014年，安徽省政府根据国务院建立统一城乡居民制度的决定，发布了进一步完善制度的具体实施意见。上述政策实施以来，安徽省的城乡居保制度的运行特色鲜明、成效显著，让广大人民群众共享改革发展的成果，成为深入人心、广受欢迎的惠民制度：

1、地方高度重视、强化目标责任落实。自2012年起，安徽省政府将城乡居民养老保险纳入其实施的“三十三项民生工程”，实行目标任务管理、定期考核通报制度。各级政府高度重视城乡居保工作，加强组织领导、积极开展宣传，全力做好城乡居民养老的民生保障。同时，安徽省财政厅、人社厅等主管部门联合下发了系列文件，分别对基金征缴、地方配套、资金拨付、发放管理、保值增值、绩效评价等内容建章立制，不断规范基金管理、提高基金效益。

2、完善服务体系、推动制度有效运行。安徽省各级政府积极探索、不断总结，实施系列办法有效推动制度健康发展。如：统一要求建立丧葬补助金制度，对参保人死亡的，一次性支付最低标准为中央确定的基础养老金8个月的丧葬补助金，既起到提高保障水平的作用，也鼓励家属能及时进行参保人死亡申报，减少未及时申报、死亡冒领造成的基础养老金损失；建立健全全省统一的城乡居民养老保险信息管理系统，并纳入“金保工程”建设，打造完成基础服务系统；有的地区积极与金融机构合作，在行政村安装转账电话、验钞机，实现参保居民在家缴纳保费、领取待遇“不出村”；有的地区引进掌纹静脉认证机、指纹认证机，集中开展资格认证，对年老体弱、重度残疾人等行动不便的人员实行登门认证等，不断完善管理服务体系。

3、广泛覆盖城乡、提供普惠基础保障。截至2014年末，安徽省城乡居保参保人数3336.39万人，参保率在98%以上，将广大城乡居民都纳入了社会养老保障范围；领取待遇人数875.16万人，养老金发放率达100%，全面覆盖了符合条件的60岁以上到龄人员；2014年全年实际缴费人数2282.55万人，续保率为92.65%。

4、县级统筹管理、实施差异化弹性补贴。安徽省城乡居保基金实行县级统筹管理，按财力水平实施弹性补贴。我们选择安徽省全部16个市中人口最多县对补助政策进行统计：对个人缴费环节，15个县在安徽省政府规定的最低补助标准基础上提高了补助水平，1县采取按比例补助的方式，14个县采取按缴费档次不同新增10元-180元不等的补助；对养老金发放环节，11个县提高了补助标准。

（二）基层对基金的管理情况

县级统筹层次下对基金管理包括财政部门进行基金管理、人社部门经办具体业务、金融机构经办资金收支，流程见图1。县（市、区）社保经办机构委托金融机构开立收入户、支出户，县（市、区）财政部门开立财政专户。乡、镇(开发区)就业与社会保障所委托村(社区)经办单位负责进行宣传城乡保政策和进行缴费认证、到龄认证、死亡认证等,县（市、区）社保经办机构进行审核和管理。参保人按年将保费缴存至银行账户，金融机构扣缴保费划转至收入户，金融机构按规定每10天将收入户划转至财政专户。发放养老金则由县（市、区）社保经办机构按月向财政部门申请基金月度用款计划，财政部门按申请将所需基金从财政专户拨入支出户，金融机构采用打卡方式从支出户按时足额发放养老金。县级统筹层次下的管理形成了相互监督、相互制约的良好机制。

图1 县级统筹层次下对基金管理的结构示意图

二、基金使用管理存在的主要问题

城乡居保的运行主要包括个人缴费、政府补助、基金运营及管理、养老金发放等环节（见图2），我们针对不同环节进行具体分析：

图2 城乡居保运行示意图

（一）缴费结构存在一定失衡

一是绝大多数选择最低缴费档次。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中设定个人缴费100-2000元共计12个档次，安徽省缴费标准在此基础上增设了3000元的标准。根据安徽省2014年个人缴费数据，超过90%的参保人选择了最低缴费标准100元；二是对年轻人吸引力不够。城乡居保的参保范围包括16-60周岁的城乡居民，根据安徽省2014年尚在缴费阶段参保人员信息，16-30岁阶段人数390.58万人，占总人数的18%。

（二）基金可持续性问题不容轻视

1、省级补助标准偏低、县级承担较大压力。安徽省政策规定地方财政对参保人缴费环节补贴标准为按不同档次补贴30-60元，其中无论何种档次，省级财政只承担20元，其余部分由市、县财政承担，标准自定。中部其他省份如河南省、湖南省级财政对500元及以上档次补贴40元；湖北省级财政对500元及以上档次最低补贴30元；对发放养老金环节安徽省级财政没有补助，中部省份中山西省政府增加的基础养老金为每人每月10元、江西省基础养老金标准从70元提高到每人每月80元，提标所需资金由省、县财政按7∶3比例分担。安徽省级补助标准与中部其他省份相比偏低，县（市、区）承担了较大的补助压力。

2、领取待遇人数不断增加，人口老龄化影响因素增大。安徽省自2014年末城乡居民保险领取人数达875.16万人，较2013年末增加26.73万人，增幅3.2%；2013年末领取人数较2012年末增加37.08万元，增幅4.5%。根据国家统计局第六次人口普查的信息，安徽省常住人口中65岁以上的老年人已达605.7万,占总人口数的10.18%，已达到国际公认的社会老龄化标准（60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%），随着居民生活水平的提升以及老龄化速度逐步加快，可预见养老金领取人数还将逐年增加，基金发放压力不断增大。

3、部分县区补助政策水平过高导致补助缺口。城乡居保政策在安徽于2012年全面推开，部分地市在经济形势与财政收入较好的情况下出台了较高的补助政策。如A县财政对缴费环节参保人选择100元的给予30元补贴，选择200元至1000元缴费的按缴费额的20%补贴，选择1500元的给予240元补贴，选择2000元的给予280元补贴，选择3000元的给予320元补贴；对发放环节每人每月增加25元基础养老金；同时对缴费困难群体实行代缴。随着经济下行，县级财政压力增大，形成了资金缺口，后续配套难以到位。

4、生命余数大幅超出养老金发放系数。目前城乡居保个人账户发放系数设置为与城镇职工养老保险相同的139个月，而根据国家统计局第六次人口普查的信息，60岁组的预期余命为21.48年，合计257个月，超出制度设计中139个月的84.89%，即当参保人寿命超过71.58岁之后，发放金额将会超出个人账户累计金额。由于参保人在139个月发放完毕之前死亡，个人账户资金余额可以依法继承，又进一步导致个人账户的不平衡。在人口老龄化加剧的情况下，平均寿命伴随医疗水平和生活质量的提高而延长，如不调整发放系数养老保险基金必将面临收支缺口问题。

（三）基金运行管理水平有待提高

1、基金保值增值问题。一是投资收益率水平与全国社保基金有一定差距。2014年安徽省城乡居民养老保险综合收益率为3.90%。根据全国社会保障基金理事会公告，2014年该理事会运行的全国社保基金投资收益率为11.69%，自基金成立以来的年均投资收益率为8.38%。与全国社保基金相比，安徽省城乡居民养老保险基金收益偏低；二是投资模式单一固定为定期存款。安徽省要求城乡居民养老保险基金在扣除个人账户当年需领取资金后，原则上定期存款所占比重不得低于余额的90%；定期存款中，原则上三年以上（含三年期）的中长期存款所占比重不得低于定期存款的40%。总体来看，基金的投资模式固定为定期存款，一般通过招标或竞争性谈判提高利率水平，基金投资方式较单一，虽能有效保障资金安全、收益稳定，但也存在收益率不高、使用不灵活的特点。

2、基金管理问题。一是部分地区补助资金到位不及时。根据安徽省财政厅与人社厅联合下发文件要求“每年1月15日前，各县（市、区）财政部门务必将上级预拨资金全部划入财政专户”，抽查发现实际能达到此标准的地区不到一半，有的县对中央补助资金甚至超过一年时间才转入财政专户；二是基金账户管理不够规范。如部分县（市、区）人社部门开立了两个城乡居保收入户、支出户，在选择金融机构办理城乡居民保险资金收缴及发放时存在一定的行政干预现象，不符合关于一个统筹地区只能开设一个收入户、一个支出户的规定。还有部分县（市、区）存在收入户资金未及时汇缴至财政专户情况；三是业务经办机构与金融机构存在一定的依存关系。实地调研中还发现，部分县（市、区）的城乡居民养老保险经办机构与金融机构存在一定的依存关系。如B县的经办机构，每年收取经办银行10万元以上的“赞助”费；C县的经办机构，办公场所、办公桌椅、电脑设备、车辆均由经办银行提供。据人社部门反映，以上情况在目前具有一定的普遍性，而这一问题必然导致在选择金融机构时的公正性难以得到保障，即资金是否安全、是否方便群众、是否规范管理等因素将不可避免被弱化，能否提供机构运行经费或办公条件可能成为做出选择的主因。同时，这还将对未来资金上划、提高统筹层次形成来自基层的较大阻力。

三、问题成因分析

（一）政府补助未能有效鼓励多缴多得

针对最低档次缴费选择高达90%以上的问题，通过分析可见收益率主导了参保人的选择偏好。首先按安徽省规定的最低补助要求为标准，即年缴费100元、缴满15年计算，在不考虑物价指数、时间货币价值等因素影响的情况下，按2014年全省城乡居保基金综合收益率3.90%计算个人账户收益（因主要投资方式为定期投资不考虑复利价值），年收益5.07元，缴满15年个人账户总额为2026.05元，按139个月的标准月发放14.58元，年领取个人账户金额合计174.91元，加上年中央补助基础养老金840元，到龄每年可领取1021.64元。按年发放金额/年个人缴费计算投资收益比率为10.15，而按年缴费200-3000元档次计算投资收益比率依次为5.78、4.32、3.61、3.19、2.88、2.66、2.50、2.37、2.27、1.96、1.81、1.65，呈现出缴费档次选择越高、直观收益率越小的趋势。缴费100元的档次在效益显著最高的情况下，必然成为参保人的首选。

为做对比，选择补助标准最高的D县补助标准进行测试，年缴费100元到龄每年可领取1341.82元，按年发放金额/年个人缴费计算投资收益比率为13.42，而按年缴费200-3000元档次计算投资收益比率最高为7.45，缴费100元的档次仍为效益最高的选择。直观收益率对比见图3：

图3 最高与最低补助标准直观收益率对比图

（二）保障水平低导致缺乏吸引力

城乡居民养老是一种带有普惠福利特质的社会养老，保障水平较低，仅能作为城乡居民养老的一种补充保障。

1、难以保障基本生活水平。2014年安徽省养老金实际发放的平均值为708.89元，月平均值为59.07元，与最低工资标准比：根据安徽省政府办公厅文件规定，2015年全省最低工资标准为每月1150元，两者相差19.47倍；与农村居民收支水平相比：根据安徽省2014年统计年鉴，全省农村居民年人均收入12467.63元、年人均支出7980.76元，城乡居民养老金仅占个人收入的5.69%、个人支出的8.88%；与农村最低生活保障相比：实地调研所到之地农村最低生活保障均在200元以上。对比之下，城乡居民养老保险发放金额不高，即使是衣食住行的最低生活费用也无法保障，名为“养老金”却无法真正养老，只能作为“土地家庭”养老模式为主体的补充，对参保对象而言缺乏吸引力。

2、与企业职工养老保险对比明显。2015年全省企业退休人员月人均养老金水平达到2024元。安徽省已连续11年调增城镇职工养老保险待遇，以安徽省城乡居保待遇水平最高的A市为例，该市2014年居民养老保险月平均为101元，而该市城镇职工养老保险待遇水平为2100元，相差20倍以上。与职工养老保险相比，城乡居民养老保险缴费标准低，筹资环节只有个人缴费和政府补助发挥了主要作用，制度规定中的集体补助缺位。以2012-2014年城乡居民养老保险基金收入构成而言，政府补贴与个人缴费收入合计达到总收入的96%以上，2012-2014年集体补助收入仅占总收入的0.01%、0.02%、0.03%，几乎可以忽略其所发挥的筹资作用。

（三）县级统筹层次过低导致制度碎片化

安徽省城乡居保基金累计滚存资金增速快、结余大，对资金的使用效率、管理水平都提出了更高的要求。而目前基金实行县级统筹机制，造成了城乡保制度的人为分割,全省范围内各县（市、区）补助政策各不相同的情况，产生制度碎片化问题，即统筹范围小、层次低，资金较为分散，抗风险能力差，具体而言一是造成基金投资运行容易受到地方行政干预，产生补助资金转入专户滞后、用于地方平衡预算的情况；二是受基金管理岗位人员经办能力、责任心制约和影响，导致各地保值增值水平不一；三是没有专门经办机构开展投资运营，分散了基金的集中度，使得县级在竞争性谈判和投资中不具有规模优势，不利于基金提高使用效率和投资效益，限制了城乡居民保险政策的运行和可持续发展。

（四）经办机构管理问题影响政策实施效果

一是经办机构保障水平偏低。截至2014年末，安徽省城乡居民养老保险经办机构全部实行财政全额拨款，机构编制人数953人，实有939人。按发生经费支出与工作人数计算安徽省经办机构年人均支出低于全国平均水平20%以上，年人均服务费用同样远低于全国年人均服务费用。经费的保障水平偏低在一定程度上催化了经办机构对金融机构的依赖；二是工作目标出现偏差。部分地区经办机构以民生工程考核作为工作的唯一目标，出现未完成任务时强制要求居民缴费、导致参保人对政策反感，完成任务时政策宣传不够到位，没有让老百姓真正了解政策的优越性，也影响了参保人的积极性。

（五）多项政策影响参保人选择

一是人社部门2014年出台了城乡养老保险制度相关衔接暂行办法，安徽省也随之推出关于灵活就业人员参加城镇企业职工基本养老保险的相关规定，城乡居民可以以个体身份参加城镇企业职工基本养老保险，打破了城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度间的转移障碍，部分已参加城乡居保人员选择参加职工养老保险，影响了参保人数与续保率；二是安徽省是中部农业省份，也是人口流出大省，中青年劳动力因进城务工参加城镇职工养老保险，在一定程度上导致城乡居保参保人中青年比例偏低；三是随着经济高速发展，城乡居民感受到了生活物价指数的影响，对缴费多年后是否会因通货膨胀而导致养老金缩水贬值持一定的观望态度，因此选择较低的缴费档次。

四、相关政策建议

（一）建立公平机制，按比例提供补助鼓励长缴、多缴

社会保障是以国家为主体，通过立法形式对国民收入进行分配与再分配。它既是社会的“减压阀”,又是社会的“稳定器”、“安全网”，相关制度设定应首要保证公平。城乡居民养老保险制度实施中所出现的缴费越多收益率越低的问题，对选择较高缴费档次参保人显失公平。根据目前城乡居民养老保险政策设定，中央主要确定基础养老金最低标准并给予补贴，地方政府根据财力制定相应的政策。建议鼓励地方建立起公平机制，引导参保人员长缴多得、多缴多得。如对个人缴费金额直接按比例而不是等级给予补贴，同时按鼓励多缴多得、长缴多得的原则对缴费标准500元以上、缴费长度15年以上均提高一定的补助比例，具体比例根据地方财力而定。从而减少政策中的无效设定，改变缴费选择的直观收益，改善绝大多数参保人选择最低缴费标准的状况，建立更加公平高效的城乡居民基本养老保险制度，向公民提供公平的社会保障服务。

（二）提高统筹层次，逐步推进基金省级统筹管理

统筹层次问题是养老保险制度设计中的重要内容,核心是各级政府明确责任和权限,划分出既科学又合理的基金统筹层次。统筹基金可调剂的范围越大、基金可统筹的量越大,那么基金分散风险功能的实现程度就越高,基金的抗风险能力就越强、养老保险的互助共济性会进一步发挥,制度的运行也就会越来越稳健。目前安徽省的县级统筹机制，制度实施中和基金管理过程中出现“碎片化”现象,容易导致城乡保基金管理安全性弱、基金增值保值得不到保证、受地方行政干预影响等多个问题，不利于该项制度健康、可持续的发展。根据《基本养老保险基金投资管理办法》，投资运营的养老基金要归集到省级社会保障基金财政专户、市场化投资运作，因此建议加快省级统筹步伐，首先上收各县（市、区）的个人账户资金，实现对资金的统一管理、统一征缴、统一调剂、统一发放；其次对制度进行更高层次的统筹管理，进一步保障基金高效的投资运营，提高抵御风险的能力，为构建全国统一的社会养老保险体系奠定基础。

（三）提高保障水平，向“替代率”为标准的补助模式过渡

社会保障让符合条件的公民在年老、疾病等基本或完全丧失劳动能力的情况下享受到一定物质保障，维持基本生活，因此保障水平应有一定的标准。目前基础养老金水平远低于城镇职工养老、甚至生活最低保障补助标准。为激发参保积极性、提高保障水平，建议研究以“替代率”为参考研究保障水平，即养老金相对于城乡居民纯收入的替代比率，按安徽省城镇与农村居民的收入水平和构成比率计算出城乡居民收入水平，根据居民收入水平的不断提高相应调整基础养老金补助标准，在最初可将替代率设置为10%-20%之间，再根据财力状况可进一步提高替代比率，为城乡居民提供基础的生活保障。

（四）保证可持续性，构建基金收支平衡精算模型

我国社会保障体系在飞速发展的同时面临着人口老龄化的严峻问题。为保障基金的可持续性运转，建议要建立模型明确相关指数与基础养老金发放系数与补助水平的平衡关系：一是个人账户养老金计发系数应充分考虑个人缴费时间、未来60岁城乡居民的平均预期余命进行动态测算和调整；二是政府补助应充分考虑基金投资运营收益、个人缴费标准与时间、城乡居民人均收入增长情况、物价指数等，采取指数化调整方式来动态确认基金养老金的发放水平。通过建立起城乡居民养老保险基金的平衡模型，当相关指数发生较大幅度的变化时，可综合考虑变化原因、经济发展预期等因素测算保障基金平衡的补助水平与计发系数，相应调整基础养老金待遇。

（五）参考成熟模式，提高运营投资效率

根据《基本养老保险基金投资管理办法》，养老保险基金实行中央集中运营、市场化投资运作，由省级政府将各地可投资的养老基金归集到省级社会保障专户，统一委托给国务院授权的养老基金管理机构采取多元化方式进行投资运营。全国社会保障基金理事会已成立15年并取得了良好的投资收益，建议养老基金管理机构借鉴社保基金运作情况，提高养老保险基金运行的安全性、有效性，汲取社保基金投资的经验教训，节约试错成本。如审计署2014年在对社保基金会的审计公告中曾披露社保基金自营指数化投资的标的指数范围较窄，2010年到2013年自营指数化投资组合亏损共计69.53亿元，在养老基金的投资运作中可作为充分参考，优化投资结构，在保障资金安全的基础上提高投资收益。

（六）理顺管理机制，保障制度顺畅衔接、有效运营

一是建议做好基金统筹后的应对措施。随着资金的集中运营管理，目前存在的补助资金到位不及时、账户管理不规范等问题将迎刃而解，但同时也要做好应对措施，保障制度的高效实施。如资金上划后，基层经办机构与金融机构的依存关系将不复存在，建议采取政府购买服务的方式由省级主管部门统一招标，由服务网点多、服务效率高的金融机构统一办理，保障基金的及时高效运转；二是加强基金运营保障。地方政府及主管部门应按科学合理的标准提高社保经办机构的保障水平，如按征缴人次及收入水平、业务量进行考核激励，提高基层工作人员的积极性、主动性；还应进一步加大对城乡居保工作的宣传，让老百姓增强对政策的信心和信任；三是建议适时安排专员办参与社会保险基金的预算管理工作，对基金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等进行监控和检查，提高基金运行安全性和基金管理效率。■

（课题组成员：黎昭宋孝群陈虹玉吴永福翟燕彬）

国务院.国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知[Z].2015-08-17。