全面深化改革视域中优化政府服务的突破口和着力点

2017-01-12刘琼莲

中国矿业大学学报（社会科学版） 2017年3期

关键词：公共服务政府服务

刘琼莲

(中共天津市委党校、天津行政学院，天津 300191)

全面深化改革视域中优化政府服务的突破口和着力点

刘琼莲

(中共天津市委党校、天津行政学院，天津 300191)

推进地方政府全面深化改革的重点是通过政务公开持续深化审批改革，创新监管方式，优化政府服务，激发市场活力和社会创造力，促进社会公平正义，提高公共服务效率。而优化政府服务的关键是要找准突破口和着力点。强调服务精神、公民参与和文化服务建设来重塑政府服务理念。整合政府部门、国企、事业单位和第三方机构的服务以建立公共服务清单制度。通过精简和集成办事、整合窗口、创新方式来优化服务程序和服务机制。建设信息平台、加强供需沟通机制与偏好需求表达机制、完善互联网+公共服务来推进信息共享和业务协同服务。完善政府服务承诺制和服务网络以改进政府服务效率。优化服务绩效评估体系和服务违约责任追究制度以提高政府服务能力。

优化政府服务；绩效评估；清单制度；服务承诺；信息平台

十八届三中全会提出要确立市场经济在社会资源配置中的决定性作用，全面深化改革提上了日程。随后，国务院提出：通过简政放权、放管结合、优化服务改革，发挥政府的资源配置功能，破除创新创业的体制机制障碍，降低制度性交易成本，激发市场活力和社会创造力，促进经济社会持续健康发展[1]。而如何落实对全面深化改革的统筹协调和督查，充分发挥各级政府推进职能转变协调机构的功能，优化政府服务是关键。服务是政府的基本使命。评判政府改革，最终要看政府服务做得好不好。优化政府服务任重道远，没有尽头。这里主要从重塑政府理念、建立公共服务清单制度、优化服务程序和机制、实现信息共享和业务协同、提高改进服务效率和服务能力等方面进行探讨。

一、重塑政府服务理念

在多重转型期，全面深化改革要求通过“互联网+政务服务”模式推动政府服务流程再造，确立以公众为中心的服务理念，强化公职人员的服务心态并提升其精神品质，从而提升政府服务效率，实现服务型政府与法治型政府。

(一) 政府以服务为中心

从管理层面看，创新政府服务要“以服务为中心”，通过制度与规则杜绝服务供给者不自觉地倾向于“臆测”公众的服务需求，诱发公众潜在的服务需求[2]。第一，基于服务客体的需求提供服务，节约政府服务成本。当前政府购买服务要求：保证足够资金以支付成本；公开信息了解公众需求；完善服务合同机制以保证合同期间有持续的资金投入进行研发；保证服务机制对业绩、沟通、决策权的开放性与透明性。第二，政府提供制度、政策服务时要引导市场和社会共同参与提供服务，包括提供大致均等的公共安全、公共交通、社会保障、卫生医疗、教育等底线生存服务以及政府购买的文化、体育等一系列个性化、多元化服务。第三，根据地方发展的精准定位、民众的需求设立各种服务中心。政府服务平台要立足于“听民声，顺民意，解民忧，暖民心，保民安”，建立“运行、服务、管理、监管”的“四位一体”模式，为公众提供就业、社会保障、教育、人才、公共信息、咨询、指导和审批等各种服务。第四，通过大量统计数据及时、准确地为社会各界提供基础信息，包括公共服务需求的规模、结构、速度及进度，并提供精细化、规模化、人性化的服务。第五，依靠“制度+科技”，充分运用信息沟通手段，利用“互联网+”、云技术，解决“为提供优质服务，需要提供什么信息”、“给谁提供”、“信息应该以什么形式提供”、“需要哪些外部信息”、“从谁那里得到这些信息”等问题，从而为公众提供更多快捷、便利、优质、高效的服务。

(二) 政府服务载体多元化

为更好地践行“亲民、惠民、利民”的服务理念，借助于“互联网+”、大数据，通过整合服务热线，打造信用平台，满足公众的不同需求，实现多元化服务，提升服务水平。第一，整合服务热线，打造服务民生的新载体，形成“前台受理、后台服务”的模式，拓展服务范围，提升服务能力，提高服务品质，集中解答公众面临的各种难题。第二，借助“互联网+”、大数据，创建信息化网络服务载体，探讨网格管理、组团式服务创新社区服务模式，实现服务窗口下移，推进“农事村办”、“城事社办”、“民事代办”服务[3]，形成“党政主导、多元合作、上下联动”的服务供需匹配新格局。第三，建立惠民、便民服务平台推进“一站式”、“一条龙”服务，创新吸引人才新模式，提供“保姆式”人才服务，实现零距离服务。第四，创建服务载体，不断提高服务机制的认同度，切实提升各类制度的执行力，实现廉制、廉洁、廉明、廉朴，进一步推进廉政服务。第五，借助互联网，完善区域通关中心、搭建“统一申报、现场作业、专业审单和风险防控”平台来实现区域通关一体化服务。地方政府要进一步探索基于建立政府—社会—市场“三位一体”机制，从丰富服务活动载体和加强分类指导载体来构建“五级网络”(市级/区县/乡镇街道服务中心、社区综合服务站、小区便民利民服务点)服务载体，创新各级政府、社会、市场、公民等合作提供的“多元服务”，夯实各种服务主阵地功能，使公众享受更贴心的服务。

(三) 公民参与政府服务过程

优化政府服务要基于公民需求，提高政府服务的针对性、实效性。政府服务过程是与服务供给和需求有关的程序、组织机制、人员处置的使用规则，对公民参与的规定、指导、活动流程等，即服务供给与需求有关的程序、任务、日程、结构、活动和日常工作。公民参与服务过程是优化政府服务的前提和关键。这要求政府在以下几个方面进行创新并有所突破。第一，政府要提供“真实瞬间”服务质量，实现供需双方的良性互动。政府服务供给与服务需求之间是融为一体的，公民参与不可能脱离这个整体过程。以不同行为主体为中心(组织、服务供需方)，诸如公民所期待的服务与实际经历的服务之间以及一线服务供给者和参与公民、管理者之间等都存在矛盾，而公民参与服务过程是矛盾运动的主要方面。第二，政府要根据公民的需求和偏好设定和策划服务供给和价值实现的整个服务过程(如服务过程所需经费、占据的时间和空间等)，呈现政府服务过程的开放性与动态发展性。由于政府服务内部及外部公民的介入，主体(组织、服务供给者、公民)的行为表现充满变数，导致提高服务效率和控制服务体系的困难，因而公民参与政府服务过程要求以人为中心，以协调为本质，实现多元主体的利益目标。第三，政府要从参与服务的氛围、组织载体、制度渠道、参与形式、公民素质五个方面强化公民参与能力，提高服务制度供给能力。因此，政府要从服务需求的感知环节、服务政策的制定环节、服务提供环节和改进环节入手鼓励公民参与，还权于民、释放信息和技术资源，以服务行为接触为起点，激励服务需求者的参与感和责任感，满足服务需求者的行为要求。

(四) 推进政府文化服务建设

经济与社会发展进入新常态，文化服务成为提高民众幸福生活指数和质量的重要衡量指标，只有致力于文化服务惠民建设才能不断优化政府服务。通过引领公众价值观、确定文化服务目标、合理选择服务对象和科学安排文化服务内容以优化政府服务。换言之，政府文化服务要基于满足民众精神文化需要，文化建设贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，拓展文化服务内容，创新文化服务方式，提高文化产品和服务供给能力，让公众共享文化发展成果。第一，优化文化服务机制，实现文化为民。健全包括需求反映机制、群众参与决策机制、按需供给机制、反馈评价机制在内的公共文化服务需求反馈机制，增加公共文化设施、产品和服务供给，满足人民群众多层次、多样化的精神文化需求，让民众充分享受文化发展成果，切实保障民众的基本文化权益[4]。第二，基于信息化服务感知文化服务的多样化需求，实现文化乐民。因此，推动文化惠民建设，政府必须做到以下几个方面：既要坚持“以民众为中心”、“点单选菜”的文化服务导向；又要积极创新公共文化服务方式、持续提升公共文化服务品质；还要最大限度地完善方便民众的“数字群艺馆和数字非遗服务”、文化中心网站、“公共文化民心桥”、“百姓选书我买单”四大服务平台[5]；更要引入竞争机制购买文化服务项目，充分调动社会力量提供文化服务的渠道。第三，开展“三贴近”活动诱发民众文化需求，实现文化育民。文化惠民是重塑政府服务理念、提高人的综合素质、提升人的价值追求的载体。基于“贴近实际、贴近生活、贴近群众”诱发民众文化需求和实现文化育民要致力于以下几个方面：一是基于“主旋律引领、正能量感召”促进核心价值观更加深入人心；二是基于“会客厅”等服务以提升市民文明素质；三是基于“文化惠民季”等活动以增强群众的文化创造力。政府文化服务惠民建设要通过解决“我是谁”、“为了谁”、“依靠谁”的问题，致力于为民众提供更多更好的文化产品和文化服务，实现文化乐民、文化育民。

二、建立公共服务清单制度

深化政府管理体制改革是在建立服务型政府、先行先试、协同发展的战略背景下基于信息化、服务化、人性化与法治化理念而提出的一项政府创新工程。因此，这项改革工程是以服务清单为中心，重新设计各类主体的服务、运作、发展方式，在新形势下调整服务内容，使各类主体更适应未来的生存与发展空间。

(一) 梳理政府部门提供的公共服务

政府要为公民提供满足其直接需求或间接需求的公共服务。换言之，通过公共权力介入或公共资源投入，面向社会和市场，提供基于公民权利的政治服务、经济服务、文化服务和社会运行过程中的服务，包括加强城乡公共设施建设、制定市场运行规则以及发展公共事业，从而为保障市场有序运行提供市场服务，为公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。第一，为公民及其组织参与政治提供执法、监督、税收、登记注册、处罚以及相应的法律、制度、政策等，从事生产、生活、发展和娱乐等基础性服务(如提供水、电、气，交通与通信基础设施，邮电与气象服务等)。第二，为公民与组织或企业参与地方经济的发展提供科技、银行、环境保护等[6]，从事经济发展活动所提供的公共经济服务(如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等)。第三，为公民提供食品、生活、交通、信息、灾害自救、安全知识手册flash视频等公共安全服务。第四，为满足公民参与社会发展活动需求所提供的服务(包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障等)，以及为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求提供各种公共福利服务(如公办教育、医疗、社会福利、养老、卫生医疗、社会救助等)[7]。

(二) 整合国有企业提供的公共服务

国有企业提供公共服务要解决的是“政企不分”的问题。国有企业是以营利为目的，并为国家提供基本的社会服务(比如中国网通集团有限公司既要盈利，又肩负为民众提供基本信息通信服务)。一般而言，国有企业能为普遍员工提供较好的福利服务。第一，国有企业帮助实现社会共同富裕的目标(如提高国企分红增加财政收入、以国有股充实社保基金等)并承担社会责任提供公共服务(如环境保护等)。第二，设定相应的监管和合理的激励制度，国有企业要发挥维护国家战略安全和提供有效公共服务的功能。国有企业要防止功能泛化的目标和职责：必须有效地监管和合理地激励并取消相关的经济目标考核；依法律和规则明确授权国有企业必须承担公共服务的义务和责任，并向公众充分披露，相关成本应该以透明的方式支付。

(三) 调整事业单位提供的公共服务

事业单位提供公共服务要解决“政事不分”的问题。事业单位是由政府机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织，具有公益性、非营利性质，从事涉及人民群众公共利益的服务活动。当前，我国事业单位改革面临着“破”其既有弊端、“立”其公共服务本色的挑战。第一，深化改革事业单位人事制度，区分行政执法类、公共服务类、生产经营类的事业单位，加快推进相关事业单位的收入分配制度。调整教育、农技、卫生等事业单位提供的公共服务，扩大包括收益权与分配权在内的自主权，提升教育系统和医疗卫生系统的服务满意度，以更好地提升公共服务空间。第二，政府要通过再分配和财政投入的导向，确保公共服务类事业单位的财政预算，使事业单位回归公共服务的本位，加强监督和改革其绩效评价体系，提高资金使用效率。第三，建立与社会公益服务目标和考核情况相结合的岗位绩效工资制度，提高其服务能力和水平。因此，要根据事业单位的功能定位(是否鼓励社会力量投入)确定其资源配置(经费保障)方式，面向政府机关进行辅助性工作的事业单位与面向公众的事业单位应区别对待，分设直属事业单位和独立事业单位[8]。

(四) 理顺第三方机构提供的专业性服务

第三方机构提供专业性服务能更好地理顺“政企、事企”之间的关系。第三方机构为客户提供系列专业性服务，并以合同的形式界定供需之间的职责。全面深化改革要求政府充分发挥第三方机构提供专业性服务的功能，节约服务成本，提高服务质量，由第三方服务业态(如会计外包、客户服务外包、人力资源管理外包、市场调查外包、数据管理外包、软件外包等)来优化市场服务结构，从而更好地优化政府服务。首先要改革社会领域投融资体制，放宽市场准入，引导第三方机构提供专业性服务，辐射其超过供需双方的服务领域，强调专业性。其次要鼓励和允许社会资金投入，形成社会事业的多元化投资机制，强调独立性，实现第三方机构独立于供需双方(与双方没有上下游的价值关系和组织上的直属关系)。最后要强调契约性、保护和约束第三方关系，让服务供需双方在契约的框架内活动。第三方机构在合同履行的每一个环节，强调服务接受方的价值增值。政府要致力公共服务清单制度，强化项目绩效考核，采取专业部门、相关部门和社会满意度相结合的考核方法，实行考核结果与经费结算挂钩。委托第三方机构独立开展服务项目的满意度调查，基于公众需求不断调整项目安排，强化质量控制，突出服务效果评价，不断提高公众受益程度。

三、优化服务程序和服务机制

全面深化改革要求持续改进服务，不断优化服务程序，实现从“量变”到“质变”的飞跃。因此，要以公众为导向，研究和挖掘公众的需求并作为服务程序的起点和归宿，设计服务程序和服务机制，从而提升政府服务品质。换言之，政府必须围绕公众体验、公众利益、公众满意度而优化程序与设定机制。在改革过程中，对公众需求的理解与把握是优化服务程序与服务机制的第一步，也是打造政府优质服务的关键。

(一) 精简与集成办事程序

精简与集成办事程序是指政府提供公共服务时要尽可能地精简提供某种特定的、可用的服务目标而需要的步骤，实现服务信息的共享。换言之，政府在利用公共权力或公共资源满足公民及其组织的直接需求的过程中，需要明确以下几个方面的程序。第一，明确分类服务对象与服务内容，梳理并取消不必要提供证照的环节。第二，基于不同人群的服务需求采用不同的公开方式(比如微博、微信、QQ、公众信息平台、电话、短信等)，公开办事依据、办事程序、办事时限、办事结果和收费标准，达致及时、便捷、高效地公开服务信息。第三，改善服务需求方的体验，引导与鼓励公民等社会力量积极参与。第四，通过流动监督员和“双随机抽检”的方式(供方、需方)实现开放、动态监管。第五，充分利用信息技术实现互动、沟通和交流，开展对服务态度与结果的满意度评估，实现服务反馈的自动化与常态化。

(二) 整合政府服务窗口

深化改革要基于“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”而整合服务窗口，集中在行政服务中心提供“一站式服务”。第一，基于依法行政创建优质服务窗口的核心，确定优质高效的审批与监管服务的目标。既要完善审批窗口服务规范，又要严格监管窗口工作人员绩效考核。第二，基于公开透明创建优质服务窗口的活动，对窗口工作人员提出作风优良的要求。通过电视、报纸等主流媒体开辟专门版面，发布政策解读，将服务事项、民众服务需求和办理流程及时公开，而窗口工作人员要整合服务理念，开展规范服务礼仪培训、心理培训和业务培训，实现内强素质、外塑形象、建立和完善工作制度、及时倾听群众呼声以及实施基层联系对接制度。第三，基于监督机制创建优质服务窗口的保障，形成立体化、全方位制度体系与长效机制。既要建立监督举报制度(如设立举报电话、投诉箱)自觉接受服务对象的监督；又要聘请社会监督员跟踪查访窗口工作人员的服务情况，引入第三方监督；还要针对服务需求方开展社会问卷调查活动与配备服务评价系统，实时通过电子显示屏向服务对象公开，接受服务对象的现场监督。

(三) 创新政府服务方式

随着“互联网+”、e政务、公共信息服务平台的搭建、大数据的形成以及云服务等的兴起，要求政府服务不断创新服务载体、服务技术与服务流程等。第一，从服务地域看，由封闭型服务转向开放型服务。基于服务方向朝专业化、电子化发展，更新观念与强化信息服务意识，为市场主体与社会主体全方位创新服务。第二，从服务态度看，由被动服务转向主动服务。基于服务方式向网络化、联盟化发展，创新信息服务资源和平台，实现政府服务跨行业、跨地区、跨国界。第三，从服务层次看，由浅层次、一站式窗口服务转向多样型、专题性服务。基于服务模式向集成化、协作化发展，创新信息服务模式和方法，提高服务效率，使政府服务向着开放型、主动型、专题型和多样型服务发展。第四，从服务主体看，由单纯服务转化为多方协作。基于服务内容向个性化、市场化发展，培养政府服务人才，提高政府服务质量，用高效科学的手段简化政府服务流程，满足社会、市场和政府等多元主体的需求。

(四) 完善政府服务机制

全面深化改革的前提是优化政府服务，即致力于完善人才引进和培训服务、规范审批服务、实现通关一体化服务等与之相匹配的服务制度、服务体制、服务机制。当前，完善社会组织参与服务主要采用多元化社会组织参与服务模式、弱化服务运行机制上行政化倾向、完善组织内部管理机制和提升服务能力、加强人才队伍素质建设和提升服务质量以及完善相关法律、规章制度，营造组织发展的制度环境等方式。基于此，完善服务机制要着手于以下几个方面：完善重点项目调度会制度，实行“保姆式”组织、协调、管理责任制，加快推进重大项目建设；健全部门联合办公机制，中层领导带队定期深入项目现场办公，为项目建设、竣工、开业提供“一条龙”服务；深化基层领导挂帅、干部包片、工作到户的服务机制，推动经济服务重心下移，为企业提供“贴身式”服务；开辟行政审批绿色通道，完善集中审批、联合审批等审批机制，为企业提供“直通式”服务。

四、推进信息共享和业务协同服务

改革的全面稳步推进要求政府优化公共信息服务并促进业务协同服务，既能增强政府的合法性、提高政府效率、预防政治腐败、激发公民参与、拓展民主，又能促进经济增长，还能保护公民权利、增强诚信意识、维护社会稳定[9]。

(一) 推动公共服务信息平台建设

政府要基于“制度+科技”充分运用信息化手段，积极构建审计监督“一张网”(包括联网实时审计综合管理平台、联网实时审计监督指挥中心、联网实时审计数据中心、联网实时审计中心)，实现权力制约、事务管理与服务优化。建设公共服务信息平台有利于推进信息共享和业务协同服务，基于合法、及时、适量、真实、易用、多样、平衡、安全等原则完善政府公共信息服务。一是完善由信息中枢机构、信息网点及连接不同信息机构、信息网点的信息渠道合成的组织结构，尤其是拓展政府专业性信息机构、官方新闻媒体、政策研究机构。二是完善决策层的公共信息加工机制和政府统计分析制度，尤其是统计信息加工处理模式和政府利用外资统计分析制度。三是完善公示制度、政府新闻发言人制度、政府统计资料公布制度等。四是完善人大监督、行政监督、政协监督、舆论监督和群众监督等监督体制[10]。当前政府主要通过人民政协、专家咨询、听证、信访、社会协商对话和调查等渠道收集公共信息。公共服务信息平台建设要求政府公布公共信息并主动公开自身的行为，拓展其内容，完善其法律，采取多样化方式(包括收集服务、加工服务和传输服务等，以及计算机、网络、信息安全等技术)，提高政府信息服务质量。

(二) 完善供需双方沟通协调机制

推动“公共服务部门沟通零距离”、“网络互动式政情民意气象站”建设为协调解决各级政府部门之间协调沟通问题提供了较为妥当的路径。从转变机关作风、提高行政效能的要求出发，为相关部门搭建起沟通联动平台。当前，要大力推进联动机制建设，加强不同层级政府之间、横向政府职能部门之间的沟通协调，尤其是政府与民众供需双方之间的沟通协调，实现网络数据对接，实现信息共享与业务协同服务。第一，从主体维度看，不断增强服务部门的沟通主体地位、自觉沟通意识、良好的沟通素质，创新政府服务部门与民众的沟通方式，由单向供给服务转向实现供需匹配与双向交流模式，在参与性、互动性上与常规的民意沟通方式形成互补。第二，从客体维度看，服务内容要具有时代性、科学性以及切合民众需求，完善政府服务沟通渠道，由“面对面”单一载体转向实现“键对键”、“人机对话”的“线上+线下”多维度信息沟通服务模式。第三，从环境维度看，服务供给方、需求方与服务环境三位一体，提升政府服务沟通效果，由经验提供服务转向实现基于“察民情、解民忧、集民智、聚民求”的无缝对接目标服务。

(三) 构建需求偏好表达机制

优化政府服务要改变由重供给、轻服务需求表达导致的公共服务供需错位和有效需求供给不足。换言之，优化政府服务要创建多元化的利益表达与问题解决机制，实现供给决策与需求表达的无缝对接与整合，依据“谁的需求—如何表达—哪些需求—何以满足”的发展逻辑来完善服务需求主体的偏好表达机制。第一，建立与完善多元化利益表达机制。政府要促使不同利益主体代表者及时、直接表达需求，并汇成集体需求，创建以政府为主体的制度化机制(重大事项公示、听证会等制度)、以社会组织为载体的协商对话机制(问卷、网上调查等)和社区民意反馈机制[11]。借助于“互联网+”、大数据推进信息共享，改进呼吁感知服务需求的方法，诸如在线查询系统、网上防控体系、各部门联动的矛盾调处长效机制等，主动了解民情民意。第二，创新服务需求主体的参与机制。政府要给予需求主体“用手投票”和“用脚投票”*瑞典经济学家提出“用手投票”(私人竞争性市场的效率与均衡)，基于三个假设来探讨公共服务需求偏好表达(参见埃里克·罗伯特·林达尔：《课税的公正》1919 年版)。“用脚投票”是指人们根据各个地区公共产品和税负的不同来自由选择居住地，地方政府的竞争能促进地方性公共产品的提供(参见美国经济学家蒂伯特：《地方支出的纯粹理论》)。一定的自由，使公众能自觉主动地追求合理利益与克服情绪化的利益表达方式。第三，选择服务供给成本适度的筹资方式。为防止无限夸大政府服务的偏好，政府服务供给成本可采用财政或慈善投入和需方付费共担的方式。与此同时，政府要通过各种措施取信于社会公众，使其在政府服务供给中主动表达真实偏好。

(四) 推进互联网+公共服务建设

深化改革要求政府创新服务模式，如充分利用电子政务和其他现有资源构建审计、审批、一体化区域通关等服务模式。通过探索“互联网+公共服务”模式(通过网上办理、网上咨询、网上反馈、网上审批)打破“信息孤岛”，实现一个平台多个部门可以共享。基于“一张网”实现监督管理和服务的全覆盖，通过多级行政区划间的联网，打破数据在部门、行业、系统之间的条块分割和“碎片化”管理，实现信息交换和信息共享，整合各类信息服务，大数据为优化政府服务奠定坚实的基础。第一，加大政府信息公开和数据开放的力度，提高政府服务开放意识，有序开放服务数据。第二，建设信用网站，完善企业信用信息公示系统，推进市场主体信息依法公示，实现信用信息资源共享和政府服务有效对接。第三，打破信息的地区封锁和部门分割，推进政府内部信息交换共享，通过互联互通确保信息的对称性。第四，开展社会化的信用信息公示服务，有序推进全社会信息资源开放共享，形成各种信息融合发展的大数据资源，从而优化政府服务。

五、改进政府服务效率

深化改革的目标之一是要改进政府服务效率，实现政府运转高效，这依赖于政府服务标准化、一体化、形式多元化及多维度评估。随着社会经济的发展，公共服务需求的量日益增大，质也随之提高，而政府服务承诺是改进政府服务效率、优化公共服务品质的载体，有利于增强政府的亲和力、协调政府职能体系、规范政府服务程序和提高行政效能。

(一) 完善政府服务承诺制

推进政府服务承诺活动有利于保障政府服务公开化、程序化和实效化，优化公共服务。因此，完善政府服务承诺制需要从以下几个方面入手。第一，基于遵循便民、利民及满足公民需要等原则，完善政府服务的依据，公开政府服务的基本程序。这既要明确行政相对方的资质要求与办事必备手续，又要设定合理的办事程序，尽可能地实现工作流程的一体化，筹建一站式服务中心，还要缩短和公开办事时限。第二，明确承诺服务的对象，确立以公众为中心的服务理念与效率观念。政府服务需要在一定程度上确立公众对政府服务的选择权，融入适当的竞争机制与相应的激励机制，以低成本满足公众更多的需求作为检验政府效率的标准。第三，公示承诺服务的基本内容，设定承诺服务标准。政府服务承诺制[12]要求政府明示服务内容，承诺公众限时而又保质保量地完成明示服务并接受公开检验审查，从而实现信息对称与公众有效参与和监督政府服务。承诺服务包括依法依规而享有的职权和履行的职责，以及在权责范围内主动设计和提供的服务，在此基础上建立明确的服务标准。第四，建立和完善政府服务违约责任的追究机制。政府承诺服务意味着向公众传达的信息是行政机关愿意承担违诺责任作保证，而服务公众可以把责任承诺与兑现作为检验政府服务诚意的手段。政府服务违约责任追究机制包含政府内部责任追究机制、政府外部责任追究机制、政府与民众互动的责任追究机制，并建立相应的激励公民投诉机制对投诉者依法予以保护。

(二) 实现政府服务一体化与标准化

深化改革要求在我国建设服务型政府、超越整体性政府理念和倡导大部门体制的背景下，通过划定权力边界、整合资源、规范协调、还权于民和授权于社会等方式来提供基于公众需求的公共服务，以提高民众的幸福指数和社会满意度。基于强调系统性服务与整体性服务的改革举措，强调团队建设、信任、参与和价值，从而实现政府整体效果最优和公共利益整体最佳。第一，从价值理念看，基于加大机构整合力度，健全部门间协调配合机制，建立公共服务国家标准与地方标准，以破解新公共服务运动的困局。换言之，由于竞争与市场及其责任体系与激励机制而使政府服务走向职能化与专业化的同时，要解决落入碎片化与部门主义思维泥淖的问题，通过实现一体化服务与标准化服务来提升政府服务的绩效。第二，从组织与服务职能看，通过机构合并和边界划定，强调基于部门分工整合正式与非正式协调机制实现政府服务的一体化。比如，通过“一颗印章”的流程化操作统合审批服务与监管服务的分离与衔接；通过“一个部门”实现质监、食药监与工商的机构合并统合市场监管服务职能。然而，改革面临着解决纵向整合与横向整合，以及整合与分化的冲突。第三，从实现方式看，通过内部联系的外部化来解决社会公共服务问题。比如，通过建立热线服务平台提高接线服务的效率。然而，联系外部化也面临着话务员的专业性匮乏、劳动强度与福利待遇匹配等问题。第四，从相互关系看，政府服务面临着组织(与上级、同级政府以及下级机构)之间协调的复杂性与高成本的难题。

(三) 推动政府服务形式多元化

优化政府服务要基于政府、市场和社会的合作共同提供服务，充分利用行政运行机制、市场运行机制与社会运行机制，采用不同手段来提供和生产服务。当前政府要致力于解决购买服务过程中社会力量遇到的“三座大山”：市场的冰山、融资的高山、转型的火山。第一，促进社会组织参与社会服务模式的多元化和个性化。政府可通过购买服务、项目委托、项目奖励等模式向社会组织招募项目合作伙伴，让社会组织有更多机会参与社会服务[13]。第二，政府通过简政放权、放管结合、优化服务，致力于解决服务投资中的体制性与机制性问题，为社会资本参与市场竞争投入服务“松绑减负”[14]，避免服务中的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象。第三，政府鼓励多元化的服务模式提高服务效率，减少社会力量提供服务准入的限制，从而为需求方提供更为个性化、专业化、人性化的服务。

(四) 丰富和完善政府服务网络

推进政府服务转型升级与社会融合发展，完善政府服务网络，改进政府服务效率，就必须实现政府服务需求量与供给量基本平衡、解决政府服务的可持续性以及充分挖掘穿越时空距离而设计(互联网+)的服务优势。换言之，丰富政府服务网络要致力于完善基础信息数据库网络、服务供需情况招标网络、服务支持网络以及服务监督网络。第一，创新政府服务机制，丰富包含政府服务供需双方信息的基础信息数据库网络。通过建立信息服务保障体系，促使供需双方都可以在该系统内发布供需服务的种类、规格、数量、定价等相关信息并定期进行更新维护，加强内部与外部的监督，确保信息的准确性、真实性与及时性，从而形成服务供需双方基本信息数据库，为决策服务提供支持。第二，调整政府服务内容，完善政府购买服务目录，借助纵向与横向的服务网络发布招投标公告，健全服务供需情况和相关配套举措的招投标网络。政府要创新服务理念，探索服务供给市场化的配套法律法规，提供资金信贷、融资服务以及技术支持，制定服务标准以全力保障服务质量，实现资源的优化配置。第三，做好政府服务顶层设计，根据服务需求的匹配度、价格、便捷性、可获得性等多个维度进行评估，健全包括服务主体、客体、政策、财政投入、监督、标准、评估在内的服务支持网络。第四，创新政府服务方式和服务业态，完善政府服务领域的事前审批和事中、事后监督网络，借助于互联网+实现服务供需的全过程信息反馈，保证服务信息的准确性、客观性和完整性，优化政府服务。

六、提高政府服务能力

基于“互联网+”与大数据提高政府服务能力，这是建设服务型政府的关键话题，也是我国深化行政管理体制改革的重要主题。换言之，政府通过提供充足而优质的公共服务以证明其存在的价值与合法性，强调基于公民需求提供服务，确保对公民和社会需要的回应性，并且把公民满意度作为政府绩效评价的重要衡量指标。

(一) 提升公务员的服务能力

提升政府服务能力的关键是提升公务员服务能力，即提高公务员利用新媒体、新平台向社会提供服务以满足公众服务需求而具备的态度、技能、技术等专门素质和职业胜任力。第一，分解公务员服务能力的要素，建立科学的评估指标体系，致力于提高公务员的服务意识。公务员服务能力指标体系具体要包括：民生服务意识、公众与公共利益服务的角色意识、为民所用的权力意识、使命与责任意识以及诚信力等核心要素；正确的群众观、良好的工作作风、服务方式方法的针对性和有效性等联系群众的能力等支撑性要素；为民服务的务实精神、正确的行为选择倾向、公共服务信息的收集处理能力、对公众反应的回应性等把握公共需求的能力等实质性要素；公务员工作的胜任性、良好的沟通协调性、工作方法与技术的掌握状况和运用程度、成本效益比较等高效行动的能力等形式性要素。第二，通过各种专业培训和“互联网+”服务的培训，提高公务员运用大数据为市场主体服务的能力。具体需要从以下几个方面入手：公务员熟练运用“三微一端”(微博、微信、微视频与客户端)提供服务的能力以及运用大数据创新政府服务理念和服务方式，满足接受者的个性化需求；基于公民、法人和其他组织的统一社会信用代码制度搭建网上项目并联审批平台，提高公务员在注册登记和行政审批中的效率；提高公务员的信息服务水平。第三，综合利用政府、社会信息资源和公众满意度，委托第三方机构基于大数据对公务员服务进行综合评估(基础设施建设、义务教育等)或者专项评估(卫生防疫、污染治理等)，并根据评估结果及时调整和优化，提高公务员服务的有效性。

(二) 提高政府服务技术与技能

在微时代(微信、微博、微视频与客户端影响政府服务能力)背景下，政府只有通过加强电子政务建设、规范政府数据采集、健全政府信息资源服务体系、政府信息标准化建设和分类服务，以及向社会力量购买大数据和技术服务等方式，才能提高运用大数据的能力，从而提高政府服务技能。提高政府服务技术与技能要致力于以下几个方面：一是推进政务信息化服务，建立信息资源库，健全政府服务网络，整合网络资源，为各级政府及其部门履行职能提供服务。二是健全政府大数据采集制度，明确政府服务信息采集责任。三是建立政府信息服务目录，全面推行政府信息电子化、系统化服务。四是依法推进政府信息在采集、共享、使用等环节的分类服务，完善政府服务信息化建设和政府信息资源服务标准体系。五是充分发挥市场机构在信息技术、信息资源服务方面的优势，通过政府购买服务、协议约定等方式，加强政府与企业合作，为优化政府服务提供保障。

(三) 优化政府服务绩效评估体系

政府服务绩效评估对政府产生正向效应，前提是优化政府服务绩效考评体系，包括指标体系完整全面、指标分值权重合理、指标概念准确、增强可操作性等。优化政府服务绩效评估体系主要从公共信息服务、政民互动交流、动态评估、财政投入—支出与民众的服务可获得性的匹配程度、服务绩效预算、服务绩效审计以及日常监测等方面入手。

优化政府服务绩效评估体系要致力于以下几个方面：一是要确定政府服务绩效评估的目标维度为“5E”(效率—效能—经济—生态—公平)、“政治—经济—社会”、“综合指标—分类指标—单项指标”的逻辑框架[15]。二是实现政府绩效评估过程的开放性和动态性。既要通过购买服务的方式和引导社会力量参与提供服务，打破政府服务的垄断性，实现政府与公民之间的互动；又要鼓励公民参与政府绩效评估，提高公众参政议政能力和素质，充分发挥公众评议政府的功能；还要求政府通过制度化途径提供公共信息服务，及时公开政府服务信息。三是评估指标的设计要采用定量分析与定性分析相结合。通过测算和分析大量具体数据，实现政府服务评估程序的规范性和制度化运作，不断创新政府服务。四是通过厘清指标概念、增强可操作性和设置合理的指标分值权重等要素，建立一套科学、严格、客观的政府服务评估指标体系。具体而言，要基于公众的需求转化为可操作的政府服务指标；政府服务评估指标要尽可能减少评估主体受主观因素的影响；鼓励服务需求方的积极参与，获得更多的认同。

(四) 建立政府服务违约责任追究制度

政府建设和发展的基本目标是“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[16]。基于此，要确立以政府服务绩效预算与绩效审计为基础，通过“制度+科技”来实现政府服务领域的事前审批和事中、事后监督的统一，建立政府服务违约责任追究制度，包括首问责任制度和责任追究制度。政府服务违约责任需要强调以下两个方面：一是责任的法定化作为追究惩治失职、渎职等违法行政行为的前提和根据，以解决政府服务中存在的责任不清、权责脱节等问题，以法律力量落实服务责任。二是运用服务清单制度来明确政府应该履行的服务责任。服务清单列出政府应该提供的服务和职责，如果未落实就应受到相关法律法规的惩罚。在建设服务型政府的过程中，优化政府服务的关键是监督政府服务的运行过程，以防止政府服务缺位和供需不匹配。因此，建立政府服务违约责任追究机制成为重中之重。

建立政府服务违约责任追究机制要致力于以下几个方面：一是基于政府服务数据完善公众表达需求、公众提供服务、公共服务评估、服务合法性审查等环节，减少和避免随意性和主观性供给服务导致的重大损失。二是基于服务效率健全行政问责制、政府服务评议考核制度、纠错问责机制、签字制度、表达需求记录制度，从时间链条上解决那些为追求政绩或当前利益而不考虑政府服务长效发展机制的问题。三是基于公众服务满意度完善事关民生服务的运行机制，制定政府服务程序，规范服务流程，依法严肃查处各种服务违法行为(诸如食品、药品等不合格服务)，解决违约成本低的问题。基于此，优化政府服务必须转变服务理念、服务方式，实现服务供需主体的明晰化与责任追究到位。四是基于政府服务承诺建设政府服务监督体系，增强监督合力和实效。实现人大监督要把宪法规定具体化为可操作性的制度；实现党内监督要贯穿于服务全过程尤其是关键环节的监督；实现社会监督要畅通需求表达渠道，把网络监督和舆论监督纳入服务体制；加强民主监督、行政监督、司法监督、审计监督制度建设。五是平衡政府服务问责的实体性与程序性，实现问责方式、责任追究形式、所受惩罚以及问责执行环节的程序化与法治化。

当前，全面深化改革首先要推进地方政府转变政府职能，加快落实“简政放权、放管结合、优化服务”的改革，必须要在简与放的过程中实现“高位谋势、精准发力、敢于担当、跨越发展”的战略定位，关键是统筹协调好事前、事中、事后的监管，主线是优化政府服务。我国“放管服”改革面临试制度的机遇与“突破重围”的挑战，在实践中要着手于以下几个方面：一是基于公共信息平台建设落实用人权、事权与财权的匹配以及行政决策权、执行权与监督权的分离，从而实现公共利益的最大化；二是尝试着通过组织体系扁平化和政府服务的一体化、标准化来实现执行权力的下沉、服务窗口的下移，从而落实以民为本位、以服务为本位、以公民权利为本位；三是通过“互联网+”、大数据与信息化为民众提供所需的公共服务，提高政府服务的满意度，从而提高其幸福指数与生活质量[2]。

[1] 李克强.2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点[Z].新华社，2016-05-24.

[2] 刘琼莲.创新政府服务的动力机制研究——以天津市为例[J].学习论坛，2016(10)：48-53.

[3] 王国勇.邢溦.构建基层服务型党组织服务载体问题探析:基于遵义市构建“四级服务网络”的思考[J].探索，2015(3)：33-36.

[4] 黄永刚.从提高供给质量出发扩大文化产品有效供给——推进文化建设供给侧改革的思路和举措[N].光明日报，2016-06-01(10).

[5] 吴宏.天津市公共文化数字为民服务平台启动科技惠民[DB/OL].天津北方网，2015-10-14 .

[6] 于溯阳，蓝志勇.大气污染区域合作治理模式研究——以京津冀为例[J].天津行政学院学报，2014(6):57-66.

[7] 刘琼莲.试论残疾人均等享有公共服务的哲学与伦理[J].伦理学研究，2014(2).

[8] 彭勇，汤耀国.回归“公共服务”本色[J].瞭望，2007(6):21-24.

[9] 姜萍萍，程宏毅.中办国办印发关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见[N].人民日报，2016-08-22(1).

[10] 邓集文.当代中国政府公共信息服务研究[D].武汉：武汉大学，2006.

[11] 袁春瑛，丁文俊.公共治安服务供给过程中需求偏好表达机制的建构[J].公安研究，2009(9):22-26,41.

[12] 何翔舟，王琰.政府购买公共服务研究的重点和主题[J].天津行政学院学报，2015(3):3-9.