国家发改委解读《“十三五”脱贫攻坚规划》

国务院日前印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》）。《规划》是国务院确定的“十三五”国家级重点专项规划之一，是指导我国“十三五”时期推进脱贫攻坚工作的行动纲领。近日，国家发展改革委地区司负责人就《规划》回答了记者的提问。

记者：《规划》出台的背景和基本定位是什么？

反贫困是古今中外治国理政的大事。打赢脱贫攻坚战，事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象，是全党全国全社会的共同责任。党的十八大正式提出到2020年全面建成小康社会的奋斗目标以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作摆到治国理政的重要位置，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行决策部署，出台系列重大政策措施，不断创新完善扶贫理论与工作实践，我国扶贫开发工作取得了令人瞩目的巨大成就。“十二五”期间，现行标准下农村贫困人口减少1亿多人，贫困发生率从17.2%降至5.7%，降低了11.5个百分点，贫困人口生产生活条件明显改善，贫困地区基本公共服务水平与全国平均水平的差距趋于缩小。

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段，也是脱贫攻坚的冲刺阶段。当前，贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，脱贫攻坚形势复杂严峻。从贫困现状看，截至2015年底，我国还有14个集中连片特困地区、832个贫困县和12.8万个贫困村，建档立卡贫困人口5630万人。这些人口不仅贫困程度更深、自身发展能力更弱，而且减贫成本更高，脱贫难度更大。从发展环境看，受世界经济增长动力不足与国内经济调控转型等影响，我国经济下行压力加大，财政增收减支形势比较严峻；贫困地区基础设施和基本公共服务供给能力“短板”突出，县级财力薄弱，产业结构单一，且低端化与趋同化并存；贫困人口劳动技能不足，就业渠道狭窄等。为科学指导“十三五”期间脱贫攻坚工作，按照党中央、国务院部署，国家发展改革委、国务院扶贫办会同有关部门和单位组织编制了《规划》。《规划》是我国扶贫开发历史上编制的第一个五年规划，实现了与国民经济和社会发展五年规划的无缝衔接。

《规划》以新时期中央扶贫开发系列决策部署为总遵循，以精准扶贫精准脱贫基本方略为总引领，以确保贫困地区和贫困人口与全国一道进入全面小康社会为总目标，既突出了宏观指导性，也强调了微观可操作性，主要阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务、保障措施等，明确了产业发展、转移就业、易地搬迁、教育扶贫、健康扶贫、生态保护、兜底保障、社会帮扶、区域发展等方面的重大举措、重大工程和重大项目，是各地区各部门推进脱贫攻坚工作的行动指南，也是制定扶贫相关专项规划的重要依据。

记者：请介绍一下《规划》编制的主要原则和考虑？

为全面实现中央确定的脱贫攻坚目标任务，在《规划》编制过程中，我们主要遵循了以下几个原则：

一是坚持牢牢把握精准扶贫精准脱贫基本方略。《规划》深入贯彻落实习近平总书记关于“六个精准”和“五个一批”的重要指示精神，以及中央扶贫开发工作会议和《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）有关要求，坚持将精准扶贫精准脱贫基本方略贯穿于指导思想、基本原则、脱贫目标、主要任务、重大举措和支持政策等各个环节，推动各类扶贫资源精准滴灌到建档立卡贫困人口、贫困村和贫困县，确保做到精确瞄准、精准滴灌、靶向治疗，避免大而化之、大水漫灌。

二是坚持与相关重大规划、重大政策相衔接。《规划》注重与国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要及交通、水利、能源、教育、卫生、农业、林业、旅游等专项规划的衔接，继承和细化了“十三五”脱贫攻坚总目标，围绕“两不愁、三保障”，按照约束性和预期性两种类型，细化设计了10项具体规划指标，既强化“十三五”脱贫攻坚工作的底线要求，又体现《规划》的预期引导作用。同时，《规划》提出的重大举措、重大工程、重大项目，也与有关专项规划保持一致，确保《规划》能够落地实施。

三是坚持充分发挥市场机制和社会力量作用。按照新时期脱贫攻坚的新理念和新要求，《规划》明确提出，要紧紧围绕发挥我国的政治优势和制度优势，调动各方面积极性，充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与扶贫开发，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。政府责任主要强调的是按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，将省、市、县、乡各级党委政府的责任层层压实，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。同时《规划》特别强调，要充分发挥和利用好社会和市场两个力量、两种资源。比如，在易地扶贫搬迁中，引入了政策性、开发性金融资金用于工程项目建设；在产业扶贫中，引入了资产收益扶贫等模式。

记者：《规划》中的脱贫指标是如何确定的？

《决定》明确提出，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。《规划》紧密围绕这个总目标和总方向，从约束性和预期性两个方面提出了10项具体指标。其中，约束性指标包括贫困人口、贫困村、贫困县、易地扶贫搬迁人口、贫困户存量危房改造率等5项，并明确指出，到2020年，5630万建档立卡贫困人口实现脱贫，12.8万个建档立卡贫困村有序退出和832个贫困县全部摘帽；预期性指标包括农民人均可支配收入增速、农村集中供水率、义务教育巩固率、贫困户因病致（返）贫户数、贫困村村集体经济年收入等5项，并明确指出，到2020年，贫困地区农村集中供水率达83%以上，贫困县义务教育巩固率达93%以上，建档立卡贫困村村集体经济年收入达5万元以上。这些指标的设置，既强化了“十三五”脱贫攻坚工作的底线要求，又体现了《规划》的预期引导作用。

记者：对贫困人口脱贫，《规划》提出了哪些具体路径和举措？

农村贫困人口致贫因素复杂多样。从大的方面看，一类是与生存环境和资源禀赋等自然条件密切相关的致贫因素；另一类是因病、因学、因无劳动能力、因综合素质等与个体条件密切相关的致贫因素。为此，《规划》按照精准扶贫精准脱贫基本方略要求，因地制宜，分类施策，从8个方面实化细化了相关路径和措施：一是产业发展脱贫，主要包括农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫等方面，提出了13项产业扶贫工程或具体措施。二是转移就业脱贫，主要从组织开展职业培训和促进转移就业等方面，提出了6项就业扶贫行动。三是易地搬迁脱贫，对“一方水土养不起一方人”地区建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，实现搬得出、稳得住、能脱贫。四是教育扶贫，主要从基础教育、职业教育和降低贫困家庭就学负担等方面，提出了一系列行动计划和措施，不断提升贫困人口综合素质和就业技能，逐步消除因学致贫问题，阻断贫困代际传递。五是健康扶贫，主要从医疗卫生服务、医疗保障、疾病防控和公共卫生等方面，提出了6大健康扶贫工程，加快推进基本公共卫生服务均等化，有效缓解因病致贫返贫问题。六是生态保护扶贫，主要从生态保护修复、生态保护补偿机制2个方面，提出了11项重大生态扶贫工程和4项生态保护补偿方式，使贫困群众通过参与生态保护实现脱贫。七是兜底保障，主要从社会救助、基本养老保障、农村“三留守”人员和残疾人等方面，提出了社会保障兜底措施，通过筑牢社会保障安全网，解决好特殊困难群体和弱势群体的脱贫问题。八是社会扶贫，主要从东西部扶贫协作、定点帮扶、企业帮扶、军队帮扶、社会组织和志愿者帮扶，以及国际交流合作等方面，提出了相关措施和要求。

记者：在引导贫困群众光荣脱贫方面，《规划》提出了哪些要求？

扶贫先扶志、脱贫先立志。一些地区贫困群众“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”，“等要靠”的思想依然严重，一定程度存在发展生产不积极、争当贫困户很积极的现象。为引导贫困群众自力更生、艰苦奋斗，《规划》将坚持激发群众内生动力活力作为重要原则之一，明确提出，要充分调动贫困地区广大干部群众积极性、主动性和创造性，发扬自强自立精神，依靠自身努力改变贫困落后面貌，实现光荣脱贫。要创新贫困人口参与机制，不断提高贫困人口组织化水平，建立健全贫困人口利益与需求表达机制，加强贫困群众责任意识、法治意识和市场意识培养，推动扶贫开发模式由“输血”向“造血”转变，推动贫困群众观念从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。

记者：《规划》针对贫困地区的脱贫发展，提出了哪些重大工程？

革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区是我国区域性整体贫困的集中区域，也是我国贫困人口相对集中、发展基础较为薄弱的地区。为此，《规划》明确提出，要将精准扶贫与区域整体开发有机结合，整体规划，统筹推进，从着力改善区域发展环境入手，通过进一步加强重大基础设施建设、大力推进新型城镇化进程、广泛开展跨区域合作和对外开放、加快贫困村生产生活条件改善等途径和措施，着力解决区域性整体贫困。在重大工程建设方面，《规划》明确提出，要进一步加强贫困地区交通骨干通道、重点水利、重点能源等工程建设，构建内联外通的骨干通道，着力提升水利和能源保障能力。在重点区域发展方面，《规划》明确提出，要继续实施集中连片特困地区规划，持续加大对片区的扶贫投入力度，大力推进革命老区振兴发展、民族地区奔小康、沿边地区开发开放等特殊类型地区发展重大行动，着力提升贫困地区自我发展能力。在贫困村建设方面，《规划》明确提出，要全面推进实施村级道路、饮水安全、生活用能、信息物流、危房改造、人居环境整治、社区服务体系、文化服务体系等建设，特别是要通过实施以工代赈等，进一步加强农村中小微型生产性基础设施建设，打通“最后一公里”瓶颈制约，大幅度改善贫困乡村的生产生活条件，为贫困人口的稳定脱贫打下坚实基础。

记者：《规划》在脱贫攻坚体制机制方面有哪些创新？

新时期脱贫攻坚时间紧迫、任务艰巨，构建一个强有力的体制机制，是如期打赢脱贫攻坚战的有力保障。按照党中央、国务院的新部署新要求，《规划》主要从5个方面提出了与完成脱贫攻坚目标任务相适应的体制机制。

一是精准扶贫脱贫机制。《规划》对建档立卡、精准识别、动态调整、定期核查、程序退出等作出了明确要求，同时还规定，在贫困人口、贫困村、贫困县退出后，国家原有扶贫政策在一定时期内保持不变，确保实现稳定脱贫。

二是扶贫资源动员机制。要发挥政府投入主导作用，广泛动员社会资源，围绕脱贫攻坚目标任务，推进部门之间、政府与社会之间的信息共享、资源统筹和规划衔接，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

三是贫困人口参与机制。要充分发挥贫困村党员干部的引领作用和致富带头人的示范作用，建立健全贫困人口参与脱贫攻坚的组织保障机制和利益与需求表达机制，提高贫困人口参与市场竞争的自觉意识和能力，激发贫困人口脱贫奔小康的积极性、主动性、创造性。

四是资金项目管理机制。要建立健全扶贫资金、项目信息公开机制，加强财政监督检查和审计、稽察等工作，充分发挥社会监督的作用，确保资金项目在阳光下运行，确保资金使用安全、有效、精准。

五是考核问责激励机制。要落实脱贫攻坚责任制，严格实施省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，建立扶贫工作责任清单，建立健全第三方评估机制和督查巡查制度，集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪。

记者：下一步如何抓好《规划》的贯彻落实？

《规划》是指导“十三五”时期推进脱贫攻坚工作的行动纲领，是各有关方面制定相关扶贫专项规划的重要依据。下一步，一是要抓好《规划》的宣传解读工作，使贫困地区广大干部群众正确理解和准确把握《规划》要点和政策界线。二是要抓紧部署开展省级、县级脱贫攻坚规划的制定或修编工作，按照求真务实的原则，进一步明确本地方脱贫攻坚的目标任务、时间表和路线图，严禁层层加码、数字脱贫、虚假脱贫。同时，要抓紧建立相关工作制度和出台相关的配套政策措施，确保组织落实、责任落实、工作落实。三是各有关部门要按照职责，制定扶贫工作专项行动计划或实施方案，加强业务指导和协调推进。国家发展改革委、国务院扶贫办将加强统筹协调力度，及时帮助解决《规划》实施中出现的问题，定期开展实施情况动态监测和评估工作，推动《规划》有序实施。