民国时期的“公营垦场”：制度基础与模式创新*

胡怀国

经济学 管理学

民国时期的“公营垦场”：制度基础与模式创新*

胡怀国

民国时期是我国从传统农耕社会向现代社会转型的重要过渡时期，抗战爆发后普遍设立的“公营垦场”则是该过渡时期的重要边际创新。战火纷飞、时局动荡下的数百万亩“公营垦场”，不仅减轻了政府救济难民的压力，使得数十万流离失所的难民变为安居乐业的垦民，而且在推进新型土地关系和扶植自耕农方面积累了经验。它不仅在模式创新方面有着一定的理论价值，而且在土地改革方面具有重要的现实意义。

公营垦场 移民垦殖 土地改革 民国时期

民国时期是我国从传统农耕社会向现代社会转型的重要过渡时期，而基于新型土地关系的“公营垦场”则是该过渡时期的一种重要边际创新。从传统农耕社会向现代社会的转型是一个复杂的过程，民国时期的学术界和政府部门进行了多方面的尝试，并试图构建一种适应现代秩序的制度框架，惟因时局动荡、战乱频仍等诸多现实因素的制约，大部分制度性安排并没有取得显著的实际成效，但在全面抗战爆发之际旨在安置难民的“公营垦场”，作为过渡时期的过渡性措施却取得了相当不错的成效。

民国时期的“公营垦场”是历史传统、制度创新和现实冲击相互作用的结果，它在形式上类似于中国传统社会的屯田，但其制度基础却是国民政府试图构建的新型土地关系，而大规模的普遍设立则主要是为了安置大规模的战争难民。目前关于民国时期垦殖活动的研究文献很多，但大多限于基于史学方法的个案研究，且在研究视角上主要视之为古代屯田的延续；与现有文献不同，本文试图立足于民国时期的转型性质和过渡特征，通过梳理有关现实背景、国际经验、发展阶段等，对民国时期“公营垦场”的制度基础、模式创新和实际成效等做出整体评估。

一、民国时期的“基本国情”与国际经验

不同产业部门之间存在着复杂的互动关系，任何一个经济发达的现代社会也必然同时拥有一个现代化的农业部门。面对脆弱的农业经济和普遍的农村贫困，民国时期不少具有国际视野的思想家和改革者进行了多方面的尝试，并试图构建一种包括新型土地关系在内的制度性框架；尽管并没有取得多少实际成效，但却为后期的“公营垦场”奠定了制度基础。

（一）民国时期的人口与土地

清末民初的中国，人地比例失衡、农民生活困顿，土地问题成为各界普遍关注的问题。为了进一步了解民国时期的基本国情，不妨略作国际比较（参见表1）。表中选取的样本既包括与中国相近的亚洲国家（日本和印度），又包括基本完成转型（西欧和美洲）和刚刚完成转型的国家（东欧在一战之后经历了大规模土地改革），但不论是与哪种情形比较，都清晰地表明：（1）中国的人均土地面积或“人口密度”，相对而言并不差，但“人均耕地”则降至相对较低的水平（仅略高于英国和日本），其原因不外两种：一是自然条件较差，适宜耕种的土地面积相对较少；二是土地资源开发得不充分或利用得不完全。（2）中国“农均耕地面积”在所有样本中是最差的，而该指标与农业生产和农民生活水平的关系更为密切，这说明中国农业劳动力由农业部门向其他产业部门的转移严重不足或其他产业的发展过于滞后。另外，笔者利用民国时期主要国家的土地分组数据以及中法省际分组数据进行的估算表明，中国的核心问题是土地规模偏小（远低于其他样本国家），其土地基尼系数仅略高于波罗的海国家（但波罗的海国家刚刚完成了较为彻底的土地改革）。

表1 人口与土地的国际比较（1936年）

中国农村居民的困顿，在很大程度上同极低的“农均耕地面积”有关，其有效解决途径不外乎如下三种：农业人口的部门转移（包括传统农业部门的改造和现代部门的发展）、提升土地利用效率或增加耕地面积。不论哪一种，世界上那些已经完成或正在推进转型的国家都有着相对丰富的经验，而作为具有一定国际视野的民国时期的探索者无疑不会忽略这些经验。事实上，不论是孙中山的土地改革思想和新型土地制度的设计者，还是民国时期移民垦殖和“公营垦场”的参与者，大多相对熟悉有关国际经验，并试图构建一种适应现代社会的制度框架。1928年7月全国垦务会议出席人员的学历背景（见表2），至少可以从一个侧面反映出有关人员的国际视野。

（二）新型土地关系：国际经验

民国时期不乏有着海外经历的思想家，他们对各国土地改革相对比较熟悉，并在土地改革的制度设计中综合考量了中国国情和国际经验，不妨对有关国际经验略作梳理。欧美国家的新型土地关系调整，大致可分为两个阶段：（1）新型土地制度的建立与扩展。传统农耕社会往往以土地为依托，通过相对复杂的权利义务关系甚至人身依附关系，在不同社会群体之间形成一种相对稳定的共同体生活模式。而从英国“圈地运动”开始，西欧国家开始通过清晰地界定土地的权利边界，并通过法律程序形成受国家法律约束和保护的私人土地所有权，使得土地能够成为便于交易的生产要素和市场体系的重要组成部分；同时，随着欧洲海外殖民地的开拓，这种新型土地关系逐渐推进到其他地区，尤其是北美、澳大利亚等英属殖民地。①事实上，不论是英国入侵爱尔兰还是殖民北美，随行人员中都有大量测绘制图人员，通过土地勘测、制图、登记注册等法律程序，获得受法律保护的土地私人所有权；而美国的西进运动，则通过土地测量、交易单位标准化、销售、登记等法律程序和市场交易的创新以及抵押、信贷等金融手段的支持，在较短时间内建立起了新型土地关系并极大地扩大了农业部门的规模、提高了农业部门的效率。（2）重新认识土地的部分公共属性与政府部门的介入。19世纪中后期以来，一方面，美国农业部门的崛起对欧洲农业造成了较为明显的冲击，不少小农的生产生活陷入困顿；另一方面，大规模城市化推动了城市土地价格快速上涨并造成了一系列新问题。在这种情况下，不少人开始重新关注土地的公共属性并重返古典经济学，认为土地具有部分特殊属性和公共属性，不能像资本那样拥有完全意义上的、不受干预的私人所有权，进而涌现出了多种土地改革思想。其中，亨利·乔治（1879）的“单一税理论”和华莱士（Wallace, 1882）的“国有化理论”[1]产生了较大的影响力，不妨分别称之为“乔治模式”和“华莱士模式”。前者主要基于李嘉图的级差地租理论和马尔萨斯人口理论，其核心是“涨价归公”（经济繁荣与人口增加造成的土地增值应由所有人共享），对各国城市土地政策产生了较大的影响；后者主要基于约翰·穆勒的经济思想和人文情怀，其核心是“扶植自耕农”，对发达国家的农村土地政策或部分农业国家的土地改革产生了较大影响。

表2 农矿部垦务会议出席人员一览表（1928年7月）

其中，“乔治模式”尤其引起了民国土地改革者的关注。在将有关土地改革思想“中国化”的过程中，孙中山很早就提出了“核定地价”、“照价纳税”或“照价收买”进而实现“涨价归公”的制度框架，其后各种土地立法基本遵循了这一框架，并形成了民国时期大致遵循“乔治模式”的新型土地制度。②孙中山在《国民政府建国大纲》中的如下论述，可谓其土地改革思想的简洁精要版，亦表明了其制度设计目标是乔治式的：“每县开创自治之时，必须先规定全县私有土地之价，其法由地主自报之，地方政府则照价征税，并可随时照价收买。自此法报价之后，若土地因政治之改良、社会之进步而增价者，则其利益当为全县人民所共享，而原主不得而私之。”参见《国民政府建国大纲》（1924年1月23日），《孙中山全集》第9卷，第127页。当然，正如吴尚膺（1931）所言，“土地问题与人类生存，其关系至为密切，而稽诸史乘所载述，学者所主张，纷然杂陈，尚难有适当之解决者”，[2]现实政策绝非限于某一家所言，民国时期土地制度的具体条款吸收了多方面的土地改革思想和各国实际经验。例如，民国土地制度的核心机制是土地测量、登记和“核定地价”基础上的“照价征税”或“照价收买”；其中，“照价征税”显然属于“乔治模式”、“照价收买”则属于“华莱士模式”，①尽管亨利·乔治对土地私有提出了激烈尖锐的批评，但其“土地国有化”的实现路径，却“不是收购私有土地，也不是充公私有土地。前者是不公正的，后者是不必要的。……没有必要充公土地；只有必要充公地租。”（亨利·乔治：《进步与贫困》，北京：商务印书馆，2012年，第362页）而二者之间的相互制衡以使得土地所有者的报价不会太高（否则多纳税）或太低（政府可按此价收购）则更多地体现了中国式智慧。

在上述土地改革思想的指导下，国民政府先后出台了一系列立法文件；它们在具体条款上虽有细微差别，但基本精神和整体框架却基本保持了连续性和一致性，主要表现为：其一，借鉴近代以来社会转型的国际经验，通过土地测量、登记等明晰土地私人所有权的边界并予以法律保障；②如1930年南京国民政府《土地法》的正文第一条规定，“中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体。其经人民依法取得所有权者，为私人土地”（《地政法规汇编》，内政部，1936年5月，第9-10页）， 这就开明宗义地表明了民国基本土地制度的现代属性，即土地属于全民所有，但人们经过一定法律程序之后可取得私人所有权并受法律保护。其后诸条文，详细规定了有关法律程序、土地私有权的边界以及政府基于土地公共属性对私有权的限制。其二，借鉴19世纪末20世纪初的各国土地改革经验，确认土地的部分公共属性，对土地的用途、收益分享等进行限定；其三，结合人多地少、耕地不足的中国国情，赋予政府部门在限制抛荒、鼓励耕种、土地征用等方面拥有若干权力，等等。当然，民国时期的土地制度也保留了不少转型特征。以1930年《土地法》为例，关于农业用地的具体规定，主要见于第三篇“土地使用”中的“耕地租用”和“荒地使用”两部分；其中，前者体现了基于中国国情的转型特征或不彻底性，③对农村现有耕地的规定主要体现在“耕地租用”部分，核心是限制地租（不得超过正产物收获总额的37.5%或所谓“三七五减租”）、保障佃农权利而不是彻底的土地制度改革，从而具有明显的转型性和过渡性。在土地改革培训教材中，吴尚膺（1931）对立法原意进行了解释：“欲求农地改良与农产进步，虽令耕者安于其业，欲求耕者安于其业，必使耕者本人因施用资本劳力所得之收获能完全享有，不为他人掠夺，且为之保障，其耕作权利，以达到耕者有其田之目的，而后佃农乃得解放，并可脱离田主之压迫，自营独立生活，恢复自尊的人格，不再乞怜于田主，以图苟延其生活也。然于土地私有制度之下，田主之存在，为法律许可，既不仿效苏俄之共产方法，将私有田地一概没收，分配于农民，又无从筹此巨额款项，以为征收田地之补偿费，使国家得以收回私有土地，自居于田主地位，其渐进之过渡办法，只可对于佃农之耕作权利加以充分保护，限制田主任意撤佃，使佃农得久安于其业，其施用劳力资本所得之结果，为之充分保障，使田主不得为过度之榨取。”（第49-50页）后者则形成了关于移民垦殖和“公营垦场”的制度基础，而包括“土地所有权”、“土地征用”等在内的其他条款则为实施“公营垦场”提供了制度性保障。

二、“公营垦场”的源起、发展与规模

“公营垦场”是开垦荒地、增加耕地面积的重要方式。它的产生和发展，是长期以来的人地比例压力、1930年《土地法》提供的制度基础和1937年抗战爆发后安置难民临时性需求共同作用的结果。具体而言，中国始终存在一种较为强烈的移民垦殖的呼声，而清末民初尤甚；民国伊始，政府就明确采取了鼓励垦殖的政策，民间亦有各种各样的努力和尝试。1930年《土地法》出台后，移民垦殖有了更明确的制度基础，但基本仍限于政府鼓励和民间尝试，并没有形成大规模的由政府组织的“公营垦场”。1937年抗战爆发后，不少传统农耕区（粮食生产）和沿海地区（粮食进口）沦陷、大量难民向后方迁移，对国民政府造成了很大的压力。为了安置难民和解决粮食问题，政府开始加大移民垦殖力度，并创办了诸多“公营垦场”。

（一）“公营垦场”的源起：从移民垦殖到“公营垦场”

民国时期的垦殖政策和垦殖活动，大致可以“1930年《土地法》”和“1937年全面抗战爆发”两个时间点，分为三个阶段。其中，1912年至1930年为第一个阶段，其间北京政府先后公布《农政纲要》（1912年9月）、《国有荒地承垦条例》（1914年3月）和《国有荒地承垦条例施行细则》（1914年7月）等，④《农政纲要》全文（共31条），张丕介（1943），第109-111页；《国有荒地承垦条例》和《国有荒地承垦条例施行细则》全文（分别为30、18条），《农商法规汇编》之“第五类农林”，农商部参事厅，1918年3月，第8-12、12-13页。主要限于政策性鼓励（且条款相对笼统），政府并没有参与多少具体组织活动，实际成效亦相对有限。⑤如张丕介（1943）认为，该阶段“始则为北京政府及军阀割据之局，一切政策完全等于具文，所有各地方之垦务，率以清末之政策为原则，而于民元公布之《农政纲要》及民三之《国有荒地承垦条例》以具体化之。继则二次北伐统一，国民政府定都南京，内求统一之实现，外抗帝国主义之压迫，而对垦殖未能作较前更进步之措施。民十七之垦务会议为有意识之觉悟，而无切实之表现，亦环境使然也。是时之垦殖仍以民三之条例为唯一根据”。（第108页）尽管如此，该时期仍然在理论和认识上取得了不少进展，如1928年7月农矿部召开的“全国垦务会议”的提案情况足以表明有关认识的广度和深度。①垦务会议共收到提议案50项，其中仅涉及全国性垦殖问题的部分议案就有：《制定垦务政策计划大纲案》（唐启宇）、《全国垦务计划大纲案》（邹序儒）、《整理全国荒地计划大纲案》（李积新、张宗成、唐启宇）、《训政时期移民开垦实施计划案》（申宪）、《设立垦殖委员会案》（张宗成）、《农矿部应设立垦务局统筹全国垦务进行案》（宋希尚）、《拟请组织中华民国垦务局掌管一切垦殖事宜案》（张心一）、《确定调查垦务标准案》（申宪）、《举办全国荒地测量登记案》（李积新、张宗成）、《开垦施行大纲案》（沈光史）、《请设立中央垦殖委员会案》（毛雝）、《限令全国私有荒地定期竣垦案》（李积新、张宗成）、《请提倡垦殖合作社以利垦殖进行案》（王志莘）、《请政府提倡设立垦殖贷款机构以扶助垦殖政策案》（王志莘）、《处理国有荒地之权应统归垦务局案》（张心一）、《垦区财政应由垦务局整个筹划案》（张心一）等等。

1930年《土地法》公布至1937年抗日战争全面爆发，是民国垦殖政策与垦殖活动的第二阶段。同第一阶段一样，该时期的垦殖活动仍然以政策性鼓励为主，实际成效相对有限，但《土地法》及相关行政法规的出台却为有关活动提供了更为具体、更有系统性和一致性的制度基础，其主要特点包括：（1）南京政府基本实现了内政统一，“国家对垦殖之推行，稍见积极”，[3]并于1931年将农矿部与工商部合并为实业部（该部于1938年并入经济部）统筹全国垦务活动；（2）1930年公布的《土地法》为垦殖政策和垦殖活动提供了基本的制度基础，而其后先后颁布的《奖励补助移垦原则》、《清理荒地暂行办法》、《督垦原则》和《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》等则对各种鼓励政策做出了更为具体的规定。②孟光宇：《地政法规》，上海：大东书局，1946年。其中，内政部与实业部于1933年2月颁布的《奖励补助移垦原则》，第202-203页；行政院于1933年5月27日颁布的《督垦原则》和《清理荒地暂行办法》，分别参见第197-198页和第198-199页；行政院于1936年9月10日公布的《内地各省市荒地实施垦殖督促办法》，第199-202页。

1937年抗日战争全面爆发后，垦殖活动进入了一个全新的阶段，即从政策激励为主的“放任政策”或“自流政策”[4]转向政府全面介入的阶段，政府部门先后颁布了《战时土地政策大纲》（1938年3月）、《难民垦殖实施办法大纲》（1938年3月）、《非常时期难民移垦条例》（1939年5月）、《推进全国垦殖事业纲要》（1941年3月）和《土地政策战时实施纲要》（1941年12月）等，并推动各省普遍设立包括“公营垦场”在内的各种垦殖区。尤其是农林部于1940年成立后，先后于1941年2月设置了专门统筹全国垦务工作的“垦务总局”、于1941年3月“全国农林会议”期间通过《农林部三年施政计划》和《推进全国垦殖事业纲要》等文件，大大推动了各类“公营垦场”的发展并取得了较为明显的实效。

简言之，民国时期的“公营垦场”的产生经历了一个相对曲折的长期过程。其中，1912—1930年间的垦殖活动以政策鼓励为主，政府参与程度和实际成效均较为有限，该时期的重要成果是诸多具有国际视野的学者官员进行了大量探索与不懈努力，为后期推进垦殖活动进行了技术上的准备；第二个阶段以1930年《土地法》为标志，尽管该时期也没有取得明显的实际成效，但为后来的垦殖活动奠定了系统的制度性基础——不论是后来的战时土地政策还是“公营垦场”的设立运营，基本仍在这种制度性框架之内。尽管有这些技术上的准备和制度上的供给，民国时期“公营垦场”得以普遍设立的现实诱因，则主要是抗战爆发后出现的“难民潮”。

（二）“公营垦场”的发展：安置难民与“公营垦场”

民国时期的“公营垦场”，与难民救济和难民安置息息相关，是国民政府应对战时冲击的重要策略性手段。抗日战争全面爆发后，一方面，东北、华北及东部沿海的不少地区先后沦陷，大量民众沦为难民；另一方面，大规模战争在进一步恶化农业部门脆弱性的同时，也加重了自然灾害对社会经济的冲击，如1938年的黄河花园口决堤、1939年的海河流域旱灾以及1942—1943年间中原旱灾等，均导致了千万人次的受灾人口和大量的迁移难民，最终形成了抗战时期庞大的难民群体。③抗战期间的难民规模历来存有争议，但普遍认为难民数量高达千万级（多数观点认为介于3000—8000万之间），如孙艳魁（1994年）认为，“大致可以以沦陷区各省市总人口的20%来估计整个抗日战争时期我国难民人口的总数。这个估计只可能有所缩小，而不可能夸大”（第61页），而沦陷区“共有人口数为313608602人。以难民占20%计，抗战时期全国难民总数在6300万人以上。这个数字约占战前全国人口的14%略弱”（第62页）。而根据国民政府行政院赈济委员会的战后统计，1938年4月至1944年12月底，“各救济区救济难民为八百八十四万零八人；各省市赈济会救济难民人数为一千零七十一万六千一百五十四人；各慈善机关团体救济难民人数为三千零一十五万一千五百三十一人，三项共计为四千九百零一万四千八百九十二人”（第45页）。

为了应对抗战爆发后的难民潮，人力物力捉襟见肘的国民政府，开始把移民垦殖作为救济难民和安置难民的重要手段，而“公营垦场”则是其重要组成部分。不妨以《非常时期难民移垦条例》[5]为例略述其要。该条例规定“难民移垦事宜，由经济部会同内政部、财政部、赈济委员会（以下简称中央主管垦务机关）管理统筹，并督促各省政府办理之”（第2条），同时对设立具体办事机构提出了原则要求，即“难民移垦由中央主管垦务机关主办者，应于垦区设立办事处或管理局管理之。移民垦殖由省政府主办者，归县政府管理之。但难民人数在1000人以上者，得于垦区设立办事处或管理局管理之”（第4条）。另外，“难民移垦”大致包括“难民”、“过渡期”和“垦民”三个环节，该条例明确规定了各政府部门的责任以及经费归宿等事项：（1）“难民”环节属于“救济”性质，“移垦难民之编制、移送、保护、管理及衣食医药之供给，由赈济委员会会同有关机关及地方政府办理”（第9条）；（2）过渡时期即“移垦难民到达垦区后，在尚未收获以前之生活，由赈济机关及垦务机关维持之”（第11条）；（3）“移垦难民到达垦区后，由垦区管理机关指导管理之”（第21条），但有关费用则需要“垦民”分期偿还。①例如，“垦民之住宅，应由垦区管理机关于其达到垦区前建筑一部分，余俟陆续移到后，协助其自动建筑。前项住宅建筑费用，由垦务机关支付，归垦户分期偿还”（第25条）；“垦民第一年所需食粮、农具、耕牛、种子、肥料、饲料、种畜，由垦区管理机关，采购贷予之。垦民所需其他生产资金及必需费用，由垦区管理机关介绍贷款或会同合作主管机关指导组织合作社，介绍金融机关贷予之”（第26条）；“垦区管理机关，为供给垦民所采购之食粮、农具、耕牛、种子、肥料、饲料、种畜，得请财政及交通主管官署，减免税捐及运费”（第27条）。

大致而言，“难民”的救济、垦区整理规划和垦务机关行政支出等属于政府行为，有关款项由财政部门提供；“垦民”的生产生活则属于经营性活动，政府部门主要是组织管理和提供协助，住宅建筑、农资购置等支出需由“垦民”分期偿还。也就是说，尽管处于“非常时期”，有关垦殖活动基本仍然遵循了既有的法律框架和经济原则。当然，《非常时期难民移垦条例》等中央文件提供的是基本框架和原则性规定，不同地区的具体做法各有不同，但基本符合其基本精神。

（三）“公营垦场”的整体规模

民国时期的“公营垦场”兴起于全面抗战爆发之际，彼时战火纷飞、民众困顿、政府面临重重困难，关于“公营垦场”的统计数据严重不足，这就使得准确估计其整体规模成为基本不可能的事，现有文献大多侧重于个别垦场或个别省份的估计，整体规模迄今仍众说纷纭。1948年，国民政府农林部垦殖司在统计全国垦殖状况时，曾编有《中国之垦殖》初稿，②农林部拟每年编纂《中国之垦殖》（或类似于垦殖年鉴），故先行向各地方有关部门收集初步资料，做统一整理后，油印草稿数份，并分寄各处进一步核实修正。其后或因政局变动，再无下文。本文所引文献，即为中国社会科学院经济研究所图书馆收藏的拟“分寄各处”之草稿之一。全书为手刻油印、繁体竖排无标点、八开对折装订的小册子，每对折页上标有后期添加的页码（从41至67），包括目录、序（李积新）、正文六章（引言、沿革、中国荒地面积及分布、各省垦务概况、目前设施、前途展望）以及第七章“附录”（目录列附表六份和法规办法六则，共计12个附录，但草稿仅见四个附表，包括“历年荒地调查表”、“农林部抗战期间直辖垦区一览表”、“各省公营垦场统计表”和“各省民营垦场统计表”）。此资料相对难得，但存在两方面的缺陷：（1）由于繁体手书（字体不统一）、年代久远（纸张老化）、印刷匆忙（如油墨颜色深浅不一）等因素，部分文字模糊难辨（对折处多有磨损）；（2）附表虽含详列清单（如“各省公营垦场统计表”含“省别”、“垦场名称”、“所在地”、“成立时期”、“主管机关”、“主管人”、“垦民人数”、“荒地面积”、“已垦面积”、“经费”和“主要生产物”诸项），但数据多有缺失。尽管如此，由于它是战后官方统筹实施的一项调查，可信性和准确度相对较高（惟因数据缺失，故不能直接获得可信的垦民人数、已垦面积等加总数据）。本文在引用有关数据时，采前后对照之法，仅录确信准确无误之处，否则予以注明。另外，原文无标点符号，但为便于读者理解，本文在有关引文中予以补标。虽然存在比较严重的数据缺失、整体质量不高，但仍为目前能够获得的相对可靠的整体规模数据，且各省份数据可以在“各省垦务概况”、“各省公营民营垦场、垦民、垦地统计表”（汇总表）和“附录”（包括每个垦场的具体数据）等三个部分相互印证，故有一定的参考价值，不妨利用该文献对民国时期“公营垦场”的整体规模进行大致的初步评估。

农林部垦殖司（1948）表明，全国“省属公营垦场”共63个，垦民18万人，垦地1368.6万亩；“省属私营垦场”共计130个，垦民4.6万人，垦地75.6万亩。其中，“垦场数量”相对可信，可视为实际垦场数量的下限（不排除漏报可能），但“垦民人数”和“垦地面积”等，附录中各个垦场有比较多的数据缺失（农林部垦殖司〔1948〕采取的是“订定调查表式，通函各省市依次填报”的方式且尚未加以订正），而正文汇总表只是予以简单汇总，存在比较严重的低估。尽管如此，由于绥远省的数据质量较差，①以绥远公营垦场为例，阎锡山主持的“绥区屯垦督办办事处”共辖有荒地31.3万亩、已垦22.5万亩，而垦民人数缺失；朱霁青主持的“安北农场”，荒地面积高达8700万亩、已垦面积为1300万亩（此数据不可信），且同样缺失垦民人数。于是，绥远全省“公营垦场”的垦民人数只有300人加上596户，但垦地面积却高达13442606亩，数据严重失真并对全国汇总数据造成较大干扰。且在汇总数据中占据的比例过高，故全国的垦地总量到底是被高估或低估，尚无法最终确定（无法排除因绥远数据高估而导致整体数据高估的可能）。抗战时期不仅垦场形式多样、垦殖主体多元，且包括伪满洲国、汪伪政府控制区域在内的不同地区都有各种类型的垦殖活动，农林部垦殖司（1948）的统计数据“系根据各省列报及参考其他文献撰成，其余东北七省及山东、山西、青海、新疆、西藏、贵州六省，因尚未接有确实报告，故暂从略”，[6]且“仅指有组织之垦殖事业，其他人民所垦者尚不在内”，故仅为全国垦殖情况的不完全统计。如果把数据严重失真的绥远省排除在外，那么主要统计结果如表3所示。

表3 各省公营民营垦场、垦民、垦地统计表

鉴于表3存在较严重的数据缺失，不妨结合农林部垦殖司（1948）“各省垦务概况”（第四部分）和各垦场统计表（附录3与附录4）予以比较分析。例如：（1）浙江省，统计表和附录中的垦民数据缺失，而垦地仅为1.33万余亩，而该省垦务概况指出“自民国二十七年起至胜利时止，八年来垦荒累计面积共41.2万余亩”；[7]（2）江西省“于二十七年七月成立垦务处，主持全省垦务并设立农场，直接办理垦殖、收容难民，以应战时环境之需要。自二十七年起至三十五年底止，计先后直接设立及辅导办理之垦场，共204所，配置难民72638人，开垦荒地385333.66亩，荒山233071.50亩”。[8]（3）陕西省，“嗣黄龙山及黎坪二垦区于三十三年七月移交省府接办，计共垦荒地264906亩，招收垦民59424人；省营千山垦区计垦荒地54000亩，招收垦民2000人；各军营垦社计垦荒地63800亩，垦兵4210人；各民营垦社计垦荒地16561亩，垦民2042人”，[9]等等。部分省份数据如表4所示。由表4可大致推断：除了数据失真的绥远以外，大部分省份基于各垦场简单加总的直报数据存在严重低估；同时，不少省份垦荒面积接近耕地总面积的1%左右。

表4 代表性省份的土地面积、耕地面积与垦地面积（单位：万亩）

综合考虑表3中的“公营垦场”与“民营垦场”的分类统计、表4中不少省份垦地接近耕地总面积1%的事实以及民国时期的耕地荒地分布和战争期间的有关事项，可得出如下结论：（1）民国时期的“公营垦场”与“民营垦场”是一种具有普遍性的有组织垦殖活动，各省或多或少均设有垦场，而“有组织之垦殖事业”的垦地面积应接近1000万亩；（2）陕西、四川、江西和安徽可归为垦殖活动相对较多的第一梯队，其中陕西和安徽以“公营垦场”为主，四川的“民营垦场”相对较多，而江西则介于二者之间且垦场数量相对较多、单个垦场的垦地面积相对较小；（3）西南地区的云南和西康、西北地区的甘肃以及湖北、福建和两广等省份，大致可归为第二梯队，其“民营垦场”占有相当的比例；（4）综合考虑各方面因素，本文认为在1000万亩左右的“有组织”垦场中，“公营垦场”的垦地面积应该大致介于300万亩至500万亩之间，它在全国农业生产中所占的比例有限，但在战火纷飞、政局动荡的年代实属难得。

三、民国时期“公营垦场”：模式比较与基本评价

“公营垦场”利用的通常是成片的公有荒地或私有荒地，而所谓“荒地”必定存在土地荒废的缘由；如何把荒地变为适合“垦民”生产生活的垦区，需要诸多扎实详尽的工作，涉及土地勘测、地籍整理、垦区划定、筑路修渠、难民选送、生活安置、农资采购、垦区管理、教育医疗设施等诸多工作。即便在承平时期也不会是轻松的任务，何况战火纷飞、满目疮痍的抗战时期。事实上，除了资金不足等普遍性问题外，不同垦区往往还会遭遇到不一而论的实际困难，如匪患（如陕西黄龙山垦区原为盗匪窝藏之地）、少数民族劫掠（四川雷马屏峨垦区）、水土不服甚而爆发流行病等等，其中还有不少出乎预料且具普遍性的实际困难。①例如，民国时期的中国仍是农业社会，但或许与农民“安土重迁”或缺乏迁移能力有关，农民在难民进而垦民中的比例远较人们的预期为低。如赈济委员会代委员长许世英曾指出，“自东战场逃来的难民中，文化教育者占百分之五十五，党政及国营事业者占百分之二十一，商人占百分之十，工人占百分之六，而农民仅占百分之二”（《许委员长讲救济难民问题》，《新华日报》1938 年5 月22 日，转摘自孙艳魁〔1994〕，第74 页）。而未曾从事过耕作活动的群体到达垦场后，有时会出现不少预料之外的问题，各垦区常有不同记载，如：（1）“‘战区难民移植协会’在江西吉水水南镇垦区所收容之难民，以沪上之工人为多，初识其身体强壮，垦荒意志坚决，遂予运送垦区，乃至垦区后，旧染偷懒滋事之习惯未除，又畏惧田间劳作之劳苦，别谋生计，垦事大受影响”（唐启宇：《难民与垦殖》，江西省垦务处（丛刊第二种），1938 年10 月，第3 页）；（2）“‘上海大路社’在江西新淦唐村垦区所收容之难民，以江南之青年为主，青年富于热情而缺乏工作能力，鹜于新村建设之理想而忽于乡村之背景与环境，亦多有脱离乡村仍赴都市寻旧梦之情事”（同上）；（3）安置在甘肃岷县垦区的退役军人“多在城镇游闲，赌博，打架，放高利贷，做小生意，小手工业，多未参加土地开发”（《甘肃省志·农垦志》，兰州：甘肃人民出版社，1993 年，第56 页）；等等。也就是说，除了那些普遍性困难外，战时的不同“公营垦场”各有难念之经，从下述江西省垦民人数变动情况可初窥端倪：江西省垦务处于1938 年7 月16 日正式成立并开始办公，1938 年10 月开始收受难民，当月接受454 人（《江西省垦务概况》，江西省垦务处，1939 年1 月，第21 页），至1940 年12 月底共有垦民5104 人，其中先后收受难民6877 人、新出生130 人、死亡217 人、除名245 人、自清退垦657 人、潜逃679 人、其他原因退垦105 人（《江西省垦务概况》，江西省垦务处，1941 年1 月，第14 页）。在战火纷飞、时局动荡并面临重重困难的情况下垦地近千万亩，不仅减轻了政府救济难民的压力，而且切实地改善了数十万人的生存状态，使得他们从流离失所的难民变为安居乐业的垦民，为中国的持续抗战积累了力量，其成效和意义不容忽视。尽管如此，由于垦地面积在全国耕地面积中的比例相当有限，它更多地是为了应对战时冲击和安置难民而采取的过渡性措施，并不足以改变中国农业的现状。本文认为，民国时期的“公营垦场”更为重要的作用，是基于新型土地关系并旨在扶植自耕农的一系列模式探索和模式创新，不妨结合古代屯田与民国“公营垦场”的比较做进一步探讨。

民国时期的“公营垦场”是在人均耕地严重不足的基本“国情”下，经过民国早期的技术准备和中期的制度准备，而在全面抗战爆发之际为应对“难民安置”等问题而由政府部门组织实施的垦殖措施，同时也使得民国时期的垦殖政策从早期的鼓励性政策转变为政府部门的较高程度介入。不论是政府组织的移民垦殖还是类似于“公营垦场”的军屯，在我国都有着数千年的历史，①政府有意识推动甚或组织的移民垦殖活动，至少有两千余年历史，农业生产方面如战国时期秦国“以草茅之地，徕三晋之民”（《商君书·徕民》），充实边塞方面如秦汉初期“使蒙恬将数十万之众北击胡，悉收河南地，因河为塞，筑四十四县城临河，徙適戍以充之”（《汉书》卷94）。至于屯田尤其是军屯，则“始于西汉时期，史载汉武帝元狩四年（前119年）‘匈奴远遁，而幕南无王庭。汉度河自朔方以西至令居，往往通渠置田官，吏卒五六万人’（《汉书》卷94或《史记》卷110），即正式设置田官实行‘军屯’。初期以边境屯田为主，东汉始出现内地屯田，曹魏则首开‘民屯’先例；晚唐两宋时期，由于人身依附关系的弱化和市场经济关系的发展，‘军屯’、‘民屯’中均广泛出现了‘召募’或‘租佃’形式；元明时期，随着军籍、民籍的制度化，‘军屯’从一种临时性措施演变为永久性的制度安排；清代则属于元明体制的渐进式改革”（胡怀国：《中国传统社会的“国营农场”及其转轨路径》，《中国经济史研究》2015年第5期）。但不论是移民垦殖还是“公营垦场”或军屯，民国时期都与中国传统社会存在很大的不同，至少表现在如下几个方面。

首先，政策目标不同。古代屯田的首要目标是“省转输，益军储”或构筑军事防御体系等国家策略性需求或战略性需要，而民国“公营垦场”则始于“难民安置”并以垦民的安居乐业为归宿。前者的重点是国家需要，后者的核心则是垦民的生产生活：尽管“公营垦场”在节省救济费用、增加粮食生产等诸多方面存在显著的正外部性，但制度设计的核心却是难民救助和垦民生产生活。如1938年3月召开的国民党临时全国代表大会通过的《非常时期经济方案》指出，“抗战以来，凡战区民众之避至后方者，政府当妥为扶辑，不令失所，更当使彼等从事于生产工作，以增加抗战力量。彼等对于生产工作可以用力之处甚多，其最要者，厥为垦荒”，[10]即垦荒首先是救助难民的一种重要手段，“增加抗战力量”、扩大农业生产等则更多地是该活动的正外部性。

其次，土地关系的制度基础不同。古代屯田主要基于传统农耕社会的土地关系，不论对土地来源还是土地归宿均缺乏清晰的产权界定。与之不同，民国时期的“公营垦场”首先基于《土地法》关于土地的规定，即土地属于全体国民所有（公有荒地）但经法定程序确认的土地则归私人所有，将有待开垦的荒地分为“公有荒地”和“私有荒地”，并在《土地法》的制度框架内确定了不同的处置方式和产权归属。以1939年5月颁布的《非常时期难民移垦条例》为例，“私有荒地”的所有者应按规定限期垦种，逾期不予开垦则由垦区管理机关分别采取“强制租赁”、“强制出卖”或“强制征收”等方式收归公有，再分配给垦民耕种（第16条），而“公有荒地”则直接“分配垦民耕作，于垦竣后，无偿取得耕作权，并适用土地法关于耕作权之规定”（第19条）；而1946年修正《土地法》则明确规定，“承垦人自垦竣之日起，无偿取得所领垦地之耕作权，……继续耕作满十年者，无偿取得土地所有权”，至于1930年《土地法》则分别以“承垦人自垦竣之日起，无偿取得其土地耕作权”（第196条）和“前条耕作权，视为物权”（第197条）清晰地界定了其产权边界。也就是说，尽管是在“非常时期”，尽管属于救济性质的“难民移垦”，但其制度基础、适用框架和具体措施却仍然是与《土地法》基本一致的。

再次，组织方式和政府作用不同。古代军屯是由中央军事部门直接组织、直接运营和监督考核的方式（尽管晚唐以来颇多转租，但其核心层仍是军事化组织），屯垦者主要是服兵役（金元以前）或隶属兵籍（金元明清）的屯兵（而不是农业生产家庭），他们通常不享有私人所有权，且他们的有关劳动往往带有强制性质从而必然缺乏效率。与之不同，民国时期的“公营垦场”不仅在土地所有权方面有明确的规定，而且耕作方式更多地是以家庭为单位的，①以江西省为例，按照1938年7月颁布的《江西省垦务处难民垦荒办法草案》（江西省垦务处，1939年，附录第34-40页），难民垦荒共有“集团经营”、“单独经营”和“合作经营”三种方式（第3条），其中“凡带有家属之垦民，得自由认定一种，无家属者，只限认集团经营。但认定集团经营之垦民，无论何时，将家属移住垦区者，亦得请求改认单独，或合作经营”（第4条）。政府部门或垦区管理机关更多地属于辅助性的组织管理和公共服务，采取的往往是市场相容性的激励手段而非行政性强制。仍以1939年《非常时期难民移垦条例》为例：尽管垦务机关可以对限期不种的私有荒地进行“强制租赁”、“强制出卖”或“强制征收”，但大致上仍是按照《土地法》的规定，给予“私有荒地”的所有者接近市场价值的等额补偿，而垦民不论是领到私有荒地还是公有荒地，都需要分期支付相应款项。在这一过程中，政府部门的主要作用是组织或协助有关活动、提供资金垫付或争取金融机构贷款以及给予利息补贴（通常免息）或税收减免等，大致遵循了《土地法》基本规定和“华莱士模式”的“完全补偿”原则。

最后，收益分享机制不同。中国古代军屯基本属于服役兵士的集体耕作，军官有相对固定的薪俸，而兵士的劳作则通常属于一种徭役而具有某种强制性；与之不同，民国时期的“公营垦场”，不论是中央直辖垦场还是省营垦场，通常以家庭为经营单位，且即便是采取集体经营的“集团经营”模式，亦为“土地收益，除偿还本处代垫费用，及缴纳地租外，由各团员平均分配”。[11]从收益分享比例或收益状况看，如果与编户齐民下的普通农户相比，那么大致而言，中国古代屯田的屯兵或屯民的租税负担更重、相对收益更低，而民国时期“公营垦场”的租税负担更轻、相对收益更高。古代军屯自不待言，即便民屯或晚唐以后的屯地租户，其收益分成通常以“五成”为上限②以首开民屯先河的曹魏为例。东汉末年“编户齐民”流失严重，各地方割据势力无不竭力吸附民众，故战火频仍但租税负担必不至于过重；但即便如此，屯民亦不过获得收获物的五成（私牛）或四成（官牛），西晋时期甚至低至三成甚或两成，故大致可以“五成”为屯民获得物的上限。参见268年（泰始四年）傅玄的奏议：“旧兵持官牛者，官得六分，士得四分；自持私牛者，与官中分，施行来久，众心安之。今一朝减持官牛者，官得八分，士得二分；持私牛及无牛者，官得七分，士得三分，人失其所，必不欢乐。臣愚以为宜佃兵持官牛者与四分，持私牛与官中分，则天下兵作欢然悦乐，爱惜成谷，无有损弃之忧”（《晋书》卷47）。（而中国古代普通农户地租的均衡比例大致稳定在五成左右），再考虑到屯地的“边际”性质（生活不便与产量较低等），故屯民的相对收益通常低于普通农户。至于民国时期“公营垦场”的垦民，根据1930年《土地法》（第198条）关于荒地使用的规定，即“取得耕作权之土地，应缴纳地租，其租额以不超过该土地正产物收获总额百分之十五为限。前项地租，自取得耕作权之日起，免纳五年”，他们不仅享有地租减免和租额控制等方面的优惠，而且能够获得垦务机关提供的协助和无息贷款等多项优惠政策，故租税负担整体上应低于普通农户。

上述分析表明，尽管民国时期的“公营垦场”与古代屯田尤其是军屯颇多相似，但在政策目标、组织方式、调节机制和收益分享等诸方面存在很大的不同。它更多的是基于新型土地关系并为缓解政府压力而采取的一种扶植自耕农的重要手段。同时，民国时期的“公营垦场”不仅与古代屯田存在根本差别，而且与早期移民垦殖亦有很大不同：一方面，早期移民垦殖重在鼓励性政策，政府直接参与程度有限；另一方面，早期移民垦殖的重心是开垦荒地、增加耕地面积，而“公营垦场”的重心则是“垦民”的生产生活。尽管包括土地制度在内的基本制度框架是大致相同的，但早期移民垦殖的重点是“地”，而“公营垦场”的政策落脚点则是“人”，并在逐渐的政策调整过程中越来越强调“自耕农”的重要性，③例如，1912年9月颁布的《农政纲要》除了限制地块分隔外，对于承垦面积、“或租或佃，或佃或卖”等基本没有其他原则性限制；1930年6月公布的《土地法》，则规定“承垦地之单位面积额，以其收获足供十口之农户生活或其可能自耕之限度为准。一农户之承垦地，以一个单位为限”（第193条）；1941年12月通过的《土地政策战时实施纲要》，则进一步规定“农地以归农民自耕为原则，嗣后农地所有权之移转，其承受人均以能自为耕作之人民为限”（第8条）；1942年1月，地政署制定《试办扶植自耕农实验区方案》，从1943年起各省开始陆续举办扶植自耕农实验。不论就“华莱士”理论模式和孙中山很早就已提出的“耕者有其田”目标而言，还是中国台湾地区的土地改革实践而论，扶植自耕农都具有重要的含义，而“公营垦场”的诸多尝试则是一个不可忽略的阶段甚至重要的转折点。进而日趋接近“华莱士模式”并为后来中国台湾地区的土地改革提供了经验。

四、结语

从传统农耕社会向现代社会的转型是一个复杂的过程，而中国数千年传统农耕社会又有着一定的特殊性，且转型时期恰逢较为动荡的时局和复杂的国际环境，无疑进一步增加了转型的难度。民国时期，尽管社会各界在土地改革等多方面存在共识，不同群体亦付出了艰辛的努力、进行了各类尝试，惟缺乏相对稳定有利的现实条件，大多数改革措施并没有取得预期成效。颇为难得的是，旨在安置难民的“公营垦场”不仅在新型土地关系的制度框架内和重重困难的压力下取得了可观的成效，而且在扎实推进垦务活动的过程中“边际”推进了土地改革，在地籍整理、垦区规划、扶植自耕农等方面积累了经验。

目前，我国基本实现了工业化和城市化，但在土地方面仍然存在不少问题，有必要结合我国国情、历史经验和国际经验做进一步深入研究。在这一过程中，我们有必要以开放的心态借鉴不同历史时期和不同国家的经验，而民国时期的各种尝试因其国际视野、根植国情以及经过一段时间的历史沉淀而有一定的启发性，本文只是初步的尝试，期待学术界进一步的深入研究。

[1] Wallace, A. R., Land Nationalisation, Its Necessity and Its Aims, 5th ed., Swan Sonnenschein & Co., 1909.

[2] 吴尚膺：《土地问题与土地法》，中国国民党广东省执行委员会党务工作人员训练所（丛刊之三）1931年8月，第1页。

[3] 张丕介：《垦殖政策》，上海：商务印书馆，1943年，第109页。

[4] 唐启宇：《中国的垦殖》，上海：永祥印书馆，1951年，第178页。

[5] 孟光宇：《地政法规》，上海：大东书局，1946年3月，第203-208页。

[6][7][8][9] 农林部垦殖司：《中国之垦殖》，农林部垦殖司（内部资料），1948年，第53、48、49、52页。

[10] 孙艳魁：《苦难的人流——抗战时期的难民》，桂林：广西师范大学出版社，1994年，第170页。

[11] 《江西省垦务处难民垦荒办法草案》，《江西省垦务概况》，江西省垦务处，1939年1月，“附录”，第34页。

责任编辑：张 超

F129；F301

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1000-7326（2016）12-0080-11

*本文系中国社会科学院学部委员朱玲研究员主持的创新项目“公有企业收益共享机制的国际比较”之研究子项目“国有农地制度演变史”的阶段性成果，项目组成员朱玲、蒋中一、韩朝华研究员和何伟博士参与了本文初稿的讨论并提出许多建设性意见和建议，在此深表感谢。

胡怀国，中国社会科学院经济研究所研究员（北京，100836）。