论海事部门在维护国家海洋权益中面临的主要问题及改进

摘 要 海洋权益是国家权益的重要组成部分，维护海洋权益符合“海洋强国战略”。海事部门承担维护海域权益的职责主要包括维护海上交通安全，为经济发展保驾护航；控制海上船舶污染物排放，保护海洋生态环境；代表国家行使海事调查权，维护国家经济利益。海事部门在维护国家海洋权益中面临着如下问题：在海事履约中职责存在重叠，模糊部分，履约效率受影响；在维护海洋权益的法律制度方面不健全，国际公约国内化程度不到位；对中国海事维护国家海洋权益的理论研究不足；海事部门海上监管能力薄弱。为此，应在更新海事管理观念，强化海洋维权意识；加快海事立法进程，构建海事法律体系等层面加以完善；借鉴《联合国海洋法公约》的规定，以我国《海上交通安全法》修订为契机做好国际公约国内化的细化工作。

关键词 海事部门 国家海洋权益 问题

中图分类号：D993.5 文献标识码：A

1海事部门承担维护海洋权益的职责

中国海事局作为保护国家海洋权益的主要力量之一，是国家法律授权的主管海上交通安全和防治船舶污染海洋环境的机关，代表国家履行国际海事公约，执行国家制定的有关海上安全及防治水域污染相关法律、法规及规章，维护我国海洋权益。具体来说，海事部门维护海洋权益有以下几方面：

（1）维护海上交通安全，为经济发展保驾护航。

（2）控制海上船舶污染物排放，保护海洋生态环境。根据国际海事公约《MARPOL73/78》的相关防污染规定，在我国主要由海事部门对管辖的海域的船舶进行监督检查，控制散装有毒液体污染，防治船舶油类污染、海运包装货物的污染、船舶生活污水污染及垃圾污染。

（3）代表国家行使海事调查权，维护国家经济利益。海事调查是法律赋予海事主管机关的重要职责之一。

2海事部门在维护国家海洋权益中面临的主要问题

2.1国家相关部门在海事履约中职责存在重叠，模糊部分，履约效率受影响

国家海洋局和交通部海事局都是维护我国海洋权益的重要部门，但是两者在履行海事国际公约过程中国家规定的职责存在重叠，模糊不清。

国家海洋局主要职责：（1）负责组织拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程。在我国管辖海域实施维权执法活动。管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查。指导协调地方海上执法工作。参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等。（2）负责开展海洋领域国际交流与合作，参与涉外海洋事务谈判与磋商，组织履行《联合国海洋法公约》、《南极条约》等国际海洋公约、条约和协定，承担极地、公海和国际海底相关事务。

交通部海事局主要职责：（1）统一管理水上交通安全和防治船舶污染。监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系；调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件；指导船舶污染损害赔偿工作。（2）组织实施国际海事条约；履行“船旗国”、“港口国”及“沿岸国”监督管理义务，依法维护国家主权；负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交流事宜。

在上述职责规定中，两机构在组织实施国际海洋法公约和国际海事条约的职责不清，易导致履约中的纠纷，导致海事维权履行效率不高，履行效果不佳。

按全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（2013年3月14日）第（五）条规定，我国将国家海洋局与中国海监、公安部边防海警、农业部的中国渔政、海关总署的海上缉私警察队伍进行整合，重新组建了国家海洋局，由国土资源部管理。海洋局的主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。授权国家海洋局下属中国海警局进行海上维权执法，海警局接受公安部业务指导。我国还设立国家海洋委员会作为高层次议事协调机构，研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作也是由国家海洋局承担。至2013年7月，新版国家海洋局“三定”方案公布，中国海警局正式成立。全国人大和国务院整合海上执法资源成立中国海警局，旨在结束“九龙闹海”格局，形成国家海洋全方位的职责管理，从而维护我国海洋权益。但是目前我国海警局法制建设不能及时跟上形势发展的需要，相关配套行政规章不全，执法范围与交通部海事部门交叉重叠。

2.2海事管理部门在维护海洋权益的法律制度方面不健全，国际公约国内化程度不到位

（1）国际海事公约与国内海事立法之间的关系未能明确；

（2）国际公约国内化进程不能跟上公约的变化；

国际公约修订往往是根据国际航运形势发展的进程不断进行，但是国内配套的相关法规更新极慢，无法与国际公约接轨。交通部海事局2002年制定的《海事法规体系框架》，依据我国海事管理实际提出了诸多的立法建议。但是，13年后发现“目前《框架》提出“待制定”的3个法律一个也没有制定；“待制定”的8个行政法规有7个未制定，只通过了《船员管理条例》；“待修订”的7个行政法规虽然有多个经过修改，但基本上不是本来规划意义上的修改，而从行政审批制度改革角度进行的适应性修改。”，在比如《海上交通安全法》的修订，从2004年至今，十几年时间尚未完成。因此，有关公约条款中涉及海事管理的部分国内化进程无法跟上公约变化，导致海上维权内容执行难度较大。

（3）海事管理职责交叉或缺位导致相关法律规定存在矛盾和不协调问题。

按照我国目前海事管理体制，交通部海事局不是唯一的执行涉及国际公约及附则有关规定的主管机关，中国海警局（2013年成立）在履行国际公约、维护国家海洋权益时，也有为了履行相应的职责而制定的行政法规的权限。所以涉海管理部门的分工交叉或缺位的情况将继续存在。交通部海事局以及中国海警局在履行海事国际公约方面权限、协调机制等并不明确，会造成行政管理立法上的矛盾和执法上的不协调。

2.3对中国海事维护国家海洋权益的理论研究不足

海事管理机构虽然越来越重视维护国家海洋权益工作，但由于对国家海洋权益缺乏系统的研究，尤其是对海事维权的有关国际公约和履约实践的研究明显不足，造成海事维权的法理和实践理论基础仍然较为薄弱。

2.4海事部门海上监管能力薄弱

《联合国海洋法公约》对专属经济区做出明确定义并设立了所属国对专属经济区的权利和义务，对科研调查权、资源勘探与开发权、航行自由权、海底电缆管道铺设自由权等给予了限制性规定，根据公约规定：各国在专属经济区内行使其权利以及履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和法规。随着我国经济的快速发展，渔业、体育运动、航运、旅游观光、科学研究、矿产开采、资源利用等活动大量增加，专属经济区的作业以及相关的设施（如石油平台、人工渔礁）建设呈增加趋势。一些国家更是借科学考察之名从事不法作业活动，损害我国的海洋利益。海事部门在努力维护国家海洋权益的同时，也暴露出对我国远海施工作业监管上的不足。

3改进海事部门在维护国家海洋权益中面临主要问题的对策

海洋权益一词源自美国马汉“海权三部曲”中第一部《海权对历史的影响》一书，后被西方海洋法学者广泛应用于立法以及学术著作之中。上世纪90年代，我国颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年）和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年），前一部法律在序言和第一条，后一部法律在第一条引进海洋权益这一术语。海洋权益是国家权益的重要组成部分，维护海洋权益符合“海洋强国战略”。

（1）更新海事管理观念，强化海洋维权意识。海洋是国家安全的屏障，保障海洋安全、维护海洋权益，是发展国际贸易、加强国际交流的基础。海事机构应树立起经营海洋的管理理念，积极与国际法律制度接轨，改变长期以港口、近海海域为主的管理理念和管理模式，充分发挥法律赋予的职能，进一步完善执法装备、提高执法水平，加强对远程海域的安全管理和执法监督。同时，要在海事执法队伍中开展强化海洋维权意识、维护海洋权益的宣传和教育工作，更新执法理念、创新工作方法，以法律视角分析我国的海洋国情，以更加坚定的信心处理执法过程中遇到的问题，真正担负起维护国家海洋权益，树立海事权威，弘扬海事文化的重任。

（2）加快海事立法进程，构建海事法律体系。与时俱进的法律法规和完备的法律体系，是海事机构顺利开展工作的重要基础，针对海事管理法律方面存在的问题，提出如下完善建议：一是尽快修订不符合新形势需要的“海安法”和“防止船舶污染海域管理条例”等法律法规，在“海安法”中增加关于“紧追权”的规定，进一步明确领海、专属经济区等水域的管理权限，与“邻海及毗连区法”和“专属经济区和大陆架法”做到有效衔接。对“防止船舶污染海域管理条例”进一步细化，使其在防治船舶污染方面更具可操作性。二是在制定和修改法律时，要在坚持国家主权原则、国家安全原则的前提下，切实履行《联合国海洋法公约》成员国的义务，与《联合国海洋法公约》和其他国际海事公约在内容方面实现有效对接，充分体现公约赋予海事机构的职能。三是在加快海事立法进程的同时，逐步构建起具有科学性、前瞻性，内容全面，上下位衔接有序的海事法律体系，使海事立法工作更加系统，为海事机构在保障水上交通安全、保障人命财产安全和保护海洋环境等方面提供更强大的法律支撑。

（3）借鉴《联合国海洋法公约》的规定，以我国《海上交通安全法》修订为契机做好国际公约国内化的细化工作。

《海上交通安全法》是维护海上交通安全的龙头法，是海事部门维护海洋权益执法的根本依据，2014年由交通部研究，国务院审核，现该法草案已征求意见阶段。《海上交通安全法》在海洋权益保护的制度设计方面应充分发挥海事管理部门的积极作用。当前我国海洋权益维护面临着严峻的国际形势，为了解决海事部门在维护国家海洋权益中所（下转第140页）（上接第123页）面临的问题，参照《联合国海洋法公约》及相关国际海洋公约规定，借鉴海事管理发达国家的海事立法，《海上交通安全法》建立了以下几个方面的制度：海上安全预警预控体系；建立和完善无害通过、登临检查和紧追权制度；联合海洋执法制度以及海洋环境公益诉讼制度。

在国家赋予海事部门职责范围内，《海上交通安全法》引入无害通过、登临检查及紧追权制度将使海事部门维护国家的海洋权益落到实处。一旦《海安法》修订案在全国人大通过，海事部门将以此为契机修订细则，强化海事维权机能。

作者简介：杨俊敏（1970-），男，江西瑞金人，华东政法大学国际法博士生，上海海事大学法学院讲师，研究方向：国际海商法。

参考文献

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