我国公共图书馆法人治理结构的创新研究

苏妍

（长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064）

我国公共图书馆法人治理结构的创新研究

苏妍

（长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064）

自2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布以来，各地纷纷将重点放置于对公共图书馆进行管理体制创新，公共图书馆也在逐步探索构建法人治理结构.本文在梳理公共图书馆法人治理结构的相关概念与特点的基础上，选取试点的两家公共图书馆为对象，对构建法人治理结构的现状与问题进行分析，并提出了创新公共图书馆法人治理结构的相关建议.

公共图书馆；法人治理结构；现状分析；创新

公共图书馆法人治理实际上也是政府逐步进行权力的下放，而图书馆理事会的作用逐步开始发挥出来的一个此消彼长的过程，此种改革是政府职能转变的一大重要举措，在治理理念得以全球化推行的当前阶段，在公共图书馆中推行法人治理结构是与其公益服务这一发展方向相契合的.公共图书馆法人治理结构经过了起步、提升、深化阶段之后，现如今已经发展到了跨越阶段，这一阶段的公共图书馆法人治理实现了法定治理.对于我国来说，十八届三中全会提出了构建现代公共文化服务体系的这一战略任务，其中，明确了在文化事业单位建立法人治理结构，涉及到公共图书馆，也就意味着要成立理事会，并且将相关方面代表、专业人士、各界群众等吸收进来实行共同治理.至此之后，在公共图书馆中构建起以理事会制度为核心的法人治理结构也就提升到了实践层面.

1 公共图书馆法人治理结构的基本问题

1.1 公共图书馆法人治理结构的概念

较之于公司法人治理，公共图书馆的法人治理结构也有着相同的结构，主要就包括了由利益相关者所组成的理事会，由其来对图书馆重要事务进行决策，并且从权责分明、互动互利的原则出发来构建起公共图书馆运行的长效机制，从而促进图书馆的良性发展.与此同时，区别于公司法人治理结构，考虑到公共图书馆法人治理结构是属于事业单位法人治理结构范畴的这一实际情况，公共图书馆法人结构在其操作层面上也就由决策层、管理层、监督层这相互制衡的三部分所组成.

1.2 我国公共图书馆治理的特点及弊端

1、政府为主体的治理结构

从性质角度来看，我国的公共图书馆是属于事业单位，也就是由政府举办且对其负责的公共机构.立足于这一视角来考察，可知公共图书馆的治理主体也就应该是处于政府与馆长之间的组织，然而，实际情况却是在我国当前的图书馆治理结构之中并未设立有这一组织，此时，也就由政府来扮演着图书馆治理主体的这一角色，再加上与图书馆相关的立法层面的不完善，也就使得政府的行政权力主导了图书馆的全部事务，而这也就意味着图书馆极大的丧失了自主权.

2、治理过程行政化严重

当前阶段，每一级政府的行政区域也就构成了一个公共图书馆的治理单元，在这一前提条件之下，政府也就兼顾了图书馆事务与政府行政事务，如此一来，也就导致了“行政”与“事业”两个部门的职责权限的模糊化，加剧了公共图书馆治理过程中的行政化倾向.尤其需要指出的就是，此种政事不分的管理模式的诸多弊端正日益受到国家和政府的关注，这也就意味着，实现公共图书馆的“管办分离”也就成为了公共图书馆改革的前进目标.

3、难以构成法人治理结构

对于包括图书馆在内的事业单位来说，一个科学合理的治理体系应该是由相互制衡的决策、执行与监督这三个层面所组成，而法人治理结构恰恰可以满足这一要求.对于包括美国、日本、澳大利亚等在内的发达国家所设定的公共图书馆理事会制度可以说就是此种科学合理的治理结构，然而，回归到我国的公共图书馆，在现行的管理模式下是难以组建起法人治理结构的.

2 公共图书馆法人治理结构建设的意义

文化部于2014年9月，在组织专家组对各省申报的公共文化机构法人治理结构试点单位进行评审的基础上，最终确定了包括南京图书馆、重庆图书馆、温州市图书馆等在内的10家图书馆进行法人治理结构的试点①，这一举措的目的就在于探寻出创新我国公益性文化事业体制机制的有效途径.

2.1 体制改革的必然选择

可以这么说，在公共图书馆中设立法人治理结构的目的就在于促进公共文化事业发展、深化体制机制改革，从而在此基础之上提升其服务效能.立足于理论视角来看，公共图书馆的所有权实际上是属于全体人民的，然而，实际上公共图书馆的经营权却又为政府主管部门与图书馆馆长所掌控，如此一来，也就表明公共图书馆存在着明显的所有权与经营权相分离的情况，而这恰恰可以成其为法人治理结构得以构建的理论基石.除此之外，涉及到实践环节，公共图书馆在具体的制度方面是参照的行政机关，然而，却又未确定与这些制度相符合的管理运行机制.从这一角度来看，在公共图书馆中推行法人治理结构实际上是对其管理运行机制的一种创新，在此基础之上可以逐渐地实现其在管理、监督与发展方面的自主性，从而确保其独立的法人地位.

2.2 构建现代公共文化服务体系的关键环节

现如今，在十八届三中全会之后，我国各地区的公共图书馆正在如火如荼地推行法人治理结构的建设，此时，公共图书馆的管理主体也一改此前的仅有主管部门这一现状，而转变为了由多元利益相关者来具体负责，与此同时，其管理手段也正呈现出多元化发展的趋势，更多的是采取对利益相关者之间进行协调的一种平等的沟通与合作的方式，再加上来自于公共图书馆内外部的多渠道与多层次的监督，也就使得其管理过程之中的公正性与透明度得以极大的提升.公共图书馆法人治理结构的构建，可以促进政府进行职能转变，并且通过社会招募的形式可以在一定程度上拓展民主表达的渠道，形成有效的外部监督机制，确保公共图书馆可以更好地对社会大宗的精神文化需求与经济社会发展需要予以满足，而这对于构建现代公共文化服务体系无疑是大有裨益的.

3 我国公共图书馆法人治理结构的调査与分析

3.1 改革试点

1、深圳图书馆

深圳图书馆的建设过程大致分为两个时间段,第一个时间段是从2007年到2009年,为筹备准备工作,第二个时间段是从2010年到2013年,为实际操作阶段.第一个阶段的主要任务是调研法人治理结构的相关文献,实地考察相关地区的图书馆,制定实施方案,草拟了该结构体系的实施方案,并且拟定了理事会章程和相关草案.第二阶段主要是完成理事的推选工作W及该结构体系的正式实施.深圳图书馆于2010年12月份召开了馆第一届理事会第一次会议,标志着该馆正式建立了先进的管理结构体系.

理事会作为主要机构,在建立和完善结构体系的过程中起着极其重要的作用.深圳图书馆理事会被定位为议事和决策机构,主要负责图书馆的重大事项的决策权利.深圳图书馆建立法人治理结构很好的实现了图书馆的自主管理权,通过建立理事会,图书馆的举办者把决策权交给理事会，理事会要对深圳图书馆的举办者负责,又要对图书馆的管理层进行监督,达到平衡公共图书馆利益相关者之间的关系.

表1 深圳图书馆理事会情况

自开始实行图书馆法人治理结构以来，深圳图书馆取得的成效主要包括以下几方面：其一，尝试打破原有的政事不分的模式；其二，构建起了三权分立且分权制衡的治理框架；其三，强化了对图书馆运行的监督.

2、温州图书馆

自2014年2月开始，温州市图书馆着手筹建其法人治理结构，在经过数月时间的调研与考察之后，于2014年4月进行理事会理事的公开招募，通过两个月的招募，于6月份完成了这一工作并将这一名单予以公布，从而构建起了温州市图书馆的新型法人治理结构.温州市图书馆理事会采取的也是决策与议事合一的机制，除此之外，理事会还要就图书馆的具体工作情况定期地对举办者汇报且对其负责.具体来看，温州市图书馆理事会的建设情况如下表2所示：

表2 温州市图书馆理事会具体情况

温州市图书馆的新型的法人治理结构实际上在一定程度上体现了所有权和管理权的相互制约，而理事会的成立也就表明政府将相应的决策权下放给了图书馆，而转变为对其进行监督，如此也就实现了政府与图书馆之间的管办分离.在温州市图书馆理事会的人员构成中，通过公开招募的社会人士占到了10个名额，而这也就可以更好的保证对图书馆的运行进行外部监督，由此也就构成了温州市图书馆的内部与外部监督.与此同时，温州市图书馆的职员与读者也可以直接地参与到对其的监督中来，如此一来，也就更有利于对其自身的合法权益予以维护了.具体来看，理事会行使其权力主要采取的是定期召开相关会议，对图书管的发展规划进行年度性的修订，并且联合相关门来制定出图书馆年度的文献采购计划.除此之外，温州市图书馆理事会还确定了每个月的最后一个周末为特定的接待日，理事会的成员会认真听取读者提出的相关意见，力求对读者需求予以满足，从而将图书馆的服务性职能予以更好的发挥.

表3 各图书馆改革实施具体情况

3.2 我国公共图书馆法人治理结构的现状

一般来看，我国公共图书馆中设立的理事会都具备决策与监督的职能，除此之外，采取的治理模式绝大部分都是仅设立理事会，而未设立监事会，仅有成都市成华区图书馆单独设立了监事会.

由表3可知，公共图书馆理事会有着多样化的职能定位，具体来看，主要有咨询型、决策与监督型、决策与议事型等，在实际运作过程之中，各个图书馆一般是以自身的情况为依据来对理事会的职能进行定位，并且在此基础之上以分权制衡为原则构建起法人治理结构.

3.3 我国公共图书馆法人治理结构存在的问题

1、未完全落实理事会的独立决策地位

对于我国构建公共图书馆的法人治理结构来说，一般是借助于分设理事会、管理层与监督层的方法来实现的，作为法人治理结构的核心，理事会理应具备整体的决定权，而对此予以保障可谓是构建法人治理结构的重中之重，也是确保政府与公共图书馆管办分离的一个必要条件.假若理事会未能具备独立的决策权的话，此时的法人治理结构也就仅仅是纸上谈兵，流于形式了.涉及到我国的实践，如表中的无锡市图书馆却是将理事会视为了一个寻常的咨询部门，并未将其提升至决策与监督的层面，而在大部分的试点图书馆中，都是将理事会的议事与决策混同起来，并未明确议事与决策的界限，并未将决策权独立出来.

2、监督体系的不完善

涉及到监督层面，只有将内部监督与外部监督有机结合起来才能更好的发挥监督的作用，对于公共图书馆来说，主要是通过馆内职工大会来对管理层行使内部监督，而外部监督则要依托于社会各界.当前阶段，一个不可否认的事实就是我国公共图书馆的法人治理结构之中并未构建起行之有效的监督体系，依旧是由政府部门借助于制定规章制度来扮演着最重要的监督角色，而这对于公共图书馆的监督来说是不够的，还需要对公共图书馆的理事会与管理层进行监督，如此一来，也就意味着需要设立专门的监事会来监督部门.然而，在我国的那些己经建立起法人治理结构的公共图书馆之中，还仅有成都市成华区图书馆组建起了监事会.

4 我国公共图书馆法人治理结构的创新对策

4.1 以市场机制配置公共图书馆资源

具备市场机制的公共图书馆法人的资源配置要充分考虑市场因素.由于公共图书馆的举办责任在政府，财政拨款是其主要经费来源，除此之外，其他的收入是有限的、不稳定的.以市场机制配置公共图书馆资源，首先就需要改善政府对公共图书馆的资源投入方式.市场机制配置资源，就是要在竞争机制的前提下，通过供求关系来配置资源.所以，在公共图书馆之间、公共图书馆与其他文献收藏机构之间建立竞争机制是市场机制得以正常发挥作用的基础.

4.2 理顺政府、理事会及馆长之间的关系

在我国开始试点公共图书馆法人治理结构之后，就将公共图书馆馆长的权限予以了界定，具体主要包括以下五方面：其一，全面负责图书馆的业务工作；其二，管理图书馆的日常事务；其三，负责图书馆的人事、财务、资产等管理；其四，按照理事会决议主持开展工作；其五，法律法规和本章程规定的其他职责.而这实际上也就意味着馆长是执行层的成员，其行事要以理事会的决议为依据，并且要对其负责.此时，公共图书馆馆长就要立足于大局观的层面，对法人治理结构予以服从并为其提供相应的服务，一改此前的对文化主管部门负责，而是通过向公共图书馆的理事会负责，进而实现向相关部门负责，在最终层面上实现对公民负责.

4.3 建立健全图书馆行业协会组织

当前阶段，我国仅建立起了包括上海市图书馆行业协会、北京市图书馆行业协会等在内的地方性的图书馆行业协会，并未建立起全国性的图书馆行业协会.而有着较为发达的图书馆业的国家都构建起了全国性的图书馆行业协会来对公共图书馆的法人治理结构进行外部监督.有鉴于此，我国也就应该将此提上日程，而这需要国家制定相关的政策来鼓励社会成员和图书馆行业的专家通过与图书馆学会合并或者是重新组建的方式来成立全国性的图书馆行业协会，从而实现对各个图书馆法人治理结构的监督.

结语

综上所述，十八届三中全会拉开了包括公共图书馆在内的事业单位的全面深化改革的序幕.在此之后，在探索与创新公共图书馆法人治理结构的试点基础之上，会有越来越多的公共图书馆会开始尝试构建法人治理结构.当前阶段，尚需要对试点过程之中呈现出的种种问题，从理顺政府、理事会和馆长的关系入手，引入市场机制，建立与健全全国性的图书馆行业协会来对公共图书馆法人治理结构予以创新和完善.

注 释：

①我馆被列入国家公共文化机构法人治理结构试点单位[EB/OL].[2014-10-20].http://www.wzlib.cn/zxdt/201410/t20141210_173842.htm.

〔1〕我馆被列入国家公共文化机构法人治理结构试点单 [EB/OL].[2014-10-20].http://www.wzlib.cn/zxdt/201410/t20141210_173842.htm.

〔2〕李国新．推动法人治理创新体制机制[N].中国文化报，2014-4-25（008）.

〔3〕李冠南，孙慧明.公共图书馆法人治理结构建设现状及思考[J].图书馆研究，2015（1）.

〔4〕周建华.公共图书馆法人治理结构实证研究——基于深圳图书馆、广州图书馆实践的思考[J].新世纪图书馆，2014（6）.

〔5〕刘芳.公共图书馆法人治理结构研究[J].图书馆工作与研究，2015（11）.

〔6〕肖荣梅:深圳图书馆法人治理结构试点探索及思考[J].中国图书馆学报，2014(5)：13-19.

〔7〕魏丹.引入市场机制，完善公共图书馆法人治理结构[J].图书馆建设，2015（12）.

G259.2

A

1673-260X（2016）12-0148-04

2016-09-12

陕西省社会科学院课题：《大数据环境下的知识组织与服务创新研究》（161AH1002）