利益相关者参与的民办高校共同治理模式探讨

雷萍

(陕西国际商贸学院，陕西西安712046)

利益相关者参与的民办高校共同治理模式探讨

雷萍

(陕西国际商贸学院，陕西西安712046)

我国民办高校的治理模式，从横向角度来看有委托代理模式和单边治理模式，从发展的视角来看大多是基于利益相关者理论的共同治理模式。共同治理的目的在于促进行政人员与学术人员的协商、交流，推动学校治理中学术力量的参与，兼顾投资方和专业学者的利益，兼顾社会效益、经济效益和学术影响力。有效的共同治理是对权力进行有效的分配和监督制衡。

民办高等教育;民办高校;利益相关者;共同治理;治理模式

自20世纪八九十年代我国民办高校迅猛发展以来，民办高校在结束外延式扩张之后继而转向内涵建设。产权性质赋予了民办高校办学的灵活性，展现出明显的竞争优势，但理论层与政策层也因此产生疑虑:单边治理或内部人控制的模式会导致民办高校拥有更多的“企业性质”，背离高校公益性的要求。从横向看，尽管当前我国民办高校大多选择“委托代理模式”下的治理方式①李望国、刘曼琴:《民办高校治理模式与形成机理:基于发展的视角》，《高教探索》2014年第5期，第150－154页。，但仍有相当比例的民办高校选择“单边治理”，表现为个人威权治理。在这种治理模式下，民办高校董事会的构成与治理仍然有“资源依赖理论”的痕迹，这一点在民办高校竞争弱势未能改变的未来仍将在相当长时间内存续②刘曼琴:《民办高校内部控制权模式形成与变更的影响因素》，《浙江树人大学学报》2015年第6期，第7－13页。。从发展的视角来看，基于利益相关者理论的民办高校共同治理模式是一种趋势。这是基于以下判断:一是民办高校由小至大、由弱至强，自身战略也会发生调整;二是竞争环境逐渐成熟，制度环境逐步完善;三是教育产业的特性及其公益性的要求;四是最新公司治理论的发展及其对民办高校治理的借鉴。共同治理的目的在于促进行政人员和学术人员的协商与交流，推动学校治理中的学术参与，兼顾投资方和专业学者的利益，兼顾社会效益、经济效益和学术影响力。有效的共同治理是对权力进行有效的分配和监督制衡。因此，本文以美国私立大学与我国公办、民办高校为例分析大学治理权力配置，结合我国民办高校现实探讨其主要利益相关者，并提出我国民办高校共同治理模式的实现方法，以期为该模式的实践提供理论支撑。

一、大学治理的权力结构

高校共同治理的核心问题是推动决策过程的共同参与以及权力的有效分配。民办高校由于投资主体与公办高校不同，虽是公益性办学，但必须满足投资者的利益目标。民办高校与公办高校一样承担着科学研究与教书育人的社会责任，但又需体现学术自由和教授治校③王秀丽:《从教授治校走向共同治理》，《黑龙江高教研究》2012年第1期，第28－31页。。对权力结构进行有效构建和分配，不能过分集中于某个利益群体，以防发生冲突，要兼顾行政与学术双重管理目标。

(一)美国私立大学权力结构

美国是最早提出和实践大学共同治理的国家，其私立大学独立于政府，拥有完全的自治权。私立大学的权力机构包括董事会、以校长为代表的行政管理机构以及教师组织等。美国私立大学权力结构表现为两个特征:一是类似于企业的科层管理制度，上层管理者拥有更多的权力，校长及其下属在行政管理过程中占据重要的地位;二是权力分布多处于二元结构，即行政权力与学术权力相对均衡，大学教师和研究人员拥有在学术事务方面充分的咨议权和决策权。

(二)我国公办高校治理结构

我国公办高校的投资主体是政府，所以高校治理表现为政府对资产和校长的任命等拥有绝对权力。公办高校权力机构的特点是:公办高校是政府的下属事业机构，大学依照政府行政机构的等级模式设立严格的科层管理体制。由于大学的资产所有权归政府所有，政府作为所有者对大学行使所有权、分配权和行政管理权。公办高校的党政机关作为政府的代表，在学校权力机构中占据主导地位。

(三)我国民办高校治理结构

我国民办高校的办学经费主要依靠学费收入，因此政府对民办高校的管理不同于公办高校的直接控制，更多地体现为监督和引导。组织法人治理结构主要体现为权力机构、执行机构和监督机构三方机制的建立及完善。目前我国民办高校在内部治理制度上的问题主要表现为三方机制的不健全，仅有权力机构和执行机构，缺乏监督机构，且权力机构中董事会和校长的关系也尚未理顺。一些民办高校出资方拥有治理上的绝对主导权，董事会通常由出资方及其亲戚掌控，即使有理事会或董事会，也没有完全按《民办教育促进法》和学校章程履行职能，无法真正实现教授治校或校长治校。

二、民办高校内部治理的利益相关者分析

从组织结构看，我国民办学校的内部治理形式以董事会制定决策和校长执行为基本特征。从运行机制看，民办高校的治理突出表现在如何均衡董事会与校长、行政与学术权力、教师学术自由与学生利益主体等的关系。

(一)产权所有者

在民办高校中，产权所有者为确实的自然人。产权属性决定了组织的控制权归属，民办高校出资人或者发起者是影响民办高校治理的关键，形成了民办高校内部制度安排中的“路径依赖”。从民办高校剩余控制权的拥有情况来看，可分为人力资本控制模式、股东控制模式和共同治理模式①苗庆红、周红卫:《民办高校治理结构的三种模式》，《中国高等教育》2005年第11期，第13－16页。。

(二)政府

政府有参与民办高校治理的必要性，应该成为利益相关者共同治理中的重要一方，以保障民办高校的公益属性及其长远发展。政府对民办高校不仅要有管理和约束，也要有资金和政策的支持。《民办教育促进法》对董事会的职权主要定位为组织人事权、组织发展决策权和经费筹措使用权，对民办高校校长的职权主要定位于履行执行权、教育教学以及行政管理。不过，民办高校的治理细则需要类似于公司治理之类的细致、可操作性强的指导与监管，才能形成良好的治理架构。现有的“家长式”“家族式”管理在民办高校中并不鲜见，一些学校财产、财务制度不健全，甚至出现抽逃资金的行为。因此，政府有必要规范与引导民办高校的治理。

(三)教师

民办高校的教师是高学历的人力资本。人力资本流动程度由以下两种因素造成:一是现有职业与新职业之间的收入差异;二是变换职业的净交易费用。资本专用性决定其应该参与治理，而民办高校教师就具有较高的人力资本专用性。当公办高校的进入门槛越来越高时，民办高校的教师流动性就会降低，人力资本的专用性也进一步增强。威廉姆森认为，资本专用性越高的要素所有者有更强的动机参与组织的治理②转引自罗跃龙:《企业的起源及其权利逻辑研究》，西南交通大学2006年博士学位论文，第6页。。另外，从剩余索取权的角度来看，人力资本本身行动的监督成本较高，这也决定其应该参与治理。高校中人力资本(即专业教师)的行动最难“监督”。从降低“监督成本”来看，那些从事经营活动的成员应该被指定为委托人并有权索取剩余收入以及监督其他成员，这不仅是因为他是主要的“风险制造者”，更主要的是因为他的行动最难监督。

相比公办高校，民办高校更容易推行专家治校、学术自由与民主治理。在共同治校的架构下，民办高校的教师与行政人员通过专业化分工，分享治理权限。教师主要参与学术事务，同时也派代表参与决策学校以及与教师利益密切相关的行政事务，其实施的范围主要包括:课程设置、学位设置、学术评价、教师绩效考核、教师聘任和学生管理等①王菊:《教师参与高校管理研究述评》，《学园》2009年第3期，第94－99页。。

我国民办高校教师参与内部治理的机制尚未建立，也缺乏教师参与学校治理的专门机构和固定程序。教代会常流于形式，对学校重大发展和重大决策的制定及执行几乎没有实质影响力。少数民办高校甚至没有教代会，或者教代会不按期举行，或者举行后所形成的决议也未曾执行。而在共同治理模式下，行政权力和学术权力会处于平衡与协调的状态。

(四)学生

学生参与大学共同治理，是现代高等教育的发展趋势。随着知识经济的到来，教育更倡导创新、个性化和民主发展，因此高校正逐渐从大学生的管理者转变为大学生学习和参与管理的引导者。发达国家的大学生管理理念和管理模式已经对此作出了积极反应，在大学生参与学校治理方面有了新的举措。

1.学生参与民办高校治理有助于学校人才培养目标的实现。民办高校通常定位于应用型人才的培养，学生参与共同治理，有助于其获得管理技能和交往能力;有助于培养其民主素养，学会如何在未来社会生活中承担责任;有助于培养其公民主体意识，以主人翁的态度贡献聪明才智，充分自由地表达意见，建设性地提出见解。总之，学生参与共同治理，是提高学生现代公民素质、造就合格的社会人才的有效途径。

2.学生参与民办高校治理有助于学校学生管理工作的优化。学生管理是高校管理的核心内容。学生管理制度是为了保证正常的教学、工作和生活秩序，促进学生全面发展而制定的规范性文件。目前，大多数民办高校在制定学生管理制度时，并没有让学生参与进来，甚至未与他们进行双向沟通，“学校制定规则，学生遵照执行”。只有让学生参与学生管理制度的决策过程，建立对学生意见、建议和要求的答复制度，才能真正体现学生作为大学教育对象的主体地位，从程序、制度上消除学生与校方的冲突和对立，提高学生管理和决策的效果②林永柏、邬志辉:《大学生参与高校管理研究综述》，《现代教育科学》2011年第4期，第110－113页。。

三、民办高校共同治理的实现路径

我国相当一部分民办高校董事会领导下的校长负责制还只是停留在形式上，极大地制约了民办高校的健康发展。因此，健全董事会领导下的校长负责制，成为完善民办高校法人治理结构的重要方面③龚怡祖:《大学治理结构:现代大学制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22－26页。。保证董事会与学校管理层间的权力均衡，实现内部重要问题的民主决策，使决策与执行相分离，形成相互监督、相互制约的内部管理机制，避免“家庭”“家族”或小团体垄断学校的决策权，实现教授治校和学校自治。

(一)政府参与共同治理的实现路径

总体来看，对我国民办高校最具权威和强制力的仍是政府评估。政府通过评估与监督检查，规范民办高校办学质量。事实证明，针对学位授予、教学水平等的评估，从办学理念、办学条件、师资队伍、教学水平和后勤管理等方面极大地提高了民办高校的办学水平，因此政府应参与到民办高校的治理中来。从2009年开始，各省(市、自治区)教育厅开始以“制度”或“惯常做法”的方式向民办高校委派党委书记或督导专员，以内部人参与的方式更切实地影响着民办高校的内部治理。

(二)教师参与共同治理的实现路径

1.制度保证。制度是组织顺利发展的基础。除了国家有关高校教育和民办教育法律规定外，高校内部也应学习美国等私立大学的模式，设立教授委员会等类似机构，让这些机构成为教师执行相关机力的组织，监督和制衡高校的行政权力，确保学术和教学的自由。在我国高校，代表教师参加学校内部治理的机构通常为教代会、工会和学术委员会等机构，有必要通过制度安排，使教代会和工会等组织在决策过程中真正发挥作用，把校务委员会变成校方重大决策的审议与批准机构。这些机构必须遵循一定的程序，经由教师选举产生，并经系部到学院再到大学层层推选，教师代表的工作年限、职称等资质也必须加以明确。

2.教师参与共同治理的权力范围。共同治理的核心问题是权力的分配与制衡。如果权力过分集中在以董事会和校长为领导的行政机构中，则学术与教学的自由得不到保障。有学者将大学事务分为学术事务与行政事务两大类型。根据冲突管理理论，只有行政部门与学术成员相互制衡、分享权力，才能产生满意的决策并保证决策结果能被有效执行。一方面，大学行政管理系统的权力明显加强，专家在学校管理的发言权减弱;另一方面，专家在本学科领域内的学术作用也呈现出官僚化和行政化的特点，学术权威被行政权威替代①项贤明:《论学术管理理念与高校内部管理体制改革》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2004年第6期，第5－11页。。

(三)学生参与共同治理的实现途径

虽然《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等对学生活动、社团建设和学生申诉等方面作了规定，也提及了学生参与高校治理的权利，但相关条款多为原则性的笼统规定，缺乏明确、具体的指南。学生参与高校治理的制度建设也十分薄弱，大部分民办高校的董事会成员缺乏学生代表和家长代表，学校也无相应的学生代表机构行使学生权力，学生会仅停留在组织与策划各种学生活动等层面。因此，有必要通过组建学生组织机构参与治理。民办高校内部需要建立能够完全代表学生利益的独立学生机构，可以在学生的课外实践、业余生活、宿舍管理和饭堂管理等方面成立学生组织，实现学生的自我服务及自我管理。另外，通过建立申诉机制实现监督权。学生的申诉权是对学校民主管理的有效监督。申诉受理委员会成员应该由教务处、学生处、教师和学生共同组成。民办高校还应设立校长接待日，公开校长信箱或微博，接受学生监督。要建立程序性文件，对学生意见进行及时的反馈和处理。

Research on Common Governance Model of Non-governmental Institutions of Higher Learning based on Stakeholders'Participation

LEI Ping
(Shaanxi Institute of International Trade＆Commerce，Xi'an，Shaanxi，712046，China)

The governance models of non-governmental institutions of higher learning in our country have principal-agent model and governance model from the horizontal point of view，and from the perspective of the institutional development they are mostly based on the theory of stakeholder common governance model.Common governance aims to promote consultation and communication between administrative and academic staffs，promote academic participation in management，consider the common interests of investors and professional scholars，and take into account the social benefit，economic benefit and academic influence.Effective common governance is the effective allocation and supervision of power.

non-governmental higher education;non-governmental institutions of higher learning;stakeholders;common governance;governance model

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.006

(责任编辑：毛红霞)

2016－10－18

雷萍，女，四川泸州人，经济师，研究方向为民办高等教育。