新《预算法》实施周年回顾：成效与不足

●毛晖 余爽

新《预算法》实施周年回顾：成效与不足

●毛晖 余爽

新《预算法》从2015年1月1日开始实施，一年多来，各项预算管理制度改革取得了突破性进展。我国的政府预算在提高预算公开程度、强化预算约束力、加强地方债管理、推动PPP项目发展等方面成效显著。然而，新《预算法》在执行过程中，还有一些方面有待改进，如人大预算监督力度有待加强、预算公开的细化程度尚待提高、绩效管理水平有待提升等。

《预算法》 地方政府性债务 绩效评价 PPP

《预算法》有“经济宪法”之称，无论对中央还是基层政府的财税体制和行政管理体系，都具有重大的影响。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并于2015年1月1日起实施。新《预算法》的出台，是国家财政制度建设的重要成果，对于建立“全面规范、公开透明”的预算制度具有深远意义。

与旧《预算法》相比，新《预算法》在强调预算的完整性与公开性、硬化预算支出的约束、规范地方政府债务管理、完善转移支付制度、建立跨年度预算平衡机制等方面有重大突破。目前，新《预算法》实施已有一年多，各项预算管理制度改革也取得了突破性进展。

一、新《预算法》实施以来的成效

（一）预算公开程度有所提高

1、中央部门预算公开情况。2015年3月25日，财政部在其网站上公开了2015年的中央财政预算，包括除社会保险基金预算外的“三本预算”、中央财政国债余额情况、中央对地方税收返还和转移支付预算等20张表格及相应文字说明。

此后，截至2015年4月19日，94个中央部门陆续公开了各自的部门预算。预算科目均细化到了款级。其中，教育、科学技术等支出，细化到了项级科目。

与2014年的预算公开情况对比，此次预算公开在以下几方面进步尤为显著：

（1）公开的内容更加广泛。2015年，预算公开首次增加了财政拨款收支表和一般公共预算基本支出表。另外，还增加了很多必要的文字说明，如国有资产占有使用情况、政府采购情况、机关运行经费情况、预算绩效情况等。

（2）公开的内容更加细化。2014年虽公布了功能性支出中分别用于基本支出和项目支出的金额，却没有基本支出的构成。2015年，在延续上年功能支出公开到项级科目的基础上，首次公开了基本支出的经济分类科目，并细化到款级。如2015年中央本级的基本支出预算表将“商品和服务支出”中的“办公费”和“印刷费”、“工资福利支出”中的“基本工资”和“购房补贴”等，都一一列出。支出金额与支出项目一目了然。

（3）“三公”经费的预算公开力度加强。2015年4月中旬，中央部门公布了2015年的“三公”经费预算。除法定涉密信息外，几乎包含了所有财政拨款的“三公”经费，在内容上也更加细化，如将“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”等。

2、地方预算公开情况。在中央推进预算公开工作的同时，地方政府也在积极开展这项工作。全国31个省级行政区都在其财政部门或政府门户网站上公开了省级预算。《2015中国财政透明度报告》指出，2015年，全国31个省级行政区的财政透明度平均得分稳步攀升，较2014年提高了10.28%。不仅如此，省级财政透明度的最高分和最低分有逐渐逼近的趋势，说明省际间财政透明度的差距正在逐渐缩小。该报告还指出，在其评估打分的几项内容中，部门预算的关注度相对较高。2015年省级部门预算的透明度得分为27.32分，相比2014年的19分，有了很大的提高。

图1 31个省（自治区、直辖市）财政透明度得分

（二）预算约束力有所强化

在硬化预算约束方面，新《预算法》遵循先有预算、后有支出的原则，要求各政府、部门、单位的收支以预算为依据，未列入预算的不得支出，未经法定程序不得调整支出。

为了强化预算的约束力，国务院、财政部等相关部门，结合2014年的中央预算执行情况，进行了以下整改措施：

1、减少预算变更事项。在解决预算变更偏多的问题上，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）从以下两方面进行了规定：一方面细化预算编制，做到每一笔支出都有相应的依据；另一方面，对于代编事项与预算调整事项，进行严格的审查与控制。

2、加快预算下达进度。对于各部门可能由于预算下达不及时而钻空子的问题，财政部在2015年预算执行中，采取了一系列措施来加快预算下达进度，如监督各部门在规定时限内下达预算、完善资金的拨付程序、预收部分企业的国有资本经营收益等。

3、严惩预算执行中的违法违规行为。根据审计署发布的数据，截至2015年10月底，经过有关部门查处后，审计发现的895起违法违规涉案人员中，已有5598人被依法处理。

截至2015年9月底，预算执行率较上年大有提高，预算的约束作用明显。如中央本级一般公共预算的执行率比2014年提高了2.9%，国有资本经营预算提高了35%，转移支付预算提高了3%。

以高校经费管理为例，预算约束力的加强尤为明显。在此之前，高校的预算缺乏刚性，多次存在刚报出预算就申请追加的情况，造成了贯穿全年的预算调整。新《预算法》的实施，使高校加快了规范财务报销程序、完善预算制度的步伐。如北京大学在预算制定中，加入了教代会、工会对机关预算的论证环节，并建立二级单位车辆档案，控制“三公”经费支出；中南财经政法大学也开始改革预算编制工作，财务部门与各二级单位共同研究预算编制，各项工作、各个专项逐一论证，最后还要接受校党委常委会的质询和逐项审议。

（三）地方政府债务管理逐渐规范

在新《预算法》对地方政府债务实行规范的基础上，国务院、财政部先后下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《2015年地方政府一般债券预算管理办法》（财预〔2015〕47号）、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）等，进一步加强对地方债的规范管理。

1、规范举债审批程序。目前地方政府性债务的举借审批程序分为三个层次：一是财政部根据各地区的财力、经济发展等情况，经国务院批准为各地区分配债务发行限额；二是省级财政部门在财政部下达的限额内，编制预算调整方案，经省级政府报同级人大常委会批准，然后分配本级及市县级的限额；三是若市县级政府需要举借债务，则编制预算调整方案，报本级人大常委会审批，报省级政府备案并由省级政府代为举借。由此可以看出，当前地方债的举借审批程序有以下特点：一是限额层层下分，程序明晰；二是审批的关键点在于限额。

2、地方政府债务收支纳入预算管理。财政部对《2015年政府收支分类科目》进行了调整，增设了政府性基金预算收支分类科目，并修改了预算草案的相关报表，以适应政府债务收支的预算管理。其中，要求将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

3、实行地方债限额管理。债务总限额须报全国人大批准；省级政府的债务限额须报国务院批准；对于需要新增地方政府债务限额的特殊情况，须经人大常委会批准。2015年的新增地方债规模严格按此规定执行。全国人大批准了2015年的地方政府债务总限额为16万亿元。

这个限额，实际是目前地方政府负有偿还责任的债务。它具体由两部分构成：一部分是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元；另一部分是全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元，包括5000亿元的一般债券额度，以及1000亿元的专项债券额度。

4、清理存量债务。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院〔2014〕43号）的要求，地方政府应在对存量债务进行清理甄别的基础上，将存量债务分类纳入预算管理。对于甄别后的存量债务，财政部部长楼继伟在2015年的两会上表示将通过以下三种方式化解。一是债务重组，主要针对银行借贷的债务；二是PPP模式，针对有稳定现金流的项目；三是债券置换，针对公益性融资平台举借的、地方政府负有偿还责任的债务。

2015年，财政部向地方下达了额度为3.2万亿元的置换债券，将存量债务的成本从平均约10%降至3.5%左右，预计为地方节省了2000亿元的利息。债券置换方式不仅保障了在建项目的继续运行，而且有效地缓解了地方偿债压力。

5、建立风险评估和预警机制。一是构建债务风险评估指标，财政部在分析各地债务情况的基础上，构建了债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，对各地区的债务风险进行评估。二是建立风险预警机制，在测算出各地区债务风险的基础上，对债务风险较高的地区进行预警，促使其采取措施降低风险。三是建立债务风险应急处置机制，明确中央不对地方债务实行担保，地方政府须通过压缩项目规模、控制经费甚至盘活政府资产等方式，自行化解债务的到期偿还风险。

（四）PPP项目发展迅速

一方面，新《预算法》推动了PPP项目的发展，新《预算法》及国务院〔2014〕43号文等文件均提出，推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），将其作为政府筹集资金的一种途径。另一方面，加强了对PPP项目的绩效管理。新《预算法》强调对预算支出情况开展绩效评价，国务院〔2014〕43号文则规定政府不再对PPP项目承担偿付和担保的责任，促使投资人注重PPP项目的绩效。另外，《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）中，还专门采取物有所值评价法，来判断采用PPP模式是否更有绩效。

在PPP项目的数量及金额方面，截至2016年2月底，全国共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总金额达到了83000亿元。其中新建项目的金额约75700万亿元，达到了总金额的91%，表明近年来我国PPP项目发展迅速。

从PPP项目投资的行业分布来看，交通运输、市政工程和片区开发位居前三，分别占总金额的28%、25%和10%。这三者的金额之和超过了52000万亿元，占总金额的63%。说明了我国的PPP项目密集分布于基础设施领域，对我国的基础设施建设作用较大。

从地域分布来看，PPP项目多集中于边远地区和经济欠发达省，如按项目数排列，前三位是贵州、山东、四川，共3089个，占项目总数的43.45%；按项目投资金额排列，前三位是山东、贵州、云南，合计26600万亿元，占项目总金额的32.05%。

图2 PPP项目投资的行业分布情况

数据来源：全国PPP综合信息平台

在PPP项目的推广方面，为了尽早形成一批可复制和推广的实施范例，助推更多PPP项目的实施，财政部定期开展了PPP项目的示范工作。财政部在2014年和2015年两年内，遴选公布了233个PPP示范项目。截至2016年1月底，已有30%的示范项目进入执行阶段，16%的示范项目处于采购阶段。

在PPP项目的管理方面，财政部成立了政府和社会资本合作中心，在其网站下设置了“PPP综合信息平台系统”和“PPP项目库”，分别用于管理全国的PPP项目和向社会公开PPP项目的信息，旨在对PPP项目进行线上监管，建立规范的PPP市场。通过PPP中心，可以查到PPP项目的总数量、总金额和行业分布情况，还可以查到具体的项目名称、项目实施阶段等信息，便于及时了解PPP项目的进展情况。

二、新《预算法》执行过程中存在的不足

（一）人大预算监督力度有待加强

1、会议时间滞后，导致在预算执行过程中存在法律空当。我国预算年度为历年制，而预算草案要经同级人大审批后才成为正式的预算。在我国，全国人大通常3月初召开，省级人大通常一月底到二月初召开。预算年度与人大会议的错期，导致政府在前几个月没有正式预算。这不仅影响了人代会预算审批的权威性，也使预算的约束力打了折扣。

2、人大审议预算的时间短。一方面，政府向人大提交预算草案的时间较晚，人大代表拿到预算草案就更晚了。另一方面，人大会期只有短短几天，而且还有许多诸如对政府工作报告的审议等任务需要在会上解决，这就使得人大审议政府预算的实际时间更短。如此仓促的时间内，既要看懂预算，还要对巨额的公共资金安排进行表决，造成很难做出高质量的预算决策。因此，时间不足是影响人大预算监督的重要因素。

（二）预算公开的细化程度尚待提高

虽然我国预算公开已有很大的进步，但较西方发达国家还有不足。从目前公开的预算来看，基本上都能细化到款级，但并不是所有科目都细化到了项级。因此，公众还无法详细了解各项支出的具体用途。

而在发达国家，公开的预算往往非常细致。以美国马萨诸塞州的剑桥市（Cambridge）为例，这个城市人口不过十几万，而公布的年度政府预算，却有六百多页，目录都有七页。在这本预算中，政府对年度预算收入和支出，作了详实的介绍，其间包括了大量的图表，收支数据精确到个位。因此，在肯定我国预算公开程度不断提高的同时，希望能进一步细化公开的内容。

（三）绩效管理水平有待提升

新《预算法》首次以法律形式规定了我国财政收支中的绩效管理要求。就实施效果来看，还有一些需要改进的地方。以2015年中央部门预算为例，当前预算绩效管理的范围仅限于一般公共预算，对于部门的其他收入，如政府性基金收入和事业收入等均没有纳入其中；而对于纳入了绩效管理的项目，也只是简单报告了实施绩效目标管理和绩效评价的项目数、项目预算支出数，并没有详细说明项目的名称。

而根据笔者实际参与地方财政部门绩效评价的经历，目前使用财政资金的项目绩效评价，还存在评价报告水平参差不齐、评价标准不尽科学等问题。因此，今后还应在实践中丰富和完善相应的绩效指标库，以有效提高财政资金的使用效益。■

（本文得到国家社会科学基金青年项目“地方政府环境治理的驱动机制与减排效应研究”〈项目号：13CGL106〉和国家社会科学基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”〈项目号：12&ZD047〉的资助）

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院/中南财经政法大学中国收入分配研究中心、中南财经政法大学财政税务学院）

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